III OSK 2124/23

III OSK 2124/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III SA/Po 796/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-02-23
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Po 796/22 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 lipca 2022 r., nr PO.RUZ.4219.18.2022.JD.3 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz D.B. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt III SA/Po 796/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 roku sprawy ze skargi D.B. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, organ) z 22 lipca 2022 r., nr PO.RUZ.4219.18.2022.JD.3 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 22 lipca 2022 r., nr PO.RUZ.4219.18.2022.JD.3 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) z 31 marca 2022 r., znak: PO.ZUZ.5.421.1023.2019.TI, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł skarżący zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z mapy wpływu warunków wodnych na rośliny uprawne.
Na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz wniosek dowodowy zawarty w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r. Sąd I instancji dopuścił wnioskowany dowód.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podziela stanowisko organu, że czym innym są warunki wykonywania uprawnienia wynikającego z pozwolenia na budowę, a czym innym są obowiązki nałożone w tym pozwoleniu. Zdaniem Sądu I instancji, ustawodawca wyraźnie rozróżnia kwestię niewywiązywania się z obowiązków, które może skutkować odmową wydania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego (art. 399 ust. 2 Prawa wodnego) od zmiany warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu, które to może skutkować cofnięciem lub ograniczeniem bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego (art. 415 pkt 1 Prawa wodnego). Brak realizacji obowiązków może również stanowić podstawę do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego o ile są to obowiązki wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa, oraz osób narażonych na szkody (art. 415 pkt 3 Prawa wodnego).
Według Sądu I instancji, ewentualne naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w postaci spiętrzania wody niezgodnie z wydanym pozwoleniem stanowiłoby przesłankę do uchylenia pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast nie może stanowić przesłanki do odmowy wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o art. 399 ust. 2 Prawa wodnego, jak oczekuje tego strona skarżąca. Odnosząc się do samej kwestii naruszenia obowiązków wynikających z treści decyzji Starosty M. z 22 lipca 2002 r., znak: OŚR.6223/12/02 (obowiązującej do dnia 31 grudnia 2012 r.) Sąd I instancji wskazał, że powyższe zostało zweryfikowane przez organ. W niniejszej sprawie, pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do dnia 31 grudnia 2012 r., a więc w tym okresie na wnioskodawcy spoczywały obowiązki. Sami wnioskodawcy oświadczyli, że utrzymywali staw w pełnej sprawności technicznej, koryto rowu nr 5 było w okresie 2002-2012 dwukrotnie koszone i czyszczone, jak również przez cały czas użytkowania stawu zapewniony był odpowiedni przepływ w rowie nr 5 na poziomie przepływu biologicznego.
W ocenie Sądu I instancji, skarżący w żadnym stopniu nie przedstawił argumentów, że w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego właściciele stawu nie wywiązywali się ze swoich obowiązków. Pismo Koła Łowieckiego z 6 listopada 2020 r. potwierdza, że problemy stale podmokłych terenów lub okresowo zalewanych terenów pojawił się po 2018 r., a więc długo po okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 22 lipca 2002 r. Dla Sądu I instancji przekonywująca jest argumentacja organu, iż nadmierne uwilgotnienie gruntów stanowiących własność skarżącego, zlokalizowanych w zlewni rowu nr 11 i rowu nr 11a (rów poza obszarem opracowania), spowodowane jest tamą bobrową usytuowaną na rowie nr 5. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ tama ta zlokalizowana jest poniżej ujścia rowu nr 11 do rowu nr 5 ok. hm 4+65. Organ na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej ustalił, że rzędne terenu przylegającego do rowu nr 5 na wysokości tamy bobrowej wynoszą ok. 313,4 m n.p.m. Wysokość tamy bobrowej, wynosząca 1,1 m powyżej poziomu terenu przylegającego do rowu nr 5. Na podstawie powyższego organ zasadnie uznał, iż tama bobrowa podpiętrza wodę prowadzoną rowem nr 5 i rowem nr 11 do rzędnej ok. 314,5 m n.p.m. Wartość ta jest wyższa o ok. 1,7 m w odniesieniu do wnioskowanej rzędnej lustra wody w stawie.
W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez adw., na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 176 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego: art. 399 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że uchybienie warunkom określonym w poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym nie stanowi naruszenia obowiązków, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy wadliwej decyzji administracyjnej;
- art. 399 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez jego niezastosowanie i udzielenie wnioskodawcom pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy wnioskodawcy nie wywiązywali się z obowiązków i warunków określonych w poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy wadliwej decyzji administracyjnej;
- art. 403 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki nałożone na wnioskodawcę w pozwoleniu wodnoprawnym zostały określone w sposób prawidłowy, podczas gdy taki sposób określenia warunków realizacji uprawnienia, w tym przede wszystkim ustalenie poziomu lustra wody w stawie i rowie nr 5 na poziomie 312,76 n.p.m. będzie negatywnie oddziaływać na grunty sąsiednie, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy wadliwej decyzji administracyjnej;
- art. 407 i 409 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że dokumentacja techniczna załączona do wniosku spełniała wymagania stawiane przepisami prawa i była wystarczająca dla udzielenia wnioskodawcom pozwolenia wodnoprawnego pomimo, że dokumentacja ta zawierała błędy i tym samym nie mogła stanowić podstawy dla określenia warunków wykonywania uprawnienia, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy wadliwej decyzji administracyjnej;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji pomimo, iż materiał dowodowy wymagał uzupełnienia o opinię biegłego, celem ustalenia przyczyn podtopień gruntów skarżącego, jak i celem prawidłowego ustalenia warunków udzielenia pozwolenia wodnoprawnego;
- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28, 77, 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji pomimo, iż wnioskodawcy nie wywiązywali się z obowiązków nałożonych na nich poprzednim pozwoleniem wodnoprawnym;
- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 oraz 136 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący dalekie wątpliwości, a dokonana przez organ ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie była dowolna, oparta wyłącznie o bezkrytyczne uznanie dowodów przedstawiony przez wnioskodawców; organ wydając zaskarżoną decyzję zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, rzetelnej oceny dokumentów przedstawianych przez wnioskodawców oraz całościową i kompleksową analizę wszystkich dowodów zgormadzonych w sprawie,
- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 136 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji, ustalającą wysokość lustra wody w stawie na poziomie 312,76 m.n.p.m. pomimo, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że utrzymanie lustra wody na tym poziomie będzie negatywnie wpływało na grunty sąsiednie, stanowiące własność skarżącego,
- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji pomimo, iż akceptowała decyzję wydaną z naruszeniem przepisu art. 8 k.p.a., przez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Na podstawie przepisu art. 203 p.p.s.a. wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, wraz z kosztami uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Nie wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2022 r., I OSK 2347/21, LEX nr 3436272).
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024r., sygn. akt II GSK 1987/23, LEX nr 3713453). Wskazany przepis ustrojowy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt I GSK 618/24, LEX nr 3784845).
Zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w istocie nie zawarł w swoich motywach stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w zakresie tego czy realizacja obowiązków wynikających z treści decyzji z 22 lipca 2002 r., znak OŚR.6223/12/02 Starosty M. (obowiązującej do 31 grudnia 2012 r.) była przedmiotem weryfikacji organu. Ocenę Sądu I instancji w tym zakresie stanowi przepisana treść uzasadnienia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu z 22 lipca 2022 r., nr PO.RUZ.4219.18.2022.JD.3.
Sąd I instancji w dużej mierze ograniczył się do powtórzenia w całości tego co ustalił organ II instancji, natomiast nie ocenił samodzielnie, ustaleń przyjętych przez orzekające w sprawie organy.
Organ II instancji wyjaśnił, że realizacja obowiązków wynikających z treści decyzji Starosty M. (obowiązującej do 31 grudnia 2012 r.) była przedmiotem weryfikacji organu I instancji. Organ wezwał wnioskodawców do przedstawienia informacji i posiadanej dokumentacji w tym zakresie. Wnioskodawcy w swoim piśmie w formie wydruku korespondencji elektronicznej z 13 stycznia 2022 r. (k. 52 akt adm.) oświadczyli, że wykonywali zobowiązania określone w decyzji, w tym utrzymywali staw w pełnej sprawności technicznej; koryto rowu nr 5 było w okresie 2002-2012 dwukrotnie koszone i czyszczone (str. 1 pisma z 13 stycznia 2022 r.), jak również przez cały czas użytkowania stawu zapewniony był odpowiedni przepływ w rowie nr 5 na poziomie przepływu biologicznego. Na str. 2 pisma z 13 stycznia 2022 r. stwierdzono, że "Przez cały czas użytkowania stawu właściciele zapewniali odpowiedni przepływ w rowie nr 5 poniżej stawu na poziomie przepływu biologicznego".
Biorąc pod uwagę, że treść ww. decyzji nie wskazuje sposobu kontroli nałożonych obowiązków, organ miał możliwość dokonania swobodnej oceny ich realizacji i uznał oświadczenie wnioskodawców za wystarczające. Organ II instancji wskazał również, że przekroczenie rzędnej zatrzymania wody w stawie (na co również zwrócił uwagę odwołujący) należy zakwalifikować jako warunek realizacji udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, więc zakład nie tyle nie wywiązywał się z obowiązków dotychczas wydanego pozwolenia wodnoprawnego, co naruszył warunek wykonywania uprawnienia ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Tym niemniej nie stanowi to wynikającej z art. 399 ust. 2 Prawa wodnego przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, bowiem naruszenia warunków nie można utożsamiać z naruszeniami obowiązków.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 399 ust. 2 Prawa wodnego przez jego niezastosowanie i udzielenie wnioskodawcom pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy wnioskodawcy nie wywiązywali się z obowiązków i warunków określonych w poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym.
Organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę, że treść ww. decyzji nie wskazuje sposobu kontroli nałożonych obowiązków, miał możliwość dokonania swobodnej oceny ich realizacji i uznał oświadczenie wnioskodawców za wystarczające. Natomiast strona odwołująca nie przedstawiła dokumentów podważających prawdziwość podanych informacji.
Odnosząc się do samej kwestii naruszenia obowiązków wynikających z treści decyzji Starosty M. z 22 lipca 2002 r., znak OŚR.6223/12/02, Sąd I instancji wskazał, że powyższe zostało zweryfikowane przez organ. Sąd I instancji jedynie powtórzył za organem, że sami wnioskodawcy oświadczyli, że utrzymywali staw w pełnej sprawności technicznej, koryto rowu nr 5 było w okresie 2002-2012 dwukrotnie koszone i czyszczone, jak również przez cały czas użytkowania stawu zapewniony był odpowiedni przepływ w rowie nr 5 na poziomie przepływu biologicznego. Wskazać należy, że w decyzji Starosty M. z 22 lipca 2002 r. określono szereg obowiązków, których wykonanie nie zostało zweryfikowane bezpośrednio przez organy I i II instancji. Do tych obowiązków właściciela należało m.in.: "1/ Założenie znaku wodnego na mnichu piętrzącym, określającego maksymalny poziom piętrzenia na stawie, w terminie do 31 sierpnia 2002 r. i powiadomienie o tym władzy wodnej" (str. 1 decyzji Starosty M. z 22 lipca 2002 r.). D.B. reprezentowany przez adw. w piśmie z 25 lutego 2022 r. (k. 55 akt adm.) podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o określenie w pozwoleniu wodnoprawnym poziomu piętrzenia wody w stawie i rowie melioracyjnym do rzędnej 311,95 m.n.p.m.
Wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2023 r., I GSK 1801/22, LEX nr 3502702). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.) (zob. wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2876/17, LEX nr 2737265).
Sąd I instancji nie przedstawił jakichkolwiek rozważań, dlaczego argumentacja organu w zakresie przyjęcia oświadczenia wnioskodawców z 13 stycznia 2022 r., że utrzymywali staw w pełnej sprawności technicznej oraz, że koryto rowu nr 5 było w okresie 2002-2012 dwukrotnie koszone i czyszczone, jak również przez cały czas użytkowania stawu zapewniony był odpowiedni przepływ w rowie nr 5 na poziomie przepływu biologicznego jest prawidłowa i zasługiwała na akceptację w kontekście tego, że skarżący w odwołaniu oraz w skardze zarzucał naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że wnioskodawcy wywiązywali się z obowiązków nałożonych na nich dotychczas wydanym pozwoleniu wodnoprawnym.
W powołanym wyżej piśmie D.B. z 25 lutego 2022 r. wskazano, że "Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności protokół oględzin, oraz dokumentacja zdjęciowa dobitnie świadczy o tym, że Państwo M. nie wywiązywali się z obowiązków nałożonych na nich poprzednim pozwoleniem wodnoprawnym (...)".
Wskazać należy, że organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 407 i 409 Prawa wodnego wyjaśnił, że staw jest obiektem istniejącym i dokumentacja dołączona do wniosku została wykonana na podstawie aktualnych pomiarów geodezyjnych, które wykazały rozbieżność rzędnych przedstawionych w operatach wodnoprawnych z 2000 r. i 2002 r. w stosunku do stanu faktycznego. W ocenie autora aktualnego operatu wodnoprawnego, twórcy poprzednich opracowań błędnie zinterpretowali wysokości z podkładów sytuacyjno-wysokościowych opracowanych w 1969 roku przez K. Biuro Projektów Melioracyjnych, zaś wnioskodawcy kilkukrotnie oświadczali, że nie byli świadomi błędów powstałych na etapie projektowania i wykonania stawu. Przeprowadzone pomiary wykazały, że wysokości zatrzymania wody w stawie tj. 312,00 m n.p.m. odpowiada obecnie rzędna 312,91 m n.p.m. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, dokumentacja przedłożona do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wraz z późniejszymi uzupełnieniami wyeliminowała wcześniejsze błędy i jest zgodna ze stanem istniejącym, zawiera wszystkie dane niezbędne do wydania pozwolenia i spełnia wymogi określone przepisami prawa.
Z wyjaśnień organu odwoławczego wprost wynika, że aktualne pomiary geodezyjne, wykazały rozbieżność rzędnych przedstawionych w operatach wodnoprawnych z 2000 r. i 2002 r. w stosunku do stanu faktycznego.
Sąd I instancji nie ocenił tych rozbieżności oraz ich wpływu na wynik sprawy, czyli na możliwość naruszenia przez wnioskodawców obowiązków wynikających z treści decyzji Starosty M. z 22 lipca 2002 r., znak OŚR.6223/12/02, a w konsekwencji także wartości dowodowej pisma z 13 stycznia 2022 r., zawierającego oświadczenie wnioskodawców, że wykonywali zobowiązania określone w decyzji, w tym utrzymywali staw w pełnej sprawności technicznej, będącego wydrukiem korespondencji e-mali wysłanej z adresu poczty elektronicznej: [...].
Kolejną rozbieżnością w ocenie materiału dowodowego, która nie została samodzielnie oceniona przez Sąd I instancji, było to, że w toku postępowania ustalono (ponad wszelką wątpliwość), że doszło do przekroczenia rzędnej zatrzymania wody (co można uznać jako naruszenie warunku wykonywania uprawnienia ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym). Według organu, takie działanie nie stanowi automatycznie wynikającej z art. 399 ust. 2 Prawa wodnego przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, bowiem naruszenia warunków nie można utożsamiać z naruszeniami obowiązków.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że ustalenia organów w zakresie wywiązywania się przez wnioskodawców z obowiązków nałożonych na nich poprzednim pozwoleniem wodnoprawnym, zostały dokonane wyłącznie na podstawie twierdzenia wnioskodawców. Ma rację skarżący kasacyjnie, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń dotyczących wywiązywania się przez wnioskodawców z obowiązków nałożonych na nich poprzednim pozwoleniem wodnoprawnym.
Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 399 ust. 2 Prawa wodnego i podzielając stanowisko organu, że czy innym są warunki wykonywania uprawnienia wynikającego z pozwolenia na budowę a czym innym są obowiązki nałożone w tym pozwoleniu, w żaden sposób nie odniósł się do akt administracyjnych sprawy i zgromadzonych tam dokumentów.
Nie jest zrozumiałe stanowisko Sądu I instancji, że ewentualne naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w postaci spiętrzania wody niezgodnie z wydanym pozwoleniem stanowiłoby przesłankę do "uchylenia pozwolenia wodnoprawnego". Natomiast nie może stanowić przesłanki do odmowy wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o art. 399 ust. 2 Prawa wodnego , jak oczekuje tego strona skarżąca. Sąd I instancji nie wyjaśnił jednocześnie co należy rozumieć przez "uchylenie pozwolenia wodnoprawnego".
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdza, że dokumentacja przedłożona przez "Skarżących" i uzupełniona w toku postepowania była wystarczająca do wydania w niniejszej sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Biorąc pod uwagę treść całego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji należy uznać, że chodzi o dokumentację przedłożoną przez wnioskodawców, a nie przez skarżących.
Ocena zarzutu dotyczącego naruszenia art. 84 k.p.a. przeprowadzona przez Sąd I instancji nie odnosi się do akt sprawy. Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 i 84 oraz 136 k.p.a.
Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji za organami, dowolnie, uznał, że wnioskodawcy wywiązywali się z nałożonych na nich poprzednio obowiązków.
Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, powinien opierać się na aktach sprawy, nie zaś tylko na samych decyzjach oraz ich uzasadnieniach, co pozwala na wszechstronne zbadanie sprawy i następnie sformułowanie obiektywnej oceny zgromadzonego materiału, prawidłowości ustaleń stanu faktycznego i zachowania procedury administracyjnej. Analiza akt sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w konfrontacji z zaskarżonym wyrokiem i oceną zawartą w jego uzasadnieniu, musi budzić uzasadnione wątpliwości.
Zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że w odwołaniu skarżący zarzucał naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. przez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, który to dowód miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (str. 2 odwołania z 18 kwietnia 2022 r., k. 2 akt adm. organu II instancji).
Powyższego wniosku organ nie uwzględnił, odnosząc się ogólnie do tego zarzutu na str. 6 decyzji organu II instancji, co stanowiło naruszenie przepisów art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził ogólnie, że "postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez wyspecjalizowany organ, którego pracownicy z uwagi na przygotowanie zawodowe posiadają niezbędną wiedzę pozwalającą ustalić w trakcie oględzin nie tylko stan techniczny urządzenia wodnego, ale także jego przeznaczenie i wpływ działania na inne urządzenia czy tereny przyległe". Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że "argumentacja zawarta w złożonym odwołaniu stanowi jedynie polemikę z ustaleniami organu I instancji".
Organ administracji publicznej w trakcie postępowania administracyjnego, nie może odmówić przeprowadzenia dowodu, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, przez przemilczenie wniosku strony złożonego w tym zakresie, gdyż pozbawia to stronę podstawowych praw. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Sąd natomiast w ramach, jakie zakreśla przepis art. 134 p.p.s.a., był zobowiązany z urzędu zwrócić uwagę na takie uchybienie procesowe i dać temu wyraz w orzeczeniu opartym na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 706/05, LEX nr 209603).
W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczy kwestii istotnych dla merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 22 lipca 2022 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Odniesienie się do zarzutów odwołania przez organ wyspecjalizowany w niniejszej sprawie nie może zostać uznane za pełne i wystarczające, biorąc pod uwagę, że organ odwoławczy dysponował wiedzą merytoryczną w ramach wąskiej specjalizacji jak sam to podkreślił w uzasadnieniu decyzji z 22 lipca 2022 r.
Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., II GSK 3768/17, LEX nr 3288928).
W skardze skarżący wskazał, że nie wiadomo na jakiej podstawie organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji przyjął, że dane zawarte w dokumentacji sporządzonej przez pełnomocnika wnioskodawców są rzetelne i nie budzą wątpliwości. Skarżący w skardze podniósł jednocześnie, że organ zwrócił uwagę, że dane zawarte w tej dokumentacji stoją w sprzeczności z danymi zawartymi w poprzedniej dokumentacji sporządzonej w 2000 r., na podstawie której udzielono wnioskodawcom poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, to jednak nie wiadomo dlaczego organ uznaje wyliczenia dokonane przez pełnomocnika wnioskodawców za bardziej wiarygodne, natomiast dokumentację sporządzoną w 2000 r. za błędną. Sąd I instancji powinien dokonać wszechstronnej analizy materiału dowodowego, biorąc pod uwagę możliwość naruszenia przepisów postępowania i ocenić, czy miało to wpływ, czy też nie na zaskarżone rozstrzygnięcie.
Z uwagi na uznanie zasadności zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i konieczność dokonania przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 22 lipca 2022 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w aspekcie całości akt sprawy, przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii podniesionych w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, wskazujące wyraźnie na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, należało na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.