III OSK 2121/23

III OSK 2121/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 89/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-05-18
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 89/23 w sprawie ze skargi J.Ł. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Istebna na rzecz skarżącej J.Ł. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 89/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ł. (dalej także jako "skarżąca") na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej także jako "Wójt") w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej:
- stwierdził bezczynność organu w zakresie pytania nr 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 grudnia 2022 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- zobowiązał organ do załatwienia sprawy w tym zakresie w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem;
- zasądził od Wójta na rzecz skarżącej [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;
- w pozostałym zakresie skargę oddalił.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Pismem z 9 grudnia 2022 r. skarżąca wystąpiła do Wójta z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie:
"1. Czy w 2021 r., w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] rozwiązane zostały umowy o pracę z powodu zmniejszenia liczby pracowników i racjonalizacji kosztów przez dokonywanie innego podziału zadań między nimi lub z innych powodów ekonomicznych, nie dotyczących pracowników. Jeżeli tak, to ile takich przypadków miało miejsce i w jakich datach?
2. Czy na zredukowane w 2021 r. stanowisko/stanowiska (stanowiska, których dotyczyły zwolnienia z powodu zmniejszenia liczby pracowników i racjonalizacji kosztów przez dokonywanie innego podziału zadań między nimi lub z innych powodów ekonomicznych, nie dotyczących pracowników) w 2022 r. zatrudnione zostały inne osoby? Jeżeli tak, to ile było takich przypadków oraz kiedy (miesiąc, dzień) kiedy zatrudnienia takie miały one miejsce?
3. Czy na zredukowane w 2021 r. stanowisko/stanowiska zatrudnione zostały w roku 2022 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] osoba/osoby w jakiś sposób związane z Panią, Pani rodziną lub znane Pani prywatnie?.
4. Czy na zredukowane w 2021 r. stanowisko/stanowiska zatrudnione zostały w roku 2022 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] osoba/osoby związane z prywatnie z Pani synem?
5. Czy osoba/osoby zatrudnione w roku 2022 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] są w jakiś sposób związane z Panią, Pani rodziną lub znane Pani prywatnie? 6. Czy osoby zatrudnione w roku 2022 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] są w jakiś sposób związane z prywatnie z Pani synem?".
Wójt pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SOI.1431.27.2022 udzielił skarżącej następującej odpowiedzi wskazując, że w 2021 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] zostały rozwiązane trzy stosunki pracy:
- z pracownikiem zatrudnionym na stanowisku rzemieślnik z dniem 12 czerwca 2021 r.
- z pracownikiem zatrudnionym na stanowisku sekretarka z dniem 30 czerwca 2021 r.
- z pracownikiem zatrudnionym na stanowisku robotnik do pracy lekkiej z dniem 31 sierpnia 2021 r. (odpowiedź na pkt 1 wniosku);
Ponadto Wójt wskazał, że w 2022 r.:
- na zredukowane stanowisko pracy nie została zatrudniona nowa osoba (odpowiedź na pkt 2 wniosku);
- na zredukowane stanowiska pracy nie zostały zatrudnione nowe osoby (odpowiedź na pkt 3 wniosku).
Skarżąca w piśmie z dnia 24 stycznia 2023 r. skierowanym do Wójta podniosła, że Wójt nie udzielił jej pełnej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r., tj.: informacji dotyczącej zatrudnienia w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] osób powiązanych osobiście z Wójtem lub jej synem. Dodatkowo skarżąca wniosła o wskazanie:
- zakresu obowiązków Pani A. T. na czas zatrudnienia w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...];
- wykazu wszystkich nowo zatrudnionych osób w 2021 i 2022 r. w Zespole Szkolno- Przedszkolnym w [...].
W piśmie z dnia 6 lutego 2023 r. nr SOI.1431.2.2023 (będącego odpowiedzią na powyższe pismo skarżącej) Wójt wskazał, iż pytania skarżącej nie stanowią informacji publicznej, a ich kierowanie stanowi o nadużyciu prawa o dostępie do informacji publicznej przez skarżącą
Skarżąca wywiodła skargę na bezczynność Wójta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), dalej jako "Konstytucja RP", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącej;
2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 24 stycznia 2023 r. oraz 9 grudnia 2022 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę w części i orzekając merytorycznie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wójt nie wykonał udostępnienia pełnej informacji ponieważ, kierując do skarżącej pismo z dnia 22 grudnia 2022 r. udzielił odpowiedzi na cztery pytania spośród sześciu pytań, które były zawarte w jej wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r. Tym samym Wójt odmówił udostępnienia żądanej informacji na pytanie nr 5 i nr 6, stwierdzając, że wniosek ten w zakresie wskazanych pytań stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. W piśmie tym organ zajął stanowisko co do pytania nr 5 i nr 6 wskazując, że informacje te nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji pokreślił, że nie kwestionuje prawa organu do skorzystania z możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę. Podjęte przez Wójta w niniejszej sprawie działania w zakresie uznania treści pytania nr 5 wniosku skarżącej z dnia 9 grudnia 2022 r. za niebędące informacją publiczną były bezpodstawne, a odmowa była niezasadna. Jednocześnie Sąd meriti podkreślił, że o nadużyciu prawa do informacji publicznej można mówić dopiero wtedy, gdy nie kwestionuje się samego prawa, lecz sposób czynienia z niego użytku. Oznacza to, że żądane przez wnioskodawcę informacje muszą mieć charakter informacji publicznych. W piśmie Wójta z dnia 22 grudnia 2022 r. dotyczącym pytania nr 5 wniosku skarżącej z dnia 9 grudnia 2022 r., zabrakło wyczerpujących rozważań czy wnioskowane przez skarżącą informacje mieszczą się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie nie ulegało wątpliwości, że Wójt jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Odnosząc się do zakresu przedmiotowego informacji publicznej Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Jest ono – zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych – rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacje dotyczące zatrudnienia osób powiązanych prywatnie z osobą Wójta są w ocenie Sądu pierwszej instancji informacją publiczną jeżeli dotyczą zatrudnienia np. w jednostce oświatowej gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega bowiem informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 lit. d), a także o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (pkt 3 lit. g). Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, chyba, że osoba ta pełni funkcje publiczne, a żądana informacja ma związek z pełnieniem tej funkcji albo osoba niepełniąca takiej funkcji wyrazi na to zgodę i zrezygnuje ze swego prawa. Na kanwie powyższego niezbędna jest zatem zawsze analiza informacji o zatrudnianych przez organ pracownikach pod kątem zakresu żądania udostępnienia informacji publicznej przez wnioskodawcę. Osoby, których danych żądana informacja publiczna może dotyczyć mogą nie pełnić funkcji publicznych (nie mając np. kompetencji decyzyjnych, pełniąc funkcje wyłącznie techniczno-usługowe). Nadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania. Wówczas to organ powinien odpowiedzieć pisemnie na wniosek, wskazując powody nieudzielenia żądanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje. Powyższe rozważania będą miały zastosowanie do treści pytania nr 5 i nr 6 wniosku skarżącej z dnia 9 grudnia 2022 r.
W związku z powyższym Sąd meriti uznał, że pytanie nr 5 wniosku dotyczące powiązań osób zatrudnionych w 2022 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] z Wójtem, jego rodziną lub znane mu prywatnie stanowią informację publiczną. Natomiast informacja wskazana w pytaniu nr 6 zawartym w złożonym wniosku dotycząca powiązań osób zatrudnionych w 2022 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] prywatnie z synem Wójta nie stanowi informacji publicznej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt, zaskarżając wyrok w części co do punktów nr 1, 2 i 3. Z odwołaniem do art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. wydanemu wyrokowi Wójt zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem pisma z dnia 29 listopada 2022 r. stanowiącego odpowiedź na powtórny wniosek skarżącej z dnia 9 grudnia 2022 r., na który wyczerpująco Wójt odpowiedział pismem z dnia 22 grudnia 2022 r., a z którego jednoznacznie wynika, iż Wójt udzielił odpowiedzi na pytania skarżącej podając informacje, w których był posiadaniu i tym samym niezasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ pozostaje w bezczynności względem skarżącej w odniesieniu do pytania nr 5 zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 grudnia 2022 r. przy jednoczesnym stwierdzeniu, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz bezzasadne zobowiązanie przez Sąd pierwszej instancji Wójta do załatwienia sprawy w tym zakresie w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem;
b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez odniesienia się do przedstawionego przez organ stanowiska w piśmie z dnia 22 grudnia 2022 r. i piśmie z dnia 6 lutego 2023 r. o nadużyciu przez skarżącą prawa do informacji publicznej i niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie w jakim zarzut nadużycia prawa do informacji publicznej nie został uwzględniony, a także pominięcie okoliczności wynikających w ww. pism organu, a dotyczących informacji, których organ nie posiadał, gdyż w 2022 r. nie zatrudniono nikogo na stanowisko/stanowiska w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] i tym samym organ w odniesieniu do niezatrudnionych w tym czasie osób nie mógł udzielić wnioskowanych przez skarżącą informacji - uchybienia te doprowadziły do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. polegającego na braku pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu, którego dotyczy sprawa (pisma organu z dnia 22 grudnia 2022 r. i z dnia 6 lutego 2023 r. informującego, że podanie skarżącej z dnia 9 grudnia 2022 r. w zakresie pytań określonych w punktach 5 i 6 nie dotyczy sprawy mającej charakter informacji publicznej, bowiem informacjami takimi organ nie dysponował);
c) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej pomimo, że wniosek skarżącej złożony został w indywidualnej sprawie, w której ma ona prywatny interes - i z tego względu nie dotyczył w ogóle sprawy mającej walor informacji publicznej;
d) art. 149 § 1 pkt 3 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do bezczynności, podczas gdy w sytuacji braku żądanych informacji oraz nadużycia przez skarżącą prawa do dostępu do informacji publicznej nie sposób przyjąć, iż organ pozostawał w bezczynności, jednocześnie w terminie przewidzianym przez u.d.i.p. wystosowując do skarżącej pismo, w którym poinformowano ją o rozpatrzeniu wniosku przekazując skarżącej posiadane przez organ informacje;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej Instancji, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej, składany przez podmiot nie jest jeszcze sam w sobie wystarczający do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, iż wniosek skarżącej nie ma związku z troską o ww. dobra publiczne, tym samym nie powoduje bezczynności po stronie Wójta, zwłaszcza że Wójt nie dysponował informacjami, o które zwróciła się do niego skarżąca;
b) z daleko idącej ostrożności procesowej podnoszę zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych (RODO) polegające na błędnym przyjęciu, że Wójt jest zobowiązany udzielić skarżącej odpowiedzi na pytanie nr 5 zawarte w złożonym przez skarżącą wniosku z dnia 09/12/2022 r. w brzmieniu: "czy osoba/osoby zatrudnione w roku 2022 r. w Zespole Szkolno -Przedszkolnym w [...] są w jakiś sposób związane z Panią, Pani rodziną lub znane Pani prywatnie?", mimo iż w Zespole Szkolno - Przedszkolnym w [...] w 2022 r. nikogo nie zatrudniono, o czym Wójt poinformował skarżącą oraz mimo, że pytanie to w części dot. informacji o ewentualnych powiązaniach rodziny Wójta jest tożsame z pytaniem nr 6 zawartym we wniosku skarżącej z dnia 9 grudnia 2022 r., względem którego Sąd pierwszej Instancji uznał, iż nie stanowi informacji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie Wójt oświadczył nadto, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Wójta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Wskazać należy, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga także, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozumieć z kolei należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisu prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania. W takim przypadku, co do zasady, rozpoznaniu w pierwszej kolejności winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut (zarzuty) naruszenia prawa materialnego winien być rozpoznany na tle ustalonego, niewątpliwego stanu faktycznego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. (pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie tych regulacji w braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu wyrażonego w pismach z dnia 22 grudnia 2022 r. i z dnia 6 lutego 2023 r., w których organ wskazał na nadużycie przez skarżącą prawa do informacji publicznej. Sądowi pierwszej instancji zarzucono nadto niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie w jakim zarzut nadużycia prawa do informacji publicznej nie został uwzględniony, a także pominięcie okoliczności wynikających z ww. pism organu, a dotyczących informacji, których organ nie posiadał, gdyż w 2022 r. nie zatrudniono nikogo na stanowisko/stanowiska w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...]. Tym samym organ w odniesieniu do niezatrudnionych w tym czasie osób nie mógł udzielić wnioskowanych przez skarżącą informacji.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga zatem, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani naruszenia przepisów procedury, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenia). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść wskazanej regulacji wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, co w konsekwencji nie pozwala na kontrolę instancyjną takiego orzeczenia.
W rozpoznawanej sprawie przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie pozwalają na dogłębne ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w sposób należyty wyjaśnił podstawy prawne zaskarżonego wyroku w tych jego częściach, które zostały następnie przez organ zaskarżone. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz że nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
Z kolei zgodnie z tym art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (aktu albo czynności) lub bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W związku z tym zasadnym jest podkreślenie, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań lub zaniechań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących dany organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 450/15). W realiach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie z odwołaniem się do naruszenia wskazanej regulacji zarzucił bowiem Sądowi pierwszej instancji ocenę działań organu z pominięciem stanowiska wyrażonego w stosownych pismach znajdujących się w aktach sprawy. Tego typu zarzut w warstwie opisowej winien wskazywać wprost art. 133 § 1 P.p.s.a, w świetle którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 marca 2024 r.; sygn. akt 4835/21) przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli polega ono na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, pominięciu istotnej części tych akt, względnie oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wniesiony przez organ środek odwoławczy takiego zarzutu nie zawiera.
Odnosząc się z kolei łącznie do zarzutów podniesionych w pkt 1 lit. a), c) i d) oraz w pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji może być rozpatrywane nie na etapie dokonywania wykładni art. 6 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III OSK 1045/23) dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa - jak uczynił to organ skarżący kasacyjnie - lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zarzut nadużycia prawa do informacji nie mógł być zatem uznany za skuteczny wobec faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustaleniu podlegał dopiero charakter żądanej przez skarżącą informacji, a organ w piśmie z dnia 22 grudnia 2022 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek dostępowy skarżącej nie odmówił jej udostępnienia informacji żądanej pkt 5 i 6 wniosku z uwagi na nadużycie prawa do informacji. W piśmie tym (zob. akapit 5 i 6) skarżący kasacyjnie organ nie odnosząc się w żaden sposób do pytań nr 5 i 6 wniosku wskazał jedynie na zakres przedmiotowy informacji publicznej jak i – w następstwie przywołania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz odwołania się do stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowego – opisał granice zakresowe pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną".
Za okoliczność determinującą konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku nie może być również uznana podkreślana przez autora skargi kasacyjnej chęć uzyskania przez skarżącą informacji z uwagi na interes prywatny. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na tle stosowania wskazanej regulacji, wyrażono zasadny pogląd (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2023 r.; sygn. akt III OSK 763/22), że określony w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zakaz żądania od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego lub faktycznego nie oznacza konieczności takiego sprecyzowania wniosku, aby było wiadomo, że żądanie jest złożone w sprawie dostępu do informacji publicznej. Podmiot, do którego został złożony stosowny wniosek powinien bowiem wiedzieć czego on dotyczy, ponieważ statuuje to tryb jego postępowania. Natomiast wskazany w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zakaz żądania wykazania interesu prawnego lub faktycznego od wnioskodawcy determinuje zapatrywanie, że dla udzielenia informacji publicznej (poza informacją przetworzoną) obojętne są - w sensie prawnym - cel lub intencje wnioskodawcy.
W świetle powyższych zapatrywań zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut podniesiony w pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Podkreślenia po pierwsze wymaga wskazanie, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonywał wykładał ani nie stosował regulacji wskazanych w treści tego zarzutu. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w warstwie treściowej pytania 5 i 6 wniosku dostępowego złożonego w dniu 9 grudnia 2022 r. znacząco różnią się od siebie. Z kolei w pisemnej odpowiedzi skarżącego kasacyjnie organu na wniosek dostępowy wskazano wprost, że w roku 2022 na zredukowane stanowisko pracy nie została zatrudniona nowa osoba. Tymczasem skarżąca w oparciu o pkt 5 i 6 wniosku dostępowego próbowała uzyskać informację o powiązaniach osób zatrudnionych w roku 2022 w ZSP w [...] odpowiednio z Wójtem bądź z synem osoby sprawującej funkcję Wójta.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.