III OSK 2116/24

III OSK 2116/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1484/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-02-20
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 221
art. 55
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 97
art. 31 ust. 4 i 5
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 72 poz 450
art. 2 ust. 1, art. 12 ust. 1a
Konwencja Nr 81 dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjęta w Genewie dnia 11 lipca 1947 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Spółka z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1484/23 w sprawie ze skargi X Spółka z o.o. w T. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 18 lipca 2023 r. znak KR-23-36353; KR-PPR-A.5112.10.2023.2 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1484/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę X Spółka z o.o. w T. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy (dalej: "organ") z dnia 18 lipca 2023 r. znak KR-23-36353; KR-PPR-A.5112.10.2023.2, w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.
Powyższy wyrok został rozpoznany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 14 marca 2023 r. Inspektor Pracy przedstawił skarżącej - upoważnienie do kontroli nr rej. [...], które zostało odebrane przez członka zarządu Spółki (strony skarżącej) uprawnionego do jej reprezentowania. Przewidywany czas trwania kontroli określono na dzień 13 maja 2023 r. Pismem z dnia 5 maja 2023 r. powiadomiono przedsiębiorcę o przedłużeniu czasu trwania kontroli do dnia 30 czerwca 2023 r.
W dniu 19 czerwca 2023 r. Inspektor Pracy przedstawił protokół kontroli przedstawicielowi pracodawcy, który potwierdził jego odbiór. Strona została pouczona o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu w terminie 7 dni od jego przedstawienia.
Pismem z 21 czerwca 2023 r, pełnomocnik pracodawcy przedstawił zastrzeżenia do ww. protokołu kontroli.
W dniu 30 czerwca 2023 r. poinformowano pracodawcę o kolejnym przedłużeniu czasu trwania kontroli do dnia 31 sierpnia 2023 r. z uwagi na konieczność rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli wniesionych przez pracodawcę. Pismo zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 3 lipca 2023 r.
Strona skarżąca wniosła "Sprzeciw", w którym zakwestionowano sposób podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych.
Postanowieniem z dnia 10 lipca 2023 r. Inspektor Pracy orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła zażalenie. Organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji kontrolowane zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Z punktu widzenia formalnego organ odwoławczy podjął właściwe rozstrzygnięcie w świetle wskazanych i poprawnie zinterpretowanych przepisów Prawa przedsiębiorców.
W tym zakresie nie można skutecznie postawić Okręgowemu Inspektorowi Pracy w Krakowie niewłaściwego działania, podobnie jak i organowi pierwszej instancji.
WSA stanął na stanowisku, że organy inspekcji pracy podjęły również prawidłowe rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym, tj. co do zasadności podniesionych w sprzeciwie zarzutów. Skład orzekający podzielił ocenę Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie o bezzasadności podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów. Rację ma organ odwoławczy, że datą zakończenia kontroli jest podpisane przez osobę lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany protokołu z kontroli, bądź odmowa jego podpisania przez osobę lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany.
Zasadnie argumentuje w tym zakresie organ odwoławczy, że za takim stanowiskiem przemawia wykładnia art. 31 ust. 3-6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2024 r., poz. 97, zwanej dalej ustawą o PIP), zgodnie z którym protokół podpisuje inspektor pracy prowadzący kontrolę oraz osoba lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany, zaś podmiotowi kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu, lecz przed jego podpisaniem, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli. W razie zgłoszenia zastrzeżeń, inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zobowiązany jest je zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń - zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu. Słusznie też podnosi organ, że do ustaleń stanu faktycznego dochodzi również w procesie rozpatrywania zastrzeżeń wniesionych przez pracodawcę, a ich dokonanie ma wpływ na ostateczną treść protokołu kontroli. Przekonywujące są w ocenie Sądu stwierdzenia organu w świetle tych regulacji, że ustawa o PIP wyraźnie rozróżnia moment przedstawienia protokołu (od którego liczymy 7 dniowy termin za złożenie zastrzeżeń - w niniejszej sprawie jest to 19 czerwca 2023 r.) i moment podpisania protokołu (kiedy jego treść zostaje zaakceptowana również przez pracodawcę). Zaznaczono, że trafnie podniósł też organ odwoławczy, że strona skarżąca musiała zdawać sobie sprawę z tego rozróżnienia, czyniąc w dniu 19 czerwca 2023 r. adnotację na przedstawionym mu protokole z kontroli o treści: "Potwierdzam odbiór niepodpisanego protokołu". Zgodzić się więc należało z organem, że do zakończenia kontroli nie dochodzi w chwili przekazania pracodawcy protokołu kontroli podpisanego jedynie przez inspektora pracy, ale dopiero po rozpatrzeniu zastrzeżeń wniesionych przez pracodawcę i w momencie podpisania ostatecznej wersji protokołu kontroli zarówno przez inspektora pracy jak i przez pracodawcę (lub odmowę podpisania). Jednocześnie organ zauważył, że kwestia zakończenia czynności kontrolnych może być różnie uregulowana w aktach dotyczących różnych instytucji kontrolnych. Kontrola przeprowadzana przez organy PIP uregulowana jednak została powołanymi powyżej przepisami ustawy o PIP.
Za przekonującą Sąd uznał także argumentację organu, że przedłużenie kontroli było też spowodowane okolicznościami niezależnymi od organu. Strona skarżąca składając bowiem zastrzeżenia do protokołu kontroli uczyniła to w ostatnim momencie, co z uwagi na obowiązek po stronie organu rozpatrzenia złożonych zastrzeżeń wymusiło niejako przedłużenie czynności kontrolnych w tym celu. Zarzut strony skarżącej w tym zakresie - przedłużenia kontroli z naruszeniem art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221) z uwagi na formalne jej zakończenie wraz z doręczeniem skarżącej protokołu kontroli
w dniu 19 czerwca 2023 r. nie był więc zasadny.
W ocenie Sądu podniesione i w sprzeciwie i w skardze argumenty odnoszące się do zakresu stosowania przepisów Konwencji Nr 81 MOP do przedsiębiorstwa strony skarżącej, nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa.
Zarzut naruszenia art. 55 ust. 1 w zw. z art. 16 Konwencji nr 81 MOP, a także art. 22 i 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest zatem również nieuzasadniony.
Skoro art. 16 Konwencji nr 81 MOP brzmi, że przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych, to zaskarżonym postanowieniom Okręgowego Inspektora Pracy w (...) przedłużającym czas trwania kontroli u strony skarżącej nie można skutecznie w okolicznościach faktycznych sprawy zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej, że postanowienia art. 55 ust. 2 Prawa przedsiębiorców wprost stanowią, ze w przewidzianych w ust. 1 art. 55 limitów czasu trwania kontroli nie stosuje się, jeżeli właśnie ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej.
Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący zarzucając naruszenie następujących przepisów:
1) art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zakończenie czynności kontrolnych następuje dopiero po rozpatrzeniu zastrzeżeń wniesionych przez pracodawcę i w momencie podpisania ostatecznej wersji protokołu kontroli, podczas gdy fakt ten nie wynika z treści przywołanych przepisów, a w ocenie skarżącego kontrola została formalnie zakończona wraz z doręczeniem spółce protokołu kontroli nr 070274-53-K013-Pt/23 z dnia 19 czerwca 2023 r.;
2) art. 55 ust. 3 w zw. z art. 55 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez uznanie, że przedłużenie czynności kontrolnych pismem z dnia 30 czerwca 2023 r. nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów, podczas gdy prowadzi to do przedłużenia czasu trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym;
3) przepisów Konwencji nr 81, dotyczącej pracy w przemyśle i handlu, poprzez jej zastosowanie wobec podmiotu medycznego, który nie zajmuje się handlem, ani też nie jest zakładem przemysłowym;
4) art. 55 ust. 1 w zw. z art. 16 Konwencji nr 81 z dnia 11 lipca 1947 r. (Dz.U. 1997 Nr 72, poz. 450), a także art. 22 i 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że:
a) przepisy Konwencji mają zastosowanie do przedmiotowej kontroli i upoważniają organ do wyłączenia stosowania ograniczeń w zakresie czasu kontroli wskazanych w ustawie prawo przedsiębiorców;
b) użyte w art. 16 Konwencji sformułowania sprawiają, że organy inspekcji pracy nie są związane żadnymi limitami czasu i częstotliwością przeprowadzenia kontroli, jeżeli ograniczałoby to realizację zadań nałożonych w konwencji, podczas gdy treść wskazanej regulacji nie uprawnia do wyciągania takich wniosków.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, czy podniesione w niej zarzuty opierają się na formule naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czy też naruszenia przepisów postępowania. Ich normatywna konstrukcja i uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala jednak przyjąć, że intencja skarżącej kasacyjnie co do zasady była ukierunkowana na podważenie materialnoprawnej podstawy wyroku WSA.
Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że na gruncie niniejszej sprawy Konwencja MOP nr 81 nie mogła mieć zastosowania, albowiem zgodnie z jej intytulacją przepisy tego aktu odnoszą się wyłącznie do "inspekcji pracy w przemyśle
i handlu". Trzeba mieć świadomość ogólnej zasady, że nie można pojmować znaczenia poszczególnych zwrotów użytych w aktach prawnych w oderwaniu od kontekstu historycznego. Nie sposób przenosić używanych w Konwencji MOP nr 81
z 1947 roku pojęć dotyczących handlu i przemysłu na ich dzisiejszy grunt znaczeniowy. Użycie w Konwencji MOP nr 81 słów industry i commerce, przetłumaczonych jako przemysł i handel, wynika z faktu, że w czasie powstawania przedmiotowej Konwencji (rok 1947), pod pojęciem commerce rozumiano wszelką działalność gospodarczą niebędącą działalnością wytwórczą (przemysłową), z usługami włącznie. Usługi naówczas były bowiem marginalnym, a nie jako obecnie – dominującym – sektorem systemów gospodarczych – szerzej zob. A. Musiala, Zakres kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, Monitor Prawa Pracy 2016, nr 9, s. 462-463. Z art. 2 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1a Konwencji Nr 81 wynika, że jej zakres przedmiotowy może być stosowany przez państwo członkowskie Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) w różnej strukturze. Sama Konwencja wymaga przede wszystkim, aby istniał system inspekcji pracy w zakładach przemysłowych i handlowych, pozostawiając członkowi MOP decyzję, co do szerszego zakresu podmiotowego stosowania systemu inspekcji pracy. Istotnym jest, że Polska od momentu uchwalenia Konwencji Nr 81, systemem inspekcji pracy obejmowała wszystkie zakłady pracy, a zatem taki stan faktyczny i prawny istniał także w dacie jej ratyfikacji.
Zważywszy na to, że władza krajowa, może dowolnie kształtować zakres stosowania inspekcji pracy, w Polsce przyjęto powszechne stosowanie kontroli
i nadzoru inspekcji pracy w stosunku do wszystkich pracodawców, a także w stosunku do innych podmiotów, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne (art. 13 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Zgodnie z art. 26 Konwencji nr 81, w każdym przypadku, w którym nie jest pewne, czy postanowienia konwencji mają zastosowanie do jakiegoś zakładu, jego części lub miejsca pracy, właściwa władza powinna rozstrzygnąć dany problem. Zagadnienie to zostało przez polskiego ustawodawcę rozstrzygnięte w ten właśnie sposób, że zakresem działania inspekcji pracy objęto wszystkich pracodawców, przesądzając tym samym, że wszystkie postanowienia Konwencji Nr 81 znajdują zastosowanie do tych wszystkich podmiotów, które podlegają polskiemu systemowi inspekcji pracy. Skoro Polska od momentu przyjęcia Konwencji systemem inspekcji pracy objęła wszystkie zakłady pracy, to wobec tego, taki stan faktyczny i prawny istniał także w dacie jej ratyfikacji.
W konsekwencji uznać należy, że ustawodawca polski wprowadzając system inspekcji pracy przewidział powszechny zakres stosowania tego systemu do wszystkich pracodawców. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie przepisy wymienionej Konwencji mają zastosowanie do wszelkich zakładów, w których zatrudnieni są pracownicy. Wprawdzie Konwencja odnosi się do zakładów przemysłowych i handlowych, gdyż w tych zwykle jest najwięcej pracowników, to jednak jej zakresem należy obejmować wszystkich pracodawców, bez względu na charakter prowadzonej działalności – tak również NSA w wyrokach z 26 lutego 2015 r., II GSK 10/14 oraz z 10 maja 2022 r., III OSK 1773/21.
Konsekwentnie trzeba zatem przyjąć, że przewidziany w art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Przedsiębiorców maksymalny czas trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy nie znajduje zastosowania z uwagi na treść art. 55 ust. 2 pkt 1. Przepis ten wyłącza stosowanie art. 55 ust. 1 jeżeli "ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej". Zgodnie zaś z art. 16 Konwencji MOP nr 81 "Przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych." W piśmiennictwie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że cytowany przepis wyłącza możliwość obowiązywania na gruncie krajowych porządków prawnych norm, które wprowadzałyby ograniczenia co do czasu trwania kontroli Państwowej Inspekcji Pracy albo co do jej częstotliwości – zob. S. Karbowska, Uprawnienia Inspektora Pracy w zakresie kontroli przestrzegania przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, Zeszyty Prawnicze 2019, nr 4, s. 72; wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r., III OSK 2756/24.
Systemowym potwierdzeniem przyjętych wniosków jest art. 24 ust. 1 ustawy,
o Państwowej Inspekcji Pracy, który stanowi: "Inspektorzy pracy są uprawnieni do przeprowadzania, bez uprzedzenia i o każdej porze dnia i nocy, kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności stanu bezpieczeństwa i higieny pracy, kontroli przestrzegania przepisów dotyczących legalności zatrudnienia (...). Jeżeli inspektorzy PiP są uprawnieni do przeprowadzania kontroli w każdym czasie, bez uprzedzenia, to tym samym, nie mogą być ograniczeni terminami, o których mowa w art. 55 ust. 1 ustawy Prawo Przedsiębiorców. Należy odnotować, że przedmiotowe kwestie stanowią element pouczenia o podstawowych prawach i obowiązkach kontrolowanego znajdującego się w standardowym wzorze upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy. Takie też upoważnienie okazano skarżącemu kasacyjnie. W konsekwencji nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przedłużenie czasu trwania kontroli na podstawie art. 55 ust. 3 ustawy Prawo Przedsiębiorców doprowadziło do naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 1. Zgłoszenie zastrzeżeń do protokołu kontroli w trybie art. 31 ust. 4 i 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy powoduje, że inspektor ma obowiązek je zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń - zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu – art. 31 ust. 6. Jest zatem oczywiste, że wniesienie zastrzeżeń do protokołu musi powodować przedłużenie czasu trwania kontroli i uzasadnia zastosowanie art. 55 ust. 3 ustawy Prawo Przedsiębiorców. Czas trwania kontroli może być dłuższy niż limity ustanowione treścią art. 55 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, albowiem – jak wyżej wykazano – nie mają one zastosowania na mocy wyłączenia z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo Przedsiębiorców w zw. z art. 16 Konwencji MOP nr 81.
Uwzględniając całość powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na mocy
art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.