III OSK 2112/24

III OSK 2112/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 109/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 1 art. 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Urzędu Pracy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 109/24 w sprawie ze skargi Szkoły Podstawowej [...] w [...] na bezczynność Dyrektora [...] Urzędu Pracy w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 1 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 109/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ze skargi Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej: w punkcie pierwszym – stwierdził, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – zasądził od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [....] na rzecz Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Szkoła Podstawowa nr [...] im. [..] w [...]u (dalej także jako: "skarżąca", "skarżąca kasacyjne", "szkoła") wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (dalej: "PUP"), w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie test jednolity z dnia 23 marca 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako "u.d.i.p."), o udzielenie informacji publicznej poprzez odpowiedź na jedenaście (11) pytań (ponumerowanych od 1 do 11) dotyczących funkcjonowania PUP, w szczególności działań podejmowanych w zakresie rozpatrywania wniosków o organizację robót publicznych i prac interwencyjnych.
Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (dalej także jako: "organ", "Dyrektor PUP") udzielił skarżącej odpowiedzi na pytania nr: 1, 2, 4, 6, 8, 9 i 11. Natomiast w odniesieniu do pytań nr: 3, 5, 7 i 10 stwierdził, że dotyczą one informacji publicznej przetworzonej, dlatego wezwał szkołę do wykazania, iż za udostępnieniem informacji objętych ww. pytaniami przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Motywując przyjętą kwalifikację, organ podał, że nie posiada informacji w żądanej przez szkołę formie, a przygotowanie jej wymaga przeprowadzenia takich czynności jak: dokonanie szczegółowej analizy wszystkich wniosków (o zorganizowanie prac interwencyjnych i robót publicznych, które wpłynęły do PUP w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 1 kwietnia 2021 r.), ich zsumowania oraz dokonania zestawień według wskazanych przez skarżącą kryteriów, bez możliwości korzystania z prostych funkcji wyszukiwania w systemach wewnętrznych PUP. Dopiero w wyniku ww. działań możliwe będzie ustalenie i przygotowanie odpowiedzi na zagadnienia opisane w pytaniach nr: 3, 5, 7 i 10.
W odpowiedzi na powyższe, szkoła pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. wskazała, że wymagane informacje służą wykorzystaniu dla dobra ogółu, tj. uczynienia z niej użytku w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Celem nadrzędnym posiadania takiej informacji, w jego ocenie, było poznanie sposobu rozpatrywania wniosków o organizację robót publicznych i/lub prac interwencyjnych, a także mechanizmów weryfikacji wniosków oraz równego traktowania wszystkich pracodawców, gdyż skarżąca korzystała z takiej formy pomocy. Nadto skarżąca wskazała, że pozyskanie żądanej informacji nie wymaga podjęcia skomplikowanych czynności i wydatkowania nadmiaru pracy z uwagi na posiadanie przez organ odpowiednich rejestrów i zbiorów danych mogących usprawnić pozyskanie powyższych informacji.
Decyzją z dnia 2 czerwca 2021 r. organ odmówił stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań nr 3, 5, 7, 10 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2021 r. Na skutek złożonego przez skarżącą odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej także jako: "SKO", "SKO w Ciechanowie") z dnia 1 lipca 2021 r. uchylono w całości decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi PUP.
Pismem z dnia 13 września 2021 r. szkoła wniosła skargę na bezczynność Dyrektora PUP, domagając się:
1) zobowiązania organu do rozpatrzenia jej wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań nr: 3, 5, 7 i 10;
2) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że po wydaniu decyzji przez SKO
nie otrzymała żadnej informacji o sposobie rozpatrzenia jej wniosku informacyjnego. Szkoła powołała się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej także jako: "NSA") z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA; orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, iż w wypadku uchylenia przez organ drugiej instancji decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, termin z art. 13 u.d.i.p. do załatwienia sprawy należy liczyć od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, tj. SKO. Tymczasem skarżąca nie otrzymała ani żądanej informacji ani powiadomienia, że jej wniosek nie może zostać rozpatrzony w terminie, ze wskazaniem przyczyn opóźnienia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor PUP wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż wniesienie skargi w niniejszej sprawie powinno zostać poprzedzone ponagleniem. Przywołał w tym kontekście następujące wyroki NSA:
1) z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2948/21, akcentujący wąskie odesłanie w u.d.i.p. do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity z dnia 2 kwietnia 2024 r., Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), odnoszące się wyłącznie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania – art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Według NSA, ww. przepis należy w ten sposób interpretować, że ponaglenie jest wymagane, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu;
2) z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 56/21, w którym zaznaczono, iż na gruncie stanu prawnego obowiązującego do 31 maja 2017 r. należy odróżnić dwa odmienne co do charakteru postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej:
a. postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji, oparte wyłącznie na przepisach u.d.i.p., która nie przewiduje środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości organu przed wniesieniem skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Skoro w postępowaniu tym, z założenia nie wydaje się decyzji administracyjnej, lecz udostępnia informację publiczną w drodze czynności materialno-technicznej lub pisemnie informuje o braku możliwości jej udostępnienia, to znaczy, że nie toczy się postępowanie administracyjne w trybie k.p.a., wobec czego nie znajduje zastosowania art. 37 § 1 k.p.a.;
b. postępowanie odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, które toczy się na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów k.p.a., w tym także art. 37 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest już bowiem kwestia dokonania czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji publicznej, lecz sprawa odmowy udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji.
Zatem z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy (stosownie do ww. decyzji SKO), na etapie ponownego rozpoznania sprawy niewątpliwie zastosowanie mają odpowiednie przepisy k.p.a., a to przemawia za koniecznością skorzystania ze środka przewidzianego w art. 37 k.p.a. przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego.
Niezależnie do powyższego stanowiska. Dyrektor PUP uznał skargę szkoły za niezasadną, gdyż skarżąca w piśmie z 19 kwietnia 2021 r. nie wykazała interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. W dniu 22 września 2021 r. organ wysłał szkole decyzję odmowną, która została jej doręczoną 23 września 2021 r.
Pismem z dnia 23 marca 2022 r. strona skarżąca poinformowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzją z dnia 10 lutego 2022 r., znak: CAZ.430.58.19.MP.2021/2022, Dyrektor PUP odmówił skarżącej udzielenia informacji publicznej w zakresie pytań 3, 5, 7, 10 złożonego wniosku. Jednocześnie wskazano, że decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie, nr SKO/I/II/329/2022, z dnia 21 marca 2022 r. W takiej sytuacji – w ocenie skarżącej – postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia pytań nr; 3, 5, 7 i 10 wniosku z 1 kwietnia 2021 r. powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity z dnia 23 maja 2024 r., Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."). Dlatego też szkoła zmodyfikowała skargę, wnosząc o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Dyrektora PUP do załatwienia spraw.
Wyrokiem z dnia 16 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 685/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora PUP do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w punkcie 1) oraz zasądził od organu na rzecz szkoły kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (w punkcie 2).
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Zaznaczono przy tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zaznaczono, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. W przypadku takiej skargi Sąd zobowiązany jest do dokonania kwalifikacji żądanej informacji, a w konsekwencji (w zależności od charakteru tej informacji), podjęcia stosownego rozstrzygnięcia.
Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, iż dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że organ zobowiązany był nie tylko do udzielenia żądanej informacji, ale też że żądany zakres informacji stanowił informację publiczną.
Jednocześnie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotowe postępowanie zaś zostało zainicjowane jako postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Uchylenie decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie oznacza, że sprawa prowadzona jest na nowo w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ powinien ponownie rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co może zakończyć się również dokonaniem czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego byłoby możliwe w toku sprawy dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadne jest stanowisko stwierdzające, że nie ma dwóch odrębnych trybów postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, których stosowanie uzależnione byłoby od tego, czy na wniosek o jej udzielenie była już wydawana decyzja o odmowie udostępnienia, czy też nie była wydawana taka decyzja. W konsekwencji, decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie, spowodowała konieczność rozpoznawania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r.. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nadto Sąd I instancji skonstatował, że od dnia wydania decyzji SKO w Ciechanowie do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił żadnej informacji o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku, pomimo upływu terminu jaki określony został w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również nie zawiadomiono skarżącego, że złożony wniosek nie może zostać rozpatrzony w terminie wraz ze wskazaniem przyczyn opóźnienia.
Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej, uchylono punkt 2 przedmiotowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2022 r. i zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Szkoły z dnia 6 lipca 2022 r. o uzupełnienie wyroku, wyrokiem z dnia 4 października 2022 r. dodano punkt 3 w brzmieniu: "stwierdza, że bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa". Od wyroku tego nie została wniesiona skarga kasacyjna.
W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 685/21, sprostował oczywistą omyłkę pisarską w komparycji ww. wyroku z dnia 4 października 2022 r.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 685/21, wywiódł organ, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodrzucenie skargi na bezczynność organu, mimo iż nie została ona poprzedzona ponagleniem;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a - poprzez niezastosowanie ww. przepisu i nieumorzenie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, mimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia 21 marca 2022 r., znak SKO/I/II/329/2022, zapadłą przed wydaniem zaskarżonego wyroku, rozstrzygnęło merytorycznie odwołanie od wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, jak również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz strony kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Jednocześnie, w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, wniesiono o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu swojego stanowiska strona wskazała, że stanowisko organu skarżącego kasacyjnie w zakresie kwestii stosowania w niniejszym postępowaniu ponaglenia jest błędne. W ocenie strony, w konsekwencji decyzji SKO w Ciechanowie organ zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. podjęcia stosownej czynności materialno-technicznej albo wydania decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w ustawie, bądź też do poinformowania wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów wyżej wymienionej ustawy.
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 99/23, Naczelny Sąd Administracyjny: uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; uchylił punkt 1 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego; odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona co do zasady od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Pogląd ten nie był kwestionowany przed nowelizacją p.p.s.a. dokonaną w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) – dalej: ustawa zmieniająca, i zachowuje aktualność. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej podano, że nowa regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. dotycząca obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponaglenie, do którego odwołuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., jest przewidzianym na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego środkiem zwalczania bezczynności organów administracji oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Stanowi o tym wprost art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Jednakże tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.
Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej: u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu" (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18; wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., I OSK 525/18).
Dalej, w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu wniesiona została pismem z dnia 13 września 2021 r. Jak wynika z uzasadnienia skargi, powodem jej wniesienia był brak rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 kwietnia 2021 r. w zakresie punktów 3, 5, 7 i 10 wniosku, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. odmownej decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w[...] z dnia 16 czerwca 2021 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z treści uzasadnienia ww. decyzji SKO w Ciechanowie z dnia 1 lipca 2021 r. wynika natomiast, iż powodem takiego rozstrzygnięcia był brak możliwości zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości stanowiska Dyrektora PUP w [...] wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Po uchyleniu decyzji odmownej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ winien zatem na nowo rozpoznać wniosek złożony na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dacie złożenia skargi na bezczynność sprawa powróciła zatem do etapu początkowego i wymagała na tym etapie ponownej analizy charakteru prawnego żądanej informacji, zaś załatwienie spornego wniosku nadal mogło nastąpić w formie czynności materialno-technicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. byłoby możliwe dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego uznać należało, że wniesienie przedmiotowej skargi na tym etapie postępowania, nie wymagało uprzedniego złożenia ponaglenia, skoro – po wydaniu decyzji kasatoryjnej – podstawą rozpoznania wniosku były przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania przed Sądem I instancji, mimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia 21 marca 2022 r., zapadłą przed wydaniem zaskarżonego wyroku, rozstrzygnęło merytorycznie sprawę, wskazać należy, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w art. 149 § 1 p.p.s.a. polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Wskazany przepis w punkcie 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania.
Zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jakie rozstrzygnięcie winien wydać Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy dojdzie do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej już po wniesieniu skargi na bezczynność organu.
Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, iż art. 149 p.p.s.a. w pierwotnym brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r. stanowił, że "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Wobec tego, że ustawodawca nie przewidywał wówczas jakichkolwiek innych sposobów załatwienia sprawy ze skargi na bezczynność jak tylko zobowiązanie organu do jej załatwienia w określonym terminie, to w przypadku jej rozstrzygnięcia w toku sprawy sądowoadministracyjnej (po wniesieniu skargi i przed wydaniem wyroku) nie zachodziła już potrzeba wydawania orzeczenia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Było to oczywiste i logiczne. Zaistniały wówczas w orzecznictwie problem prawny, czy w takim przypadku oddalać skargę, czy umarzać postępowanie sądowoadministracyjne rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08), opowiadając się za umorzeniem postępowania w sprawie po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uchwała ta przyczyniła się do ujednolicenia praktyki orzeczniczej i utrwaliła pogląd o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku załatwienia przez organ sprawy po wniesieniu skargi. W konsekwencji w przeszłości skarga na bezczynność sama w sobie stanowiła jedyny środek przymuszający i dyscyplinujący organ do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ponosił też jakichkolwiek konsekwencji czy dolegliwości finansowych związanych z opieszałym i niesprawnym prowadzeniem postępowania. Przypomnieć należy, że pod pojęciem bezczynności rozumiano wówczas nie tylko brak załatwienia sprawy w terminach określonych w przepisach i brak czynności procesowych prowadzących do jej załatwienia, ale również ich nadmierne rozciągnięcie w czasie, trwanie postępowania dłużej niż było to konieczne dla wydania rozstrzygnięcia. W wyniku zmian ustawodawczych wprowadzonych 11 kwietnia 2011 r. (do dotychczasowej ww. treści przepisu dodano wówczas przewlekłe prowadzenie postępowania) i 17 maja 2011 r. (dodano zdanie drugie w § 1 mówiące o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa) w judykaturze zarysowała się różnica stanowisk co do tego, czy pogląd wyrażony w ww. uchwale z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 zachowuje aktualność. W przypadku umorzenia postępowania pozostawała bowiem nie rozstrzygnięta kwestia charakteru opieszałości organu w prowadzeniu postępowania. Problem rozbieżności orzecznictwa w zakresie czy użyty przez ustawodawcę w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrot "jednocześnie" pozwala na merytoryczne orzekanie o bezczynności lub przewlekłości w zakończonym przez organ postępowaniu stracił jednak na znaczeniu wskutek kolejnych zmian ustawodawczych wprowadzonych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Aktualnie, a także w dacie rozstrzygania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, art. 149 p.p.s.a. ma bowiem następującą treść:
"§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".
Z powyższego wynika, że w zależności od stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania orzeczenia (czy po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę, czy też nadal nie wydał decyzji lub innego aktu) sąd administracyjny decyduje albo o zobowiązaniu do załatwienia sprawy z punktu 1 § 1, albo o zaistnieniu stanu przewlekłości lub bezczynności z punktu 3 § 1. Ten pierwszy przypadek sam w sobie przesądza także o zaistnieniu okoliczności z punktu 3, tj. że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Z kolei rozstrzygnięcie przewidziane w punkcie 3 w istocie, po wyjaśnieniu zagadnienia prawnego będącego przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (odnoszącej się do możliwości merytorycznego rozstrzygania o tak zwanej "historycznej" bezczynności organu, tj. w odniesieniu do sprawy zakończonej przed wniesieniem skargi), zagwarantowane jest obecnie wyłącznie dla przypadku, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie gdy organ załatwił sprawę w toku postępowania sądowoadministracyjnego, czyli po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku. Problematyczne w poprzednim stanie prawnym obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r. określenie "jednocześnie" zawarte obecnie w § 1a art. 149 p.p.s.a., a odnoszące się do charakteru bezczynności lub przewlekłości, jak również pozostałe środki dyscyplinowania organu z § 2 ( grzywna i suma pieniężna) odnoszą się zarówno do przypadku gdy sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy (§ 1 pkt 1), jak i gdy rozstrzyga o zaistnieniu przewlekłości lub bezczynności w sprawie załatwionej po wniesieniu skargi (§ 1 pkt 3). Świadczy o tym zarówno sama treść art. 149 p.p.s.a., budowa i układ jego poszczególnych elementów (paragrafów i punktów), a także kolejne wyżej opisane zmiany ustawodawcze. W obecnym stanie prawnym, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje już umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Nie jest to jednak element konieczny wyroku, skoro taką samą rolę spełnia rozstrzygnięcie przewidziane w § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 7 września 2021 r., III OSK 977/21).
W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania.
W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji mógł na gruncie niniejszej sprawy zastosować w przypadku stwierdzenia bezczynności art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., nie zaś art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niewątpliwie bowiem, w chwili wydawania zaskarżonego orzeczenia organ załatwił złożony przez stronę wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie decyzji odmownej. Wyraźnego zaznaczenia przy tym wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie otrzymał w tym zakresie stosowną informację (vide pismo zarówno strony z dnia 23 marca 2022 r. – k. 22, jak również pismo organu z dnia 12 kwietnia 2022 r. – k. 36). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie powinien orzekać o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz ograniczyć się wyłącznie do zbadania, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Podniesione okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej bezczynności w sposób niepełny, a istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na jej rozstrzygnięcie na podstawie art. 188 p.p.s.a.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także uchylił punkt 1 postanowienia tego Sądu z dnia 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, będące integralną częścią zaskarżonego wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, powinien skontrolować, czy w sprawie, której dotyczy skarga, Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. w zakresie pytań: 3, 5, 7 i 10 tego wniosku. Rozpoznając ponownie skargę, Sąd I instancji winien ustalić datę doręczenia Powiatowemu Urzędowi Pracy w [...] decyzji organu odwoławczego, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 1 lipca 2021 r. wraz z aktami sprawy. Termin do załatwienia sprawy, określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., należy bowiem liczyć od dnia doręczenia organowi I instancji kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, jak trafnie podniosła skarżąca Szkoła.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy w rozpatrywanej sprawie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było pominięcie przez Sąd I instancji informacji o wydaniu, w trakcie postępowania sądowego, ostatecznej decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 10 lutego 2022 r.
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 109/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ze skargi Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej: w punkcie pierwszym – stwierdził, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – zasądził od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] na rzecz Szkoły Podstawowej nr [....] im. [...] w [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przyjmuje się, iż wykładnia prawa, wyrażona w wyroku Sądu kasacyjnego, jest wiążąca w sprawie dla Sądu pierwszej instancji, gdy dotyczy zastosowania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne zaprezentowane w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci, np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Niewątpliwie wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Sądu kasacyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku NSA ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide R. Hauser [red.], M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07).
W konsekwencji należy uznać, że związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez NSA wykładnią prawa, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku Sądu pierwszej instancji.
Realizując zalecenia Sądu kasacyjnego, zamieszczone w obszernie opisanym wyżej wyroku z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 99/23, Sąd pierwszej instancji (pismem z 8 marca 2024 r.) wezwał organ do uzupełnienia, w terminie 7 dni, akt administracyjnych sprawy poprzez przedstawienie dokumentu (np. zwrotnego potwierdzenia odbioru) wskazującego datę doręczenia mu decyzji SKO z 1 lipca 2021 r. nr SKO/l/ll/1096/2021 wraz z aktami sprawy.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Dyrektor PUP (przy piśmie z 13 marca 2024 r.) przedłożył: - wydruk raportu pisma przychodzącego z systemu elektronicznego dokumentów PSZ.eDOK potwierdzający datę doręczenia ww. decyzji SKO z 1 lipca 2021 r., tj. 12 lipca 2021 r.; - kopertę, w której została doręczona ww. decyzja – widnieje na niej data stempla pocztowej placówki nadawczej, tj. Urzędu Pocztowego Ciechanów 1: 8 lipca 2021 r.; - kopię ww. decyzji z datą wpływu do Powiatowego Urzędu Pracy w [...]: 12 lipca 2021 r. Jednocześnie Dyrektor PUP w ww. piśmie z 13 marca 2024 r. oświadczył, iż nie jest w posiadaniu innych dokumentów wskazujących datę doręczenia decyzji SKO z 1 lipca 2021 r.
Zdaniem tutejszego Sądu, w oparciu o ww. dokumenty trzeba przyjąć, że organ otrzymał ww. decyzję wraz z aktami sprawy w dniu 12 lipca 2021 r., zaś wniosek informacyjny szkoły w zakresie pkt 3, 5, 7 i 10 rozpoznał decyzją z 10 lutego 2022 r., a zatem po upływie prawie siedmiu miesięcy od doręczenia mu decyzji SKO z aktami administracyjnymi. Tymczasem w myśl przepisów art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W związku z tym, że w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji (także w ramach uprzednio wydanego w dniu 16 maja 2022 r. wyroku) wniosek szkoły z [...] kwietnia 2021 r. w zakresie pkt: 3, 5, 7 i 10 został zrealizowany, należało stwierdzić, iż Dyrektor PUP dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, o czym tutejszy Sąd, ponownie rozpoznający sprawę, orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponad sześciomiesięczna zwłoka organu w rozpatrzeniu części pytań z wniosku szkoły – w kontekście, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., 14-dniowego terminu – ma charakter rażący. Termin ten otworzył się od doręczenia decyzji SKO organowi, a więc do 27 lipca 2021 r. Dyrektor PUP winien ponownie rozpoznać wniosek we wskazanym zakresie. Dla dokonania oceny, czy w sprawie bezczynność miała charakter rażący należy uwzględnić stopień przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, okoliczności stanowiące przyczynę zwłoki organu oraz ewentualne czynności podejmowane przez organ.
Oceniając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że po wpływie ww. decyzji oraz akt sprawy, organ zawiadomił szkołę (pismem z 26 stycznia 2022 r.) w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał termin załatwienia sprawy – 11 lutego 2022 r. Jako przyczynę zwłoki podał zbieranie i uzupełnianie materiału dowodowego. W tym miejscu należy przypomnieć Dyrektorowi PUP, iż uchylenie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie oznacza, że sprawa prowadzona jest na nowo w oparciu o przepisy k.p.a., a organ jest zobowiązany do wydania (kolejnej) odmownej decyzji administracyjnej. Otóż organ, w wyniku ponownego rozpoznania wniosku informacyjnego (w trybie przepisów u.d.i.p.) mógł też dokonać czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji. Stosowanie przepisów k.p.a. byłoby możliwe w toku sprawy dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem niedopuszczalne było zastosowanie art. 36 § 1 k.p.a., jak i przewidzianych w k.p.a. terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Ponadto odnotować trzeba, że pomimo powołania się przez organ w ww. zawiadomieniu z 26 stycznia 2022 r. na gromadzenie materiału dowodowego, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby Dyrektor PUP podejmował jakiekolwiek czynności w tym przedmiocie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § ta p.p.s.a., w pkt 2 sentencji wyroku orzekł, iż bezczynność Dyrektora PUP miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej (radcy prawnego) w wysokości 480 zł. Sąd rozstrzygnął w pkt 3 sentencji wyroku na mocy o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] zaskarżając go w części obejmującej stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. w zakresie punktu 2. sentencji tegoż wyroku i zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, skutkujące nieważnością postępowania, a mianowicie naruszenie art. 183 § 2 pkt 3 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 168 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 i 3 p.p.s.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie prawomocnie osądzonej, polegające na orzeczeniu w punkcie 2. sentencji zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2024 r., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wyrokiem z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 685/21 tegoż Sądu w ten sposób, że do uzupełnianego wyroku dodano punkt 3. w brzmieniu "stwierdza, że bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa", a wyrok ten, tj. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2022 r. – nie został zaskarżony skargą kasacyjną przez żadną ze stron, co skutkowało jego uprawomocnieniem w zakresie rozstrzygnięcia o charakterze bezczynności organu;
2. ewentualnie – w wypadku nieuwzględnienia podstawy kasacyjnej z punktu 1. – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 173 § 1 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie przez WSA w Warszawie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2. zaskarżonego wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r. i stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2022 r. został zaskarżony skargą kasacyjną wyłącznie przez Dyrektora PUP, a rozstrzygnięcie zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2024 r. – wydane w następstwie uwzględnienia skargi kasacyjnej Dyrektora PUP przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 99/23 – jest orzeczeniem na niekorzyść Dyrektora PUP, co w przypadku zastosowania się do normy art. 134 § 2 p.p.s.a. uniemożliwiłoby wydanie takiego rozstrzygnięcia i stwierdzenia kwalifikowanej formy bezczynności organu;
3. ewentualnie – w wypadku nieuwzględnienia podstaw kasacyjnych z punktów 1. i 2. – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez niezasadne stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowa ocena należycie zrekonstruowanego stanu faktycznego nie uzasadnia takiego wniosku, a ewentualnie przekroczenie terminu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie było posiadało cech pozwalających na uznanie bezczynności za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując ww. zarzuty kasacyjne Dyrektor PUP wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 wyroku i umorzenie w tej części postępowania; ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienie wniosku z punktu 1 – uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 wyroku i stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienie wniosków z punktów 1 i 2 – uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz – każdorazowo – zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto strona skarżąca kasacyjne zrzekła się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, Szkoła Podstawowa nr [...] im. [...] w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz szkoły kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Natomiast w razie uwzględnienie skargi kasacyjnej wniesiono o odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, o ile zmierza do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.
Punktem wyjścia dla niniejszej sprawy – w odniesieniu do wnioskodawcy, tj. skarżącej szkoły – pozostaje kwestia występowania w tej roli organu administracji publicznej, który sam jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę dostrzega rozbieżności jakie na tle analizowanego w sprawie problemu pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Wskazać należy, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej obowiązanym do udzielania informacji publicznych, bowiem przysługuje mu władztwo zakładowe będące częścią władztwa państwowego przekazanego w drodze ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z dnia 10 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 750). Dyrektor szkoły jest uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów oraz realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto dysponuje majątkiem publicznym (vide np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 248/12, z dnia 9 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1755/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 57/14; powyższe i poniższe orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ulega wątpliwości, iż szkoła publiczna jest zakładem administracyjnym, a więc podmiotem składającym się z wyodrębnionego majątku oraz osób, które przy użyciu tego majątku świadczą usługi oświaty, który to zakład zostaje utworzony na podstawie ustawy w celu realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu tzw. władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu. Jak wskazano, władztwo zakładowe jest częścią władztwa państwowego, przekazaną w drodze ustawy organom danego zakładu publicznego. Płynie stąd wniosek, że organy te są uprawnione do podejmowania konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Zatem uregulowania zawarte w aktach wewnątrzzakładowych wiążą użytkowników zakładu, o ile są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, na podstawie których zostały podjęte (wyrok NSA z 12 czerwca 2001, I SA 2521/00). Władztwo zakładowe jakimi dysponują szkoły publiczne uprawnia je do kształtowania w sposób jednostronny i władczy sytuacji prawnej użytkowników, na których rzecz usługi oświatowe są świadczone. Powoduje to, iż rozstrzygnięcie organu szkoły publicznej w sprawie odmowy dostępu do informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji powinno być traktowane jako akt władztwa zakładowego, a szkoły publiczne powinny zostać zaliczone do organów władzy publicznej o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy u.d.i.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 248/12).
Wskazać należy, że dyspozycja art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z dnia 23 marca 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p.") nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 u.d.i.p., o udzielenie informacji. Użyty w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. zwrot "każdemu" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Jednak termin ten ("każdy") nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż ustawa ta ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniający aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku". Celem u.d.i.p. jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens u.d.i.p., należy wskazać, że sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego, z wyłączeniem organów władzy publicznej (patrz: postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r., II SAB/Wa 197/09, Legalis; Dostęp do informacji publicznej, red. dr hab. Przemysław Szustakiewicz, Legalis).
W świetle powyższych zapatrywań skonstatować finalnie należy, że dyrektor szkoły publicznej, w tym wypadku skarżącej szkoły podstawowej jest organem władzy publicznej, tym samym nie jest uprawniony do występowania do innego podmiotu, w tym wypadku skarżącego kasacyjnie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, zobowiązanego na podstawie art. 4 u.d.i.p., o udzielenie informacji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i skargę oddalił (punkt pierwszy sentencji wyroku).
Pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez organ Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt drugi sentencji wyroku) uznając zaistnienie przesłanki z art. 207 § 2 p.p.s.a., a więc wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć skarżącego, który wniósł skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.