III OSK 2113/22

III OSK 2113/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1428/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-25
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 90 § 1, art. 10
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 735
art. 147, art. 145 § 1 pkt 4, art. 184 § 4
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15 zzs4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1428/21 w sprawie ze skargi K. K. i A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 listopada 2020 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.94.2018.KCz.48 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez K. K. i A. K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1428/21 oddalający skargi K.K. i A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również jako: "GDOŚ", "organ odwoławczy") z dnia 16 listopada 2020 r. nr DU.O.O.Ś.-WDŚ/ZIL.420.94.2018.KCz.48 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej również jako "RDOŚ") decyzją z 28 czerwca 2018 r. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 6 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm., zwanej dalej "ustawą u.o.o.ś."), w związku z art. 104 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 lipca 2016 r., Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od drogi krajowej nr [...] do skrzyżowania
z ul. [...] według wariantu 1.
Od decyzji tej odwołali się: C. Sp. z o.o, sp.k., A. W.
i M. W. P.I. oraz A. K. i K. K.
Wskazaną na wstępie decyzją organ odwoławczy:
- uchylił punkty: 1.2.1, 1.2.4, 1.2.8.,1.2.15, 1.2.16, 1.2.22, 1.2.23, 1.2.24, 1.2.25., 1.2.26., 1.2.27., 1.2.28., 1.2.29., 1.2.31., 1.2.32., 1.2.33., 1.3.1., 1.3.2., 1.3.3., 1.3.4., 1.3.5., 1.3.6., 1.3.6.1., 1.3.6.2., 1.3.7. decyzji RDOŚ i orzekł w tym zakresie;
- uchylił punkty: 1.2.12., 1.2.30., 1.3.6.4., 1.3.6.5., 1.3.6.6., 1.3.6.7., 1.3.6.8. decyzji RDOŚ i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie;
- w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję RDOŚ.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego wezwaniem z 6 września 2019 r. zwrócił się do inwestora
o przedłożenie wyjaśnień merytorycznych dotyczących przedmiotowej inwestycji. Wymagane wyjaśnienia inwestor przestawił w piśmie z 24 października 2019 r.
GDOŚ zawiadomieniami z 23 czerwca 2020 r. poinformował strony o możliwości zapoznania z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co od jego treści.
Rozpatrując sprawę w II instancji, organ odwoławczy dostrzegł konieczność zmodyfikowania sentencji zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie w części rozstrzygnięcia organu I instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, w części zaś uchylenie i umorzenie postępowania, a w pozostałej części utrzymanie kwestionowanego rozstrzygnięcia w mocy. GDOŚ stwierdził, że modyfikacja warunków realizacji przedsięwzięcia umożliwi ograniczenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko do poziomu, który można uznać za nieznaczący.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w odwołaniu, stwierdzając między innymi, że pismo zawierające uwagi do raportu u.o.o.ś. wpłynęło do organu po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Na etapie postępowania odwoławczego GDOŚ skrupulatnie przeanalizował całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stwierdził, iż nie widzi on uchybień w działaniach organu pierwszej instancji, m.in. w zakresie rozpatrzenia postulatów zgłaszanych przez strony. Organ odwoławczy uznał za niezrozumiałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1. Z akt sprawy wynika, że strona nie złożyła do RDOŚ wniosku o udostępnienie informacji o środowisku, tylko pismo zawierające uwagi do raportu u.o.o.ś.
Z informacji znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że warianty przeanalizowane w raporcie u.o.o.ś. są ze sobą porównywalne pod względem oddziaływania na powietrze atmosferyczne, środowisko gruntowo-wodne oraz wody powierzchniowe. Porównanie wykazało, że poprowadzenie planowanej drogi 721 w wariancie I (nowym śladem) spowoduje odsunięcie ruchu pojazdów od skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowej, a tym samem wpłynie na obniżenie uciążliwości hałasu oraz stopnia zanieczyszczeń powietrza w rejonie tej zabudowy. Wyprowadzenie ruchu z terenu ścisłej zabudowy przyczyni się również do poprawy komfortu ruchu i bezpieczeństwa drogowego. W ocenie organu drugiej instancji, z analizy dokumentacji przedmiotowej sprawy, w tym raportu u.o.o.ś., wynika, że został dotrzymany obowiązek określony w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy u.o.o.ś., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia naruszeń w tym zakresie.
Dalej GDOŚ podał, że organ ochrony środowiska nie posiada kompetencji uprawniających go do wprowadzania zmian koncepcyjnych w przedsięwzięciu stanowiącym przedmiot oceny oddziaływania na środowisko. Należy mieć na uwadze, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 ustawy u.o.o.ś.). Zatem to inwestor proponuje warianty, w jakich może być zrealizowane przedsięwzięcie. Rolą organu ochrony środowiska jest natomiast ocena zaproponowanych rozwiązań pod kątem warunków i wymagań środowiskowych.
Za chybiony organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska i podkreślił, że przedmiotem prowadzonego przez RDOŚ postępowania było ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a nie zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju przy sporządzaniu i aktualizacji studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Zarzut uznał więc za bezzasadny jako pozostający poza zakresem niniejszego postępowania.
Odpowiadając na zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1, art. 5, art. 29, art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy u.o.o.ś. GDOŚ wskazał, że organ ochrony środowiska nie ponosi odpowiedzialności za prywatne konsultacje organizowane przez inwestora. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 112 P.o.ś. W raporcie u.o.o.ś. dla przedmiotowej inwestycji metodami obliczeniowymi wyznaczono zasięgi równoważnych poziomów hałasu, których dopuszczalny poziom dla pory dnia i nocy, uwzględniając rodzaj źródła hałasu oraz sposób zagospodarowania terenu, normuje rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). W celu określenia stanu klimatu akustycznego po zrealizowaniu i oddaniu do użytku projektowanej drogi wojewódzkiej, w raporcie u.o.o.ś. przedstawiano prognozy równoważnego poziomu dźwięku z uwzględnieniem lokalizacji przedsięwzięcia oraz ukształtowania terenu. GDOŚ podkreślił, iż analiza wykazała, że po zastosowaniu w newralgicznych miejscach ekranów akustycznych, zostaną dotrzymane standardy jakości środowiska w zakresie hałasu, zarówno dla wariantu inwestycyjnego jak i alternatywnego. GDOŚ zwrócił uwagę, że względy środowiskowe nie są jedynymi, które decydują o wyborze wariantu. Pod uwagę brane są także względy społeczne, czy techniczne. Wariant wybrany do realizacji musi być zgodny z przepisami środowiskowymi i nie może ich naruszać, jednak nie musi być to wariant wskazany jako najbardziej korzystny dla środowiska. Biorąc pod uwagę, że wskazany wariant inwestycyjny, przy zastosowaniu wpisanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach działań minimalizujących, nie będzie znacząco negatywnie oddziaływał na żaden z komponentów środowiska, w tym na klimat akustyczny, RDOS w Warszawie nie miał podstaw do zmiany zaproponowanego wariantu na etapie toczącego się postępowania o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odpowiadając na zarzut, dotyczący braku uzasadnienia wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w tabelach 35 oraz 36 raportu u.o.o.ś. przedstawiono analizę porównawczą obydwu wariantów, która wykazała, że wariant proponowany przez wnioskodawcę charakteryzuje się mniejszą długością drogi jak i koniecznością budowy i przebudowy mniejszej ilości infrastruktury towarzyszącej, co przekłada się na zmniejszenie kosztów inwestycji i mniejszą ingerencję w środowisko. W przypadku wariantu proponowanego przez wnioskodawcę odległość drogi od zabudowy mieszkaniowej, czy stacji uzdatniania wody jest większa niż w przypadku wariantu alternatywnego stąd oddziaływanie drogi na środowisko, choć porównywalne dla obydwu wariantów, jednak niższe będzie w przypadku wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Organ, powołując się na zasadę legalizmu przypomniał, że w przedmiotowym postępowaniu organ działa w granicach wniosku inwestora.
Odwołujący podnieśli także, że podana w tabeli 36 raportu u.o.o.ś. charakterystyka (w tym długość) obiektu inżynierskiego dla wariantu alternatywnego jest inna, niż to wynika z załączonego planu. Jak słusznie zauważyła strona, w tabeli 36 raportu u.o.o.ś. błędnie zestawiono parametry projektowanych obiektów inżynieryjnych. Poprawne długości ww. obiektów wynoszą odpowiednio około 78 m dla wariantu preferowanego i około 84 m dla wariantu alternatywnego. Z uwagi na zbliżone wymiary geometryczne tych obiektów należy przyjąć, że w kryterium punktowym oba warianty powinny zostać ocenione jednakowo (po 1 punkt dla każdego z wariantów). Organ zaznaczył, że powyższa zmiana w żaden sposób nie wpływa na ostateczny wynik porównania proponowanych rozwiązań.
Zdaniem organu odwoławczego, niezrozumiałe jest twierdzenie stron, że podana w tabeli 35 w raporcie u.o.o.ś. odległość od stacji uzdatniania wody dla wariantu alternatywnego w gminie [...] jest większa oraz że konkluzja co do oddziaływania drogi jest niejednoznaczna i nieuprawniona: oddziaływanie to, choć porównywalne dla obu wariantów, jednakże niższe będzie w przypadku wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Odwołujący się nie wskazali do czego ww. odległość od stacji uzdatniania wody w gminie [...] jest większa. W tabeli 35 raportu u.o.o.ś. w analizie porównawczej wariantów przebiegu DW [...] wskazano na odległości krawędzi drogi od Stacji Uzdatniania Wody w [...] w gminie [...] (SUW "[...]") wynoszące 21,5 m w wariancie alternatywnym i 22,5 m w wariancie preferowanym przez wnioskodawcę. Natomiast w przypadku Stacji Uzdatniana Wody w [...] (SUW "[...]") z uwagi na przebieg obu wariantów drogi tym samym śladem, najbliższe ujęcie wody "[...]" wraz ze stacją uzdatniania oddalone jest o około 19 m od inwestycji w przypadku studni S[...] oraz 170 m w przypadku studni S[...] i S[...].
Przeprowadzona analiza akustyczna dla obydwu wariantów wykazała, że po zastosowaniu w newralgicznych miejscach ekranów akustycznych, zostaną dotrzymane standardy jakości środowiska w zakresie hałasu. Z kolei dokładne wyniki analizy emisji zanieczyszczeń powietrza przedstawione zostały w postaci tabel będących wydrukami z programu OPERAT FB zawartych w Załączniku do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko TOM IV. Na stronie 111 raportu u.o.o.ś. wskazano, iż powyższe wnioski dotyczące uciążliwości emitowanych zanieczyszczeń dla powietrza są równorzędne dla wszystkich proponowanych wariantów budowy drogi wojewódzkiej nr [...].
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ustawy Prawo wodne, organ odwoławczy stwierdził, że jest on nieuzasadniony. Ze względu na ukształtowanie powierzchni terenu objętego planowaną inwestycją, wody opadowe z obszaru przedsięwzięcia odbierane są przez rów melioracyjny nr [...], który jest lewobrzeżnym dopływem rzeki [...]. Zdaniem organu odwoławczego budowa drogi nie wpłynie na zmianę cech hydromorfologicznych terenu. Będzie ona realizowana z dbałością o istniejące urządzenia melioracyjne (brak likwidacji rowu oraz brak zmiany jego przebiegu), a więc nie wywrze ona negatywnego wpływu na przedmiotowy rów i tereny leżące w jego zlewni w zakresie funkcjonalności urządzeń melioracji podstawowej i szczegółowej. Wody opadowe i roztopowe pochodzące z przyszłej drogi będą na odcinku km 7+800 8+800 odprowadzane powierzchniowo do rowów przydrożnych oraz poprzez szczelny system kanalizacji deszczowej i dalej przez urządzenia podczyszczające do odbiornika, którym jest rów melioracyjny [...]. Jednocześnie inwestor w km 8+691 zaplanował zbiornik retencyjny przed wylotem do rowu [...] o powierzchni zwierciadła wody około 1200 m2, którego celem będzie tymczasowe magazynowanie nadmiaru wód odpadowych i roztopowych. Z akt sprawy nie wynika również, żeby budowa drogi spowodowała powstanie bezodpływowej niecki w rejonie [...]. Ponadto strony nie wskazały, których konkretnie działek ewidencyjnych miałaby dotyczyć powyższa kwestia (podano jedynie, że chodzi o działki, które uznano za znajdujące się poza zasięgiem oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia).
Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutami skarżących dotyczącymi naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 1 oraz art. 11 K.p.a..
Skargę na decyzję GDOŚ złożyli K. K. i A. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika i wnieśli o jej uchylenie decyzji i poprzedzającej jej decyzji RDOŚ z dnia 28 czerwca 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przez GDOŚ art. 138 § 1 ust. 2, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i zaniechanie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo tego, że decyzja ta została wydana z uchybieniem art. 8 i art. 10 K.p.a., w wyniku ich nieprawidłowego zastosowania, co w konsekwencji skutkowało niezbadaniem istoty sprawy zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a.;
2. naruszenie art. 66 u.o.o.ś., wskazując w odwołaniu na liczne nieprawidłowości, m.in.:
a) niewyjaśnienie w toku postępowania zakresu zgodności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dalej raport u.o.o.ś., z wymogami ustawy u.o.o.ś.
b) błędne przyjęcie, że strony zwracały się do RDOŚ o udostępnienie informacji o środowisku w toku postępowania, co w konsekwencji nie doprowadziło do stwierdzenia nieprawidłowości w procedowaniu przez RDOŚ — podczas gdy do akt sprawy złożono pismo z dnia 18 maja 2018 r. dotyczące między innymi wyjaśnienia stronie znaczenia znaków kartograficznych na planach;
c) błędne przyjęcie, że przeprowadzona wielokryterialna analiza porównawcza wykazała, że wariant preferowany w stosunku do wariantu alternatywnego wyróżnia krótszy odcinek pomiędzy ul. [...] a ul. [...], odróżnia się mniejszą długością projektowanych obiektów inżynieryjnych w rejonie ul. [...], charakteryzuje się mniejszą liczbą budynków do wyburzenia, cechuje się brakiem konieczności przebudowy ul. [...] oraz mniejszą długością dróg serwisowych na ww. odcinku - podczas gdy w istocie kryteria porównawcze miały charakter arbitralny (...).
d) zaniechanie wyjaśnienia stronom, czy w świetle stanowiska, że przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko nie wykazała, że wariant preferowany przez inwestora znacząco negatywnie oddziałuje na środowisko, nie ma podstaw do zastosowania art. 81 ust. 1 ustawy u.o.o.ś. (...);
e) niezastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska (stanowiących podstawę sporządzania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustalających warunki realizacji przedsięwzięć umożliwiające uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska) (...).
f) sprzeczne wskazanie, że organ nie ponosi odpowiedzialności za prywatne konsultacje organizowane przez inwestora (str. 39-40 decyzji GDOŚ) oraz że nie mają one związku ze sprawą (...).
g) błędne przyjęcie, że choć wariant alternatywny zapewnia lepszy stan oddziaływań akustycznych, to z uwagi na większą liczbę ekranów jest on mniej korzystny — (...).
h) wyciągnięcie błędnych wniosków z analizy danych zawartych w tabeli 35 porównującej warianty dla rejonu [...] — organ dostrzega, że oddziaływanie drogi na środowisko jest porównywalne dla obydwu wariantów, ale dokonuje wyboru wariantu proponowanego przez wnioskodawcę bez uzasadnienia tego stanowiska;
i) przyznanie racji skarżącym, że w tabeli 36 raportu u.o.o.ś. obejmującej porównanie wariantów w rejonie [...] błędnie określono długość obiektów inżynierskich w pobliżu linii kolejowej nr [...] - dla wariantu preferowanego 98 m zmieniono na 78 m, a dla wariantu alternatywnego 215 m zmieniono na 84 m, co wskazuje na ogrom błędu w pomiarach (ponad 2,5-krotnie) istotnych dla rozstrzygnięcia (...).
j) zaistnienie sytuacji, w której pomimo dokonania korekty danych, o których mowa w lit. powyżej i zmiany wag przypisanych obiektom inżynierskim w tabeli 36 raportu u.o.o.ś. (...).
k) pominięcie porównania obiektywnych wyników obliczeń akustycznych i niezgodne z danymi przyjęcie, że są one zbliżone, a ponadto zaniechanie wzięcia ich pod uwagę w analizie, podczas gdy na ich podstawie zaprojektowano ekrany akustyczne i "cichą" nawierzchnię drogi w miejscach przekroczenia dopuszczalnego natężenia hałasu; dla wariantu alternatywnego zaprojektowano więcej ekranów i uzyskano dla niego statystycznie niższe natężenie hałasu, lecz w podsumowaniu badań stwierdzono, że "wariant ten jest mniej korzystny z uwagi na fakt, że zaprojektowano w nim więcej ekranów, natomiast ludzie nie lubią ekranów (...);
l) przeprowadzenie badania emisji zanieczyszczeń jedynie dla wybranych czterech skrzyżowań wariantu preferowanego przez co niemożliwe jest porównanie w tym zakresie obu wariantów, podczas gdy rozwiązania techniczne skrzyżowań różnią się dla obu wariantów (...);
m) zaniechanie dokonania oceny wpływu na środowisko (zgodnie z przepisem art. 66 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 6a ustawy u.o.o.ś.) poprzez przyjęcie, że "odmienne rozwiązania techniczne dla obydwu wariantów nie muszą posiadać uzasadnienia, są bowiem wyrazem woli wnioskodawcy", podczas gdy rzetelne porównanie wariantów było utrudnione, a zaproponowane odmienne rozwiązania techniczne wraz z dobranymi kryteriami porównań były nieuzasadnione;
n) brak ustosunkowania się do zarzucanego przez strony naruszenia art. 29 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), dalej Prawo wodne, sprowadzającego się do stanowiska, iż w odwołaniu od decyzji wskazano, że chodzi o działki w rejonie między projektowaną DW [...] i ul. [...], a ponadto w złożonych przez skarżących do akt uwagach sygnalizowano problem i podano numer działki skarżących (...).
o) pominięcie, że inwestycja w wariancie preferowanym może spowodować powstanie bezodpływowej niecki w rejonie [...], co wynika z przebiegu warstwie na planach załączonych do raportu u.o.o.ś.;
p) nieuwzględnienie faktu, że działki w rejonie [...] leżą w zagłębieniu terenu, natomiast najniżej położoną działką zabudowaną jest działka [...] należąca do skarżących (...) o ile zbiornik retencyjno-odparowujący w wariancie preferowanym planowany jest po drugiej stronie projektowanej DW [...], w wariancie alternatywnym sytuacja jest odmienna z uwagi na fakt, że zbiornik retencyjno-odparowujący znajduje się po wschodniej stronie drogi, a zatem po stronie omawianych działek; podkreślenia wymaga, że ten lokalny aspekt wpływu inwestycji na środowisko został pominięty w raporcie u.o.o.ś. i postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; uchybienia tego nie dostrzegł również organ II instancji.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę odniósł się do jej zarzutów i uznał je za nieuzasadnione.
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.
Sąd I instancji nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia przez GDOŚ przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. W ocenie Sądu postępowanie przez organy zostało przeprowadzone zgodnie z powołanymi przez skarżących zasadami ogólnymi i dowodowymi, a uzasadnienie decyzji zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, wnikliwej jego analizy, przy wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą. Uwagi zgłoszone przez strony w trakcie postępowania przed organem I instancji zostały wnikliwie przeanalizowana i zweryfikowane, a sposób ich rozpatrzenia został szczegółowo opisany w uzasadnieniu decyzji RDOŚ z dnia 28 czerwca 2018 r., a następnie, zgodnie z zasada dwuinstancyjności, uwagi te zostały ponownie przeanalizowane w postępowaniu odwoławczym. Jak słusznie wskazał GDOŚ w odpowiedzi na skargę elementy, jakie powinna zawierać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ujęte są w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 2 ustawy u.o.o.ś.. Decyzja RDOŚ w pełni odpowiada wymaganiom określonym w ww. przepisach, w tym określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych - wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, jak również wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji omówił przesłanki, którymi kierował się przy jej wydawaniu, umotywował ocenę stanu faktycznego oraz wyjaśnił powiązanie między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (str. 6 decyzji RDOŚ). Organ wyjaśnił szczegółowo zastosowaną podstawę prawną dla wydanego rozstrzygnięcia (str. 1 decyzji RDOŚ). RDOŚ przedstawił analizowane warianty (str. 7-8 decyzji RDOŚ w Warszawie), uzasadnił wybór wariantu preferowanego przez inwestora (str. 8 decyzji RDOŚ w Warszawie), opisał czynności procesowe zmierzające do wydania decyzji (str. 6-10 decyzji RDOŚ w Warszawie), przedstawił uwagi i wnioski społeczeństwa, a następnie się do nich ustosunkował (str. 10-24 decyzji RDOŚ w Warszawie).
Ponadto zdaniem WSA, analiza akt sprawy wskazuje, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie uchybił wymogom wynikającym z art. 10 i art. 49 K.p.a.
W ocenie Sądu nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. w szczególności przepisu art. 66 ustawy u.o.o.ś. poprzez błędne zastosowanie. Brak podstaw by uznać, że do analizy akustycznej i projektowania ekranów użyto nieaktualnych danych o ruchu pociągów na linii kolejowej nr [...] (brak prognozy ruchu). Aktualne dane o ruchu pociągów pozyskane od Centrum Zarządzania Ruchem Kolejowym PKP PLK S.A. (38 pociągów w porze dziennej oraz 14 pociągów w porze nocnej poruszających się z prędkością 60 km/h) również zostały uwzględnione w modelu rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku, co pozwolił na dokonanie analizy w zakresie oddziaływań skumulowanych. Wnioski z przeprowadzonej z uwzględnieniem ww. aspektów analizy oddziaływania skumulowanego wykazały, że po zastosowaniu ekranów akustycznych w miejscach przekroczeń dopuszczalnych standardów jakości środowiska, zostaną dotrzymane normy w zakresie klimatu akustycznego. Wyniki analiz prognozowanych oddziaływań na poszczególne komponenty środowiska zawarte w raporcie u.o.o.ś. pozwoliły organom na precyzyjne określenie obowiązków mających na celu minimalizację ponadnormatywnych oddziaływań w fazie budowy inwestycji, jak i określenie parametrów urządzeń w zakresie ochrony środowiska niwelujących negatywny wpływ inwestycji na środowisko.
Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut skarżących dotyczący braku oceny inwestycji na warunki hydrologiczne w podmokłym rejonie Starej Iwicznej, jak również zarzut nieustosunkowania się przez organ do podnoszonego przez skarżących naruszenia art. 29 prawa wodnego. Na stronie 46 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii. Organ podkreślił, że budowa drogi nie wpłynie na zmianę cech hydromorfologicznych terenu. Będzie ona realizowana z dbałością o istniejące urządzenia melioracyjne (brak likwidacji rowu oraz brak zmiany jego przebiegu), a więc nie wywrze ona negatywnego wpływu na przedmiotowy rów i tereny leżące w jego sąsiedztwie w zakresie funkcjonalności urządzeń melioracji podstawowej i szczegółowej.
Niezasadny w ocenie WSA jest również zarzut opisywania wiaduktów nad linią kolejową nr 8 w sposób odmienny w różnych miejscach raportu u.o.o.ś. (wiadukt nad ul. Kolejową nazywany jest zamiennie wiaduktem lub linią kolejową). GDOŚ prawidłowo wyjaśnił na str. 39, 40 i 42 zaskarżonej decyzji różnice pomiędzy konsultacjami społecznymi prowadzonymi z inicjatywy inwestora a udziałem społeczeństwa przeprowadzonym w sposób określony w art. 33 ust. 1 oraz art. 85 ust. 3 ustawy u.o.o.ś. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że porównywanie konsultacji społecznych przeprowadzanych przez inwestora z procedurą udziału społeczeństwa jest niezasadne. Zarzucane przez skarżących używanie odmiennego nazewnictwa wiaduktów nad linią kolejową nr 8 na konsultacjach społecznych oraz w raporcie u.o.o.ś. nie ma wpływy na wynik sprawy. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego pominięcia przy porównywaniu wariantów zakresu rozbiórki i budowy nowego przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia w rejonie [...].
WSA stwierdził, że analiza akt sprawy i treści zaskarżonych decyzji wskazuje, że porównanie wariantów nastąpiło w sposób szczegółowy i rzetelny. Za zasadnością wyboru wariantu preferowanego przemówiły aspekty takie, jak: krótszy przebieg DW[...] na terenie gminy [...] (wariant preferowany: 1400 m, wariant alternatywny: 1530 m), odległość krawędzi drogi od zabudowy mieszkaniowej przy ulicy [...] (wariant preferowany: 26 m, wariant alternatywny: 15 m), odległość krawędzi drogi od Stacji Uzdatniania Wody [...] (wariant preferowany: 22,5 m, wariant alternatywny: 21,5 m), krótszy odcinek pomiędzy skrzyżowaniami z ulicą [...] a ulicą [...] (wariant preferowany: 1240 m, wariant alternatywny: 1290 m), mniejsza długość projektowanych obiektów inżynieryjnych w rejonie ulicy [...] (wariant preferowany: 78 m, wariant alternatywny: 84 m), mniejsza liczba budynków przeznaczonych do wyburzenia (wariant preferowany: 20 — w tym 6 mieszkalnych, wariant alternatywny: 21 - w tym 8 mieszkalnych) oraz mniejsza długość projektowanych dróg serwisowych (wariant preferowany: 400 m oraz brak konieczności przebudowy ul. [...], wariant alternatywny: 850 m).
Odnosząc się natomiast do zadania uwzględnienia w analizie zakresu przebudowy gazociągu, to jak wynika z akt sprawy przebudowa gazociągu będzie polegała wyłącznie na jego przesunięciu o kilka metrów, w obrębie wcześniej zaplanowanych linii rozgraniczających drogi..). Zarówno organ I, jak i II instancji, zawarły w uzasadnieniu swoich decyzji informacje o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych postulatów.
Odnośnie zarzutów dotyczących rozbieżności co do długości wiaduktów drogowych, to odpowiedź dotycząca długości planowanych wiaduktów drogowych przedstawiona została w uzupełnieniu raportu u.o.o.ś. z dnia 24 października 2019 r. Rzeczywiście w tabeli nr 36 raportu u.o.o.ś. (Analiza porównawcza obydwu wariantów cz. 2) błędnie zestawiono parametry projektowanych wiaduktów drogowych. Kwestię tę wyjaśnił organ odwoławczy na str. 44 zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzucanej przez skarżących kwestii braku wyjaśnienia zakresu wyburzeń budynków, słusznie stwierdził organ, że przesłanką warunkującą konieczność wyburzenia istniejących budynków było zawieranie się nieruchomości w liniach rozgraniczających inwestycji, co zostało przedstawione na załącznikach graficznych nr: 1a, 1b, 9a, 9b, 10a i 10b pn. "Analiza akustyczna" (uzupełnienie raportu u.o.o.ś. - lipiec 2017 r.).
Zdaniem Sądu I instancji nieuzasadnione są także zarzuty skarżących, że w wariancie alternatywnym wyburzane będą budynki znajdujące się w odległości 128 metrów od osi drogi, natomiast w wariancie preferowanym tylko w odległości do 34 metrów od osi drogi oraz, ze że w wariancie alternatywnym zakwalifikowano do wyburzenia budynki leżące w dużej odległości od osi drogi, przy czym trudno je zidentyfikować na podstawie przebiegu izofon. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę z arkusza 10a pn. Analiza akustyczna, ujętego w załączniku graficznym stanowiącym uzupełnienie do raportu u.o.o.ś. (lipiec 2017 r.) wynika, że nie chodzi o wyburzenie budynków znajdujących się w odległości 128 m od osi planowanej drogi, a jedynie budynku o podłużnym kształcie, którego fragment znajduje się w liniach rozgraniczających planowanej inwestycji. Ze względu na utratę funkcjonalności przez tę nieruchomość budynkową zasadne jest zakwalifikowanie jej do wyburzenia. Analiza wszystkich załączników graficznych dotyczących wyburzeń pozwala stwierdzić, że jedynym kryterium warunkującym konieczność eliminacji istniejących obiektów budowlanych był obszar realizacji przedsięwzięcia wyznaczony liniami rozgraniczającymi. Nietrafny jest zarzut niewystarczającego wyjaśnienia braku podstaw do zastosowania art. 81 ust. 1 ustawy u.o.o.ś. bowiem organ ochrony środowiska nie posiada kompetencji uprawniających go do wprowadzania zmian koncepcyjnych w przedsięwzięciu stanowiącym przedmiot oceny oddziaływania na środowisko. Słusznie wskazał GDOŚ w odpowiedzi na skargę, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nie jest zobowiązany, w sytuacji braku przesłanek do zastosowania art. 81 ust. 1 ustawy u.o.o.ś., dowodzić nieistnienia potrzeby wskazania wariantu realizacji inwestycji innego niż zaproponowany przez wnioskodawcę.
WSA nie uwzględnił zarzutu skarżących o niezastosowaniu zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska stanowiących podstawę sporządzenia studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustalających warunki realizacji przedsięwzięć umożliwiające uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska z uwagi na to, że realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia drogowego nie podlega badaniu nawet pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej ze studium, co wynika wprost z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej.
Zdaniem Sądu I instancji nieuzasadnione są także zarzuty skarżących co do błędnego przyjęcia przez organ, że wariant alternatywny jest mniej korzystny z uwagi na większą liczbę ekranów. Szczegółowe omówienie tej kwestii organ odwoławczy zawarł na str. 43 zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, ze w raporcie u.o.o.ś. przedstawiono prognozy równoważnego poziomu dźwięku z uwzględnieniem lokalizacji przedsięwzięcia oraz ukształtowania terenu. W ocenie Sądu I instancji ocena organu odwoławczego omawianej kwestii nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów.
Za bezzasadny WSA uznał zarzut dotyczący przeprowadzenia badań emisji zanieczyszczeń jedynie dla wybranych czterech skrzyżowań wariantu preferowanego – bowiem jak wynika z zamieszczonych w rozdziale 8.2 raportu u.o.o.ś. informacji - ww. badania przeprowadzone zostały dla całego przebiegu wariantu preferowanego jak i alternatywnego a szczegółowe wyniki analiz 7 emisji zanieczyszczeń powietrza dla obydwu wariantów przedstawione zostały w postaci tabel będących wydrukami z programu OPERAT FB zawartych w Załączniku do raportu u.o.o.ś. TOM IV. Brak jest również podstaw do uznania, że organy obydwu instancji zaniechały oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko (zgodnie z przepisem art. 66 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 6a ustawy u.o.o.ś.), poprzez przyjęcie, że odmienne rozwiązania techniczne dla obydwu wariantów nie muszą posiadać uzasadnienia, są bowiem wyrazem woli wnioskodawcy. Wymóg przedstawienia w raporcie racjonalnego wariantu alternatywnego nie oznacza, że musi on bezwzględnie dotyczyć każdego odcinka planowanej drogi. W raporcie u.o.o.ś., stanowiącym materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, zostały przeanalizowane 2 warianty lokalizacyjne realizacji przedsięwzięcia (I i II), przy czym wariant I został wskazany jako wariant najbardziej korzystny dla środowiska oraz jednocześnie jako wariant preferowany przez inwestora do realizacji. W ocenie Sądu I instancji analiza porównawcza została przez organy obu instancji przeprowadzona w sposób rzetelny, szczegółowo uzasadniona
i ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. K. i A. K. , zarzucając, iż:
1. zarówno wyrok jak i decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem prawa, bowiem zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a, a co za tym idzie zarówno decyzja organu administracji jak i wyrok WSA zostały wydane z naruszeniem interesu prawnego skarżącego M.K., który nie brał udziału w postępowaniu na żadnym z jego etapów, choć fakt, iż jest współwłaścicielem nieruchomości, której postępowanie jest znany z urzędu zarówno organom administracji jak i sądowi administracyjnemu - wskazując, iż z wymienionych przyczyn, które umknęły WSA, strona została bez swej winy pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu, a co za tym idzie - zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
2. wyrok został wydany z naruszeniem prawa strony do jawnego rozpoznania sprawy i z naruszeniem przepisu art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - w piśmie powiadamiającym o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne wskazano jedynie i nad wyraz enigmatycznie, że ze względów technicznych nie jest możliwe przeprowadzenie rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku podczas, gdy nie przywołano precyzyjnie jakichkolwiek okoliczności uzasadniających fakt, iż w tej sprawie, po[?]mimo wyraźnie składanych wniosków niemożliwe jest zarządzenie rozprawy - w przywołanym przepisie wskazano wyraźnie, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ze skierowanej do stron korespondencji nie wynika, aby rozprawa zdalna nie była możliwa, a jedynie, iż po stronie sądu nie ma technicznych możliwości w tym zakresie. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Brak, jednakże podstaw po temu, aby ze względu na owe zagrożenie niemożliwe było przeprowadzenie rozprawy jawnej - w formule zdalnej. Odejście od tej formuły, skoro stanowi dalsze odstępstwo od zasady jawności rozprawy winno być stosowane z rozwagą i niewątpliwie nie może stanowić nie[?]jako wytrychu do obejścia przepisów wyższej rangi - w takim przypadku negatywnie wpływałoby na możliwość zrozumienia przez stronę motywów jakimi kierował się sąd i uniemożliwiałby zweryfikowanie przez NSA prawidłowości zarządzenia o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym - w konsekwencji przyjąć można, że zaniechanie przeprowadzenia rozprawy z udziałem strony lub jej pełnomocnika wobec wyraźniej prośby o jawne rozpoznanie sprawy lecz bez precyzyjnego uzasadnienia jej odmowy nie pozwala na zweryfikowanie, czy i jaki wpływ okoliczność ta miała na wynik postępowania:
3. wyrok został wydany z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 7b, art. 84 § 1, § 2 art. 9 i art. 10 § 1. § 2, § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) przez pominięcie przez WSA faktu, że organy dopuściły się szeregu uchybień w prowadzonym postępowaniu, zaś najważniejszym z nich było niepowiadomienie M.K. o toczącym się postępowaniu co doprowadziło do pominięcia jego interesu w rozstrzygnięciu, a w konsekwencji także do oddalenie skargi.
Wobec podniesionych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku WSA oraz poprzedzających go decyzji organów administracji w części dotkniętej nieważnością i skierowanie sprawy do rozpoznania sprawy z udziałem wszystkich zainteresowanych podmiotów, względnie wznowienie postępowania; dopuszczenie dowodu z: wydruku z KW nieruchomości oraz aktu notarialnego umowy darowizny oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, w tym także kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 § 1 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Rozpatrując wniesioną przez wyżej wymienione stowarzyszenia skargę kasacyjną według wskazanych zasad uznać należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez prowadzenie postępowania z pominięciem jednego z współwłaścicieli nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia t.j. M.K. jako współwłaściciela nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...] (w/w nabył udział w powyższej nieruchomości w drodze umowy darowizny od skarżących kasacyjnie K.K. i A. K.) . W jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność. Wskazana w powyższym przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08). W konsekwencji tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnego zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty, tak jak w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05; z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08; z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08; z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 796/09; z 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 362/11; z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 284/15). Uregulowanie zawarte w art. 147 zdanie ostatnie k.p.a., w którym stwierdza się, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.pa. następuje tylko na żądanie strony oraz w art. 184 § 4 k.p.a., w którym stanowi się, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony, świadczy o istnieniu reguły, iż takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas , gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego naruszenie to dotyczy. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnej porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnej porządku prawnego. Szczególnym tego dowodem jest wskazany już art. 184 § 4 k.p.a., w którym przewidziano, że w przypadku zaistnienia naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nawet prokurator, a więc podmiot powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, musi uzyskać zgodę podmiotu, którego to naruszenie prawa dotyczy. Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które - tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. Jako wewnętrznie sprzeczne należałoby bowiem ocenić uregulowanie, które w ramach systemu środków służących zbliżonym celom i w przypadku tego samego naruszenia prawa, bez wyraźnej przyczyny raz uzależnia możliwość ingerencji od woli podmiotu, którego naruszenie prawa dotyczy, a innym razem wolę tę uznaje za nieistotną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 roku, sygn. akt II OSK 1628/08).Powyższe przyczyny przesądziły o niezasadności przedstawionego powyżej zarzutu.
Nie zasługuje także na uwzględnienie drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Z uzasadnienia tego zarzutu kasacyjnego wynika, że zastosowanie regulacji w nim wskazanej pozbawiło skarżących prawa do jawnego rozpoznania sprawy oraz brak było podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przystępując do oceny tego zarzuty należy na wstępie podkreślić, że w chwili rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd I instancji tj. w listopadzie 2021 roku przepis art. 15 zzs4 ust. 3 powołanej wyżej ustawy stanowił, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy z konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepisy ustawowe w szczególnych przypadkach pozwalają bowiem na odstąpienie od procedowania sprawy bez zachowania wymogów jawności, o których stanowi zarówno art. 90 § 1 p.p.s.a., jak i art. 45 ust. 2 Konstytucji RP (wyrok NSA z 27 października 2023 r., III FSK 4108/21). Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Natomiast przywołany przepis Konstytucji RP w istotnym dla sprawy zakresie stanowi, że wyłączenie jawności może nastąpić ze względu m.in. na bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny. Ponadto, według unormowania zawartego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Prawodawca konstytucyjny przewiduje zatem sytuacje, w których może dojść do ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, do jakich należy m.in. prawo do sądu z art. 45 Konstytucji RP. Jako wartości szczególnie chronione przez zapisy Konstytucji RP wskazane zostały również bezpieczeństwo publiczne oraz ochrona zdrowia (zob. także art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, który dotyczy ochrony zdrowia i zwalczania chorób epidemicznych). Na aspekt ten wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, stwierdzając, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym wobec art. 10 p.p.s.a., ustanawiającym zasadę jawności postępowań sądowoadministracyjnych. W orzecznictwie, które skład orzekający NSA w pełni podziela, wskazuje się, że powyższe normy, dopuszczające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, nie naruszają podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw (wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r., III FSK 3585/21). Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 1165/21, dodając że prawo do publicznej rozprawy nie ma też charakteru absolutnego. Jak już wyjaśniono powyżej, może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji, przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w ówczesnym stanie faktycznym istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym musi zostać powiązane z umożliwieniem stronie obrony swoich praw przez zajęcie stanowiska na piśmie. Wymóg ten został w tej sprawie spełniony, a pełnomocnik skarżącego odebrał zawiadomienie o terminie posiedzenia niejawnego, co przesądza o zachowaniu uprawnień strony i możności obrony jej praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (także stanowisko zajęte w wyrokach NSA: z 13 stycznia 2022 r., III OSK 4864/21; z 20 grudnia 2023 r., II FSK 420/21). Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się jakich praw skarżący nie zdołał obronić (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie przedstawił na czym miałoby polegać zaprzeczenie, że proces był rzetelny i transparentny tak, by mogło to wpłynąć na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik skarżącego w postępowaniu przed Sądem I instancji został poinformowany o zniesieniu terminu uprzednio wyznaczonej rozprawy z uwagi na zagrożenie epidemiologiczne, o terminie posiedzenia niejawnego, a także możliwości składania dalszych pism procesowych, które doręczono mu skutecznie w dniu 15 listopada 2021 roku, czyli 10 dni przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego na którym miała zostać rozpoznana skarga. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przesłanki dotyczącej braku możliwości przeprowadzenia sprawy na odległość. Zauważyć należy, że w okresie rozpoznawanej sprawy w Polsce występował szczególny wzrost zachorowań na COVID-19. Stanowiło to obiektywną przesłankę utrudniająca funkcjonowanie państwa, w tym jego organów. Jest rzeczą oczywistą, że sama ilość spraw sądowych stanowiła także obiektywne utrudnienie w ich prowadzeniu, w tym organizowaniu posiedzeń na odległość .
Nie zasługuje także na uwzględnienie ostatni z podniesionych zarzutów kasacyjnych. W zarzucie tym wymieniając szereg przepisów, które zdaniem skarżących kasacyjnie zostały naruszone przez organy, skarżący nie wskazali w czym upatrują ich naruszenia. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jako sądu kasacyjnego zastępowania skarżących kasacyjnie w formułowaniu zarzutów, które wyznaczają granice rozpoznania sprawy, ani też domyślania się w czym wnoszący skargę kasacyjna upatrują naruszenie wskazanego przepisu.
Mając powyższe na uwadze, uznając, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.