III OSK 2116/21

III OSK 2116/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 353/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-06
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 353/19 w sprawie ze skargi B. C. na bezczynność Głównej Biblioteki Lekarskiej im. Stanisława Konopki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. umarza postępowanie sądowe co do żądania zobowiązania Głównej Biblioteki Lekarskiej im. Stanisława Konopki do załatwienia pkt 2 wniosku z dnia 23 kwietnia 2019 r., 3. stwierdza, że Główna Biblioteka Lekarska im. Stanisława Konopki dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu pkt 2 wniosku z dnia 23 kwietnia 2019 r., 4. stwierdza, że bezczynność opisana w punkcie 3. wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 5. zasądza od Głównej Biblioteki Lekarskiej im. Stanisława Konopki na rzecz B. C. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 353/19, oddalił skargę B. C. (dalej: skarżąca) na bezczynność Głównej Biblioteki Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 28 marca 2019 r., przesłanym elektronicznie (e-mailem) i pocztą tradycyjną, zwróciła się do Głównej Biblioteki Lekarskiej [...] (zwana dalej: "Biblioteką") o udostępnienie informacji publicznej w postaci: - skanów i kserokopii umów na świadczenie obsługi prawnej na rzecz Biblioteki zawartych z kancelarią i [...] Kancelaria Adwokacko-Radcowska sp.j. w Warszawie (zwana dalej: "Kancelarią") z aneksami; - skanów oraz kserokopii umów na świadczenie obsługi prawnej na rzecz Biblioteki zawartych z adwokatem [...] (zwany dalej: "Adwokatem"); - skanów i kserokopii faktur wystawionych w związku z umowami na świadczenie obsługi prawnej, o których mowa w pkt 1 i 2 wyżej; - skanu i kserokopii zarządzenia wewnętrznego nr 4/2019 Dyrektora Biblioteki z dnia 12 marca 2019r. w sprawie wprowadzenia zmian do Regulaminu Organizacyjnego Głównej Biblioteki Lekarskiej im. Stanisława Konopki w Warszawie.
Biblioteka uwzględniła wniosek w całości, udostępniając skarżącej wraz z pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. kserokopie ww. dokumentów i przekazując skany za pośrednictwem poczty elektronicznej.
Skarżąca wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2019 r., przesłanym e-mailem i pocztą tradycyjną zwróciła się do Biblioteki o udostępnienie informacji publicznej w postaci: - aktualnie obowiązującego w Bibliotece regulaminu wynagradzania ze wszystkimi jego zmianami; - zestawień czynności do ww. faktur udostępnionych skarżącej w ramach rozpatrzenia poprzedniego wniosku.
Biblioteka uwzględniła ww. wniosek w części przez udostępnienie skarżącej przy piśmie z dnia 6 maja 2019 r. i w formie skanów za pośrednictwem poczty elektronicznej aktualnie obowiązującego w Bibliotece regulaminu wynagradzania ze wszystkimi jego zmianami. Jednocześnie Biblioteka w odpowiedzi przekazanej skarżącej 6 maja 2019 r. wskazała na brak podstaw do uwzględnienia jej wniosku w zakresie zestawień czynności do ww. faktur, które udostępniono, gdyż informacje te nie stanowią informacji publicznej. W tym zakresie Biblioteka powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym faktury VAT otrzymane przez podmioty podlegające działaniu ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") od osób trzecich i umowy zawarte przez te podmioty z osobami trzecimi nie stanowią dokumentów urzędowych, ani innych dokumentów będących nośnikami komunikatów w sprawach publicznych i jako takie nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p. Biblioteka wskazała też, że odmowa udzielenia ww. informacji spowodowana jest w szczególności art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Biblioteki w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosku z dnia 23 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zestawień czynności do ww. faktur, wystawionych na rzecz Biblioteki przez Kancelarię i Adwokata, gdyż Biblioteka naruszyła: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Skarżąca wniosła o: a) zobowiązanie Biblioteki do udostępnienia zestawień czynności do ww. faktur, b) stwierdzenie, że Biblioteka dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 kwietnia 2019 r. w ww. zakresie, c) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, d) zasądzenie od Biblioteki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
Skarżąca w uzasadnieniu stwierdziła, że załączniki do faktur stanowią informację publiczną, gdyż zawierają dane dotyczące wykonywania umowy o świadczenie obsługi prawnej i prawidłowości kalkulacji kwot ujętych w fakturze. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych treść umów z podmiotami trzecimi, w tym na obsługę prawną stanowi informację publiczną. Udostępnieniu powinny podlegać przynajmniej te spośród załączników do faktur, które zawierają dane źródłowe pozwalające na weryfikację prawidłowości kalkulacji kwot ujętych na fakturze.
Biblioteka nie wydała ponadto decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz przekazała skarżącej pismo z dnia 6 maja 2019 r., wskazując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i powołała się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Takie działanie jest nieprawidłowe, bo zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej (...) następuje w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że Biblioteka powinna wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż żądane informacje stanowią informację publiczną.
Biblioteka w odpowiedzi na skargę wskazała, że nie jest w posiadaniu żądanych zestawień czynności, a w sytuacji, gdy państwowa osoba prawna faktycznie nie dysponuje określoną informacją, zwolniona jest z obowiązku jej udostępniania w trybie u.d.i.p. Nie ma bowiem obiektywnej możliwości wykonania swojej powinności.
Biblioteka stwierdziła też, że zestawienia czynności nie stanowią podstawy płatności (taką podstawą jest faktura VAT) i nie są dokumentem księgowym, który Biblioteka zobowiązana byłaby przechowywać. Stąd też po formalnym i merytorycznym sprawdzeniu poprawności faktury, względem załączonego zestawienia czynności, zestawienia te usunięto i zniszczono. Skoro dokumentacja ta już nie istnieje, nie jest możliwe jej udostępnienie. Bezprzedmiotowe byłoby więc stwierdzanie przez Sąd bezczynności Biblioteki i zobowiązywanie Biblioteki do udostępnienia skarżącej żądanych dokumentów.
Skarżąca w replice z dnia 10 czerwca 2019 r. na odpowiedź na skargę podtrzymała dotychczasowe stanowisko i podniosła, że Biblioteka dopiero w odpowiedzi na skargę wskazała, że nie jest w posiadaniu zestawień czynności do faktur. Skoro taka informacja pojawiła się dopiero w odpowiedzi na skargę należy przypuszczać, że twierdzenie o niszczeniu ww. dokumentów sformułowano tylko na potrzeby odpowiedzi na skargę, lub takie zestawienia czynności w ogóle nie były załączane do faktur VAT przez podmioty świadczące obsługę prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p."), bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd I instancji, uwzględniając pojęcie "informacji publicznej" określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. uznał, że zestawienia czynności stanowiące załączniki do faktur VAT, jeśli umożliwiają weryfikację prawidłowości kalkulacji kosztów (również wydatków), związanych ze świadczeniem obsługi prawnej, co do zasady, podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 5 u.d.i.p., chyba, że zachodzi przypadek z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Następnie wskazał, że w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ (podmiot obowiązany) ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym, na podstawie przepisów u.d.i.p.
Dalej Sąd zauważył, że wprawdzie Biblioteka w piśmie z dnia 6 maja 2019 r. udzieliła skarżącej, w stosownym terminie, przewidzianym w ww. przepisie art. 13 u.d.i.p., odpowiedzi, że żądane przez nią dokumenty w postaci zestawień czynności do faktur udostępnionych w ramach rozpatrzenia poprzedniego wniosku, nie stanowią informacji publicznej, tym niemniej w kolejnym piśmie z 27 maja 2019 r. podała, że nie posiada wnioskowanych informacji.
Sąd I instancji podkreślił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując, jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądaną informację może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2002r. sygn. akt II SAB 289/02; prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 12 lipca 2017r. sygn. akt II SAB/Wa 781/16 i z 14 stycznia 2019r. sygn. akt II SAB/Wa 503/18, dostępne na www.nsa.gov.pl). Również w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Lu 507/02).
W ocenie Sądu, bezspornym jest, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej – Biblioteka - pismem z dnia 6 maja 2019 r. udzieliła skarżącej, w stosownym terminie, przewidzianym w ww. przepisie art. 13 u.d.i.p., odpowiedzi co do żądanych przez skarżącą dokumentów w postaci zestawień czynności do faktur udostępnionych w ramach rozpatrzenia wniosku. Jakkolwiek odpowiedź ta nie mogła być uznana za wyczerpującą, stwierdzić należy, że skoro Biblioteka w kolejnym piśmie z dnia 27 maja 2019 r. poinformowała skarżącą, że nie dysponuje informacją publiczną, o której udzielenie wnoszono, to należało uznać, że Biblioteka nie miała obowiązku wydawania decyzji administracyjnej. W tym kontekście argumentacja skargi nie mogła być uznana za zasadną. W świetle bowiem powołanych wyżej poglądów, wystarczające było poinformowanie skarżącej przez Bibliotekę, na piśmie o tym fakcie, choć nastąpiło to po 14-dniowym terminie.
Sąd stwierdził w związku z tym, że skoro Biblioteka nie posiadała żądanych przez skarżącą informacji, nie była zobowiązana do wydawania decyzji odmownej, i w związku z tym należało uznać, że w tym zakresie nie pozostawała w bezczynności.
Ponadto Sąd wyjaśnił, że w zakresie kontroli legalności działań Biblioteki w zakresie u.d.i.p. nie ma kompetencji do czynienia ustaleń, z jakich powodów Biblioteka nie przechowuje żądanych przez skarżącą dokumentów, ani dokonywania ustaleń czy dokumenty te wypełniają kryteria z zakresu ustawy o rachunkowości. Sąd uznał natomiast, o czym mowa wyżej, że zestawienia czynności stanowiące załączniki do faktur VAT, jeśli umożliwiają weryfikację prawidłowości kalkulacji kosztów (również wydatków), związanych ze świadczeniem obsługi prawnej, co do zasady, podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 5 u.d.i.p., chyba, że zachodzi przypadek z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
1) art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 2; art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określony w art 13 ust 1 u.d.i.p. termin na załatwienie sprawy o dostęp do informacji publicznej nie dotyczy wszystkich czynności, które może podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, tj. a) udzielenia wnioskowanej informacji, b) poinformowania o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie, w którym informacja zostanie udzielona, c) wydania decyzji odmownej, d) poinformowania wnioskodawcy, że nie posiada wnioskowanej informacji oraz e) poinformowania wnioskodawcy, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, oraz że informacja o nieposiadaniu wnioskowanej informacji może zostać przekazana wnioskodawcy po upływie w/w 14-dniowego terminu (w sposób sprzeczny do przekazanej z zachowaniem w/w terminu informacji o nieposiadaniu przez wnioskowaną informację statusu Informacji publicznej), bez noszenia znamion bezczynności;
2) art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji błędnego poinformowania wnioskodawcy z zachowaniem terminu wynikającego z art 13 ust 1 u.d.i.p., że wnioskowana informacja nie ma statusu informacji publicznej (w sytuacji, gdy informacja taki status posiada) przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej; niewydanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie nosi znamion bezczynności,
co sprawiło, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności państwowej osoby prawnej:
a) nie uwzględnił skargi w sytuacji, gdy Biblioteka dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 kwietnia 2019 r. w zakresie udostępnienia zestawień czynności do faktur wystawionych na rzecz Biblioteki przez Kancelarię [...] i Wspólnicy Kancelaria Adwokacko - Radcowska Sp. j. z siedzibą w Warszawie oraz Kancelarię Adwokacką [...], gdyż Biblioteka w terminie przewidzianym przepisami u.d.i.p. nie udostępniła ww. informacji publicznej (mimo że wnioskowana informacja miała w rzeczywistości charakter informacji publicznej), nie wydała decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej (w sytuacji gdy wnioskowana informacja miała w rzeczywistości charakter informacji publicznej oraz uznania, że zachodzą przeszkody w jej udostępnieniu wynikające z art 5 ust 1 u.d.i.p.) ani nie poinformowała skarżącej o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej (informację w powyższym zakresie przekazała dopiero w odpowiedzi na skargę),
b) nie uwzględnił skargi uznając, że Biblioteka nie dopuściła się bezczynności gdyż w piśmie z dnia 27 maja 2019 r. poinformowała skarżącą o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, podczas gdy pismo z dnia 27 maja 2019 r. nie było skierowane do skarżącej, lecz była to odpowiedź na skargę, której odpis otrzymała skarżąca, podczas gdy Biblioteka powinna poinformować o nieposiadaniu wnioskowanych informacji już w piśmie z dnia 6 maja 2019 r. lub w odrębnym piśmie, jednak z zachowaniem terminów wynikających z u.d.i.p., a nie dopiero w odpowiedzi na skargę.
Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 135 oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uwzględnił skargi, pomimo tego, że Biblioteka dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 kwietnia 2019 r. w zakresie udostępnienia zestawień czynności do faktur, gdyż w terminie przewidzianym przepisami u.d.i.p. nie udostępniła ww. informacji publicznej (mimo że wnioskowana informacja miała w rzeczywistości charakter informacji publicznej), nie wydała decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej (w sytuacji gdy wnioskowana informacja miała w rzeczywistości charakter informacji publicznej oraz uznania, że zachodzą przeszkody w jej udostępnieniu wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) ani nie poinformowała skarżącej o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, a informację o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej przekazała dopiero w odpowiedzi na skargę;
2) art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na ustaleniu, że skarżąca została poinformowana przez Bibliotekę o nieposiadaniu żądanych informacji publicznych i z tego względu nie dopuściła się bezczynności, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu Sądu, podczas gdy z akt sprawy, na podstawie których Sąd wydał wyrok wynika, że pismo z dnia 27 maja 2019 r. na które powołuje się Sąd było odpowiedzią na skargę, a nie pismem skierowanym do skarżącej.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik organu zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Biblioteki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), pismem z dnia 24 maja 2022 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Wyjaśnił, że upływ terminu, w którym strona powinna oświadczyć się co do oczekiwanego trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne), skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w/w ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W związku z tym, iż obie strony postępowania oświadczyły, iż posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę na rozprawę zdalną w trybie art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że Biblioteka nie posiadała żądanej informacji, o czym poinformowała wnioskodawcę, konsekwencją czego było uznanie, że nie pozostaje ona w bezczynności.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji publicznej w sposób kompleksowy, przepisy innych ustaw mają w tej materii zastosowanie jedynie wówczas, gdy to wynika z jej treści lub z innej regulacji ustawowej. Udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez czynność materialno-techniczną, natomiast wniosek o udostępnienie informacji publicznej załatwiany jest w drodze decyzji w przypadkach przewidzianych w art. 16 ust. 1 ustawy zgodnie z którym "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zarówno w przypadku, gdy dana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, jak i wówczas, gdy organ administracji publicznej nie posiada żądanej informacji publicznej, bądź gdy do danej informacji publicznej istnieje inny tryb dostępu niż poprzez jej udostępnienie przez organ do którego został skierowany wniosek, organ kieruje do strony pismo informacyjne o stosownej treści.
Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej może być złożona m.in. w następujących przypadkach:
- wnioskodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną,
- adresat wniosku twierdzi, że nie posiada żądanej informacji,
- podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w żaden sposób nie załatwia skierowanego do niego wniosku.
W każdej z opisanych wyżej sytuacji inna jest rola Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność, zawsze jednak powinno chodzić oto aby chronione było prawo do uzyskania informacji publicznej.
W omawianej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę uznając, iż skoro Biblioteka nie posiadała żądanych przez skarżącą informacji, nie była zobowiązana do wydawania decyzji odmownej, i w związku z tym uznał, że w tym zakresie nie pozostawała w bezczynności.
Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
W tej sytuacji należy wskazać, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu. Oczywistym jest, że w takiej sytuacji organ nie może być zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji, ani nie jest obowiązany do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji nieposiadania żądanej informacji publicznej organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07 - LEX nr 470867, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17 – LEX nr 2596266 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 45/13 - LEX nr 1343365).
W niniejszej sprawie, podmiot zobowiązany wydał dwa różne pisma o zupełnie innej treści. Mianowicie, pismem z dnia 6 maja 2019 r. poinformował skarżącą, że jej wniosek w zakresie informacji wskazanych w pkt 2 nie może zostać uwzględniony, gdyż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Natomiast pismem z dnia 27 maja 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, organ poinformował, że nie jest już w posiadaniu żądanych zestawień czynności, o które wnosiła skarżąca.
W tej sytuacji stwierdzić należy, iż skoro Sąd I instancji uznał, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że zestawienia czynności stanowiące załączniki do faktur VAT, jeśli umożliwiają weryfikację prawidłowości kalkulacji kosztów (również wydatków), związanych ze świadczeniem obsługi prawnej, co do zasady, podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 5 u.d.i.p., chyba, że zachodzi przypadek z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny podziela, to nie mógł uznać, iż zobowiązany informując skarżącą pierwszym z ww. pism o braku możliwości uwzględnienia jej wniosku z uwagi na charakter danych informacji, uwolnił się od zarzutu bezczynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie stwierdził, że skoro Biblioteka w kolejnym piśmie z dnia 27 maja 2019 r. poinformowała skarżącą, że nie dysponuje informacją publiczną, o której udzielenie wnoszono, to nie można zarzucić jej bezczynności w rozpoznaniu wniosku.
Skoro żądane przez skarżącą informacje należało zakwalifikować jako informacje publiczne, o czym była mowa wyżej, to zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w i art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. Sąd I instancji niezasadnie bowiem uznał, że nie doszło do bezczynności organu, chociaż odpowiedzi na wniosek w zakresie nieposiadania przez organ wnioskowanych informacji, udzielono dopiero w odpowiedzi na skargę, z naruszeniem ustawowego terminu. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku. W sprawie bezsporne jest, że organ przekroczył ten termin.
W tej sytuacji Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skoro skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok (punkt 1 wyroku), i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.
Skoro organ udzielił informacji, że nie posiada wnioskowanych przez skarżącą informacji w odpowiedzi na skargę z dnia 27 maja 2019 r. tj. już po wniesieniu skargi na bezczynność, to skarga w chwili jej wniesienia była zasadna. Jednak w chwili wyrokowania przez Sąd I instancji skarga w zakresie żądania zobowiązania organu do załatwienia wniosku stała się bezprzedmiotowa, ponieważ brak było już przesłanek do zastosowania regulacji zawartej w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i w tym zakresie postępowanie sądowe Naczelny Sąd Administracyjny umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Natomiast nie stała się bezprzedmiotowa skarga co do żądania stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku. Skoro organ udzielił informacji o nieposiadaniu wnioskowanych informacji (wniosek z dnia 23 kwietnia 2019 r.) dopiero 27 maja 2019 r., to w świetle przedstawionego wyżej pojęcia bezczynności, i terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., należy uznać, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 orzekł jak w punkcie 3 wyroku. Stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane ustawowo. Natomiast w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa jest uznawany stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreślić trzeba, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Biorąc pod uwagę to, że w sprawie organ pismem z dnia 6 maja 2019 r. poinformował skarżącą, że jej wniosek nie może zostać uwzględniony, gdyż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, natomiast następnie pismem z dnia 27 maja 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, poinformował, że nie jest już w posiadaniu żądanych informacji, o które wnosiła skarżąca, w więc z niewielkim opóźnieniem, to brak było przesłanek z art. 149 § 1a P.p.s.a. do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 4 wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z 205 § 2 P.p.s.a. (punkt 5 wyroku).