III OSK 2111/21

III OSK 2111/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Po 590/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-09-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 85 ust. 1, ust. 2, art. 86
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 590/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 28 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 590/19, oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 28 listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wójt Gminy S. decyzją z dnia 28 lutego 2017 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S. (dalej: "skarżący"), odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu do obsady powyżej 40 tys. sztuk w miejscowości K. D., obręb B. na działce nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący domagając się skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem wszystkich przedstawionych w nim dowodów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją Nr [...] z dnia 16 maja 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. z dnia 28 lutego 2017 r. i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu między innymi wskazano, że sprzeciw co do realizacji inwestycji wniesiony przez lokalną społeczność, nie może stanowić zasadniczej przyczyny wydania decyzji odmownej, jeżeli organ nie wykaże że zaistniał przypadek ściśle określony w ustawie środowiskowej. Ponadto wskazano, że konieczne jest uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z prawidłowym opisem wariantów i przeprowadzenie w tym zakresie postępowania.
Decyzją z dnia 20 listopada 2017 r. Nr [...] Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 85 ust. 1, ust. 2 oraz art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.) – dalej: "u.i.o.ś."; w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) – dalej: "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", ponownie odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu do obsady powyżej 40 tys. sztuk w miejscowości K. D., na działce nr [...] obręb B. gm. S.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia 12 lutego 2018 r. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S. z dnia 20 listopada 2017 r. i sprawę przekazało organowi i instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 233/18, uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zdaniem Sądu organ II instancji winien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uzupełniającego, albo na podstawie materiału zgromadzonego już w aktach sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 28 listopada 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. z dnia 20 listopada 2017 r. Organ odwoławczy wskazał, że charakter przedsięwzięcia wskazuje niewątpliwie, że wniosek inwestora dotyczy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla fermy hodowlanej, której lokalizacja na tym terenie jest zakazana. Dalej podniesiono, że sprzeczność przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczna i nie budzi najmniejszych wątpliwości. W tej sytuacji należy odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia chociaż z innych przyczyn niż stwierdził to Wójt Gminy S. w decyzji z dnia 20 listopada 2017 r., kiedy uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym B., w rejonie miejscowości K. D. i drogi wojewódzkiej [...] jeszcze nie weszła do obrotu prawnego.
Ostateczna decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazano, że Sądowi wiadomym jest z urzędu, że rozpoznawana była w przedmiocie bezczynności i przewlekłości jedynie skarga M. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S., która zakończyła się wyrokiem WSA w Poznaniu z 8 lutego 2018 r. (sygn. akt IV SAB/Po 100/17). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku NSA oddalił wyrokiem z 6 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1267/18). Przedmiotem badania sądowoadministracyjnego nie była zatem bezczynność, ani przewlekłość postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym.
Sąd meriti wskazał także, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy S. Nr [...] z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym B., w rejonie miejscowości K. D. i drogi wojewódzkiej nr [...], była przedmiotem skargi Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. Nr [...] w zaskarżonej części obejmującej § 24 pkt 11, § 29 pkt 3, § 29 ust. 2 pkt 3, § 31 ust. 2, § 32 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 32 ust. 2 pkt 2, 5, 6 i 7.
Wobec powyższego, z uwagi na podleganiu odrębnemu zaskarżeniu, nie można w ocenie Sądu Wojewódzkiego, na gruncie niniejszej sprawy analizować obowiązujących postanowień przewidzianych w kwestionowanym planie, przyjętych rozwiązań planistycznych i kwestionować ich mocy wiążącej. Strona dysponowała środkami prawnymi do dyscyplinowania organu II instancji do działania, poprzez instytucję ponaglenia, unormowaną w art. 37 K.p.a., a następnie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, z których nie skorzystała. Niezależnie od tego sama długość prowadzenia postępowania administracyjnego, co do zasady, nie wpływa na wynik sprawy.
W konsekwencji zakończenia postępowania administracyjnego zaskarżoną decyzją brany może być pod uwagę tylko stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania, przy czym organy orzekające, jak i Sąd nie mogły oceniać legalności przyjętych przez organ stanowiący gminy rozwiązań planistycznych, ale należało uwzględniać, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji uchwała Rady Gminy S. Nr [...] z 28 grudnia 2017 r. była aktem obowiązującym i tak jest dotychczas, skoro na dzień orzekania przez Sąd nie doszło do prawomocnego stwierdzania nieważność tej Uchwały w całości, ani w części dotyczącej § 19 pkt 2 lit b).
Wobec oczywistej sprzeczności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu, na obecnym etapie nie ma potrzeby ustalania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wprost ustalają całkowity zakaz lokalizacji ferm hodowlanych (§19 pkt 2 lit b planu miejscowego). Rozpatrywany wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu do obsady powyżej 40 tys. sztuk w miejscowości K. D., obręb B. na działce nr [...]. Przy czym organy orzekające, jak i Sąd nie mogły oceniać legalności przyjętych przez organ stanowiący gminy rozwiązań planistycznych, ale należało uwzględniać, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji uchwała Rady Gminy S. Nr [...] z 28 grudnia 2017 r. była aktem obowiązującym i tak jest dotychczas, skoro na dzień orzekania przez Sąd nie doszło do prawomocnego stwierdzania jej nieważności w całości, ani w części dotyczącej § 19 pkt 2 lit b. Wobec oczywistej sprzeczności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu, na obecnym etapie nie ma potrzeby ustalania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wprost ustalają całkowity zakaz lokalizacji ferm hodowlanych (§ 19 pkt 2 lit b).
W ocenie Sądu, sprzeczność z postanowieniami § 19 pkt 2 lit b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi najmniejszych wątpliwości. Organ odwoławczy dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sposób wystarczający dla dokonania sądowoadministracyjnej kontroli, szczegółowo przeanalizował postanowienia planu mające zastosowanie do konkretnie opisanej inwestycji. Dochował także wymogów art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organ wskazał także, że obiekty pomocnicze i infrastruktura techniczna przewidziane w ramach określonego celu podstawowego pozostają w związku i wypełniają treścią wymienioną w Uchwale fermę hodowlaną. Zdaniem Sądu w świetle postanowień planu i opisu przedsięwzięcia nie ma wątpliwości, które zostałyby zinterpretowane na niekorzyść skarżącego inwestora żywotnie zainteresowanego realizacją planowanego przedsięwzięcia.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie doszło również do naruszenia zasady nieretroaktywności. Skarżący w przedmiotowej sprawie nie nabył bowiem jeszcze żadnych praw, bo takie nabycie praw musiałoby wynikać z ostatecznej i pozytywnej decyzji administracyjnej. Decyzja organu I instancji tymczasem była decyzją odmowną, decyzja organu odwoławczego utrzymała ją w mocy, a więc skarżący nie nabył na jej podstawie żadnego prawa.
Zdaniem Sądu meriti w przedmiotowej sprawie zastosowanie nowych przepisów uchwalonego planu miejscowego nie narusza zasady lex retro non agit. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce i zakończyły się przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów.
W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z retrospektywnością prawa, która zachodzi wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." skargę oddalił, jak orzeczono w wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, to jest:
1) art. 2 Konstytucji RP, polegające na błędnej jego wykładni i w konsekwencji tego na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w niniejszej sprawie, polegającym w swej istocie na zbagatelizowaniu tego przepisu poprzez potraktowanie go przez Sąd pierwszej instancji jako źródło klauzuli generalnej;
2) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 80 ust. 2 zdanie 1 u.i.o.ś., polegają na błędnej ich interpretacji wyrażającej się w twierdzeniu, że: "planowana inwestycja musi być bezwzględnie zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego..." pomimo tego, że plan miejscowy w przedmiotowej sprawie został uchwalony i wszedł w życie po 3 latach od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, a więc z naruszeniem wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady, zgodnie z którą nowo ustanowionego prawa nie można stosować do zdarzeń, które zaczęły się, zanim prawo to zostało ustanowione i stało się częścią obowiązującego porządku prawnego, oraz że wspomniany plan miejscowy został uchwalony tylko po to, by uniemożliwić mojemu mandantowi realizację zamierzonego przez niego przedsięwzięcia;
3) art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – dalej:"u.p.z.p." poprzez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnym przeciwstawieniu tego przepisu przepisowi 2 Konstytucji oraz daniu prymatu przepisowi art. 4 u.p.z.p. przed art. 2 Konstytucji RP;
4) § 19 pkt 2 lit b uchwały Rady Gminy S. z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym B. w rejonie miejscowości K. D. i drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, wbrew zakazowi płynącemu z art. 2 Konstytucji RP.
II. przepisów postępowania, to jest:
1) art. 133 § 1 P.p.s.a., stanowiącym, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy oraz
2) art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a., formułującym wymóg dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a w szczególności jej przedmiotu, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto
3) naruszenia art. 146 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie w całości; uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania; rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie i orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie trzeba wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 146 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. Podkreślić należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu lub nie stwierdzi bezskuteczności zaskarżonej czynności. Natomiast, jeśli z treści zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 146 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 146 § 1 zdanie 1 P.p.s.a.
Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie może natomiast stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 146 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 1, również przepis art. 151 stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, dlatego prawidłowo oddalił skargę. Na marginesie wskazać należy, że Sąd w tej sprawie nie miał w ogóle podstaw do stosowania art. 146 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., ponieważ jego zastosowanie stanowi wynik kontroli zaskarżonego aktu (innego niż decyzja, bądź postanowienie) lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. Natomiast w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki kontrolował legalność decyzji w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, czyli aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. Podkreślić należy, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym. Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.
Sąd Wojewódzki wydał zaskarżony wyrok na podstawie akt sprawy. Natomiast kwestionowanie dokonanych ustaleń może nastąpić poprzez podniesienie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującego zasady przeprowadzania przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego. Jednak tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego w podlegającej ocenie skardze kasacyjnej nie podniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu skargi naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej dogłębne wyjaśnienie; poddaje się zatem kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia norm prawa materialnego, stwierdzić należy, że pozbawione są one doniosłości prawnej. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 80 ust. 2 zdanie 1 u.i.o.ś. Trafne jest bowiem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w konsekwencji zakończenia postępowania administracyjnego zaskarżoną decyzją, należy brać pod uwagę tylko stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania, a na dzień wydania zaskarżonej decyzji uchwała Rady Gminy S. Nr [...] z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym B., w rejonie miejscowości K. D. i drogi wojewódzkiej [...], była aktem obowiązującym.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że w sprawie nie zachodzi retroaktywność, tylko z retrospektywność, albowiem przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, czyli takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia, które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej po wejściu w życie aktu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. sygn. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 4992/21, LEX nr 3353256). Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia dla planowanej przez skarżącego inwestycji nie zostało zakończone, bowiem plan zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym B., w rejonie miejscowości K. D. i drogi wojewódzkiej [...], wszedł w życie w styczniu 2018 r. Wprawdzie miało to miejsce po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (28 listopada 2018 r.). To zaś oznacza, że istniejący w dacie wejścia w życie nowej uchwały stan sprawy, należy zakwalifikować jako "stosunki w toku".
Dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji właściwego organu, a nie w jakiejkolwiek wcześniejszej fazie postępowania, w tym w dacie składania wniosku. W tym zakresie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni aprobuje i przyjmuje jako swoje, stanowisko i argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 14 marca 2017 r., sygn. II OSK 1770/15 (LEX nr 2316657), że: "Złożenie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i spełnienie wszystkich formalnych warunków do jej uzyskania, nie kreuje bowiem żadnych "praw nabytych". Formalnie poprawnie złożony wniosek nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy (prawnie chronionego oczekiwania), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji) określonej treści.".
W wyroku z dnia 30 października 2007 r. sygn. P 28/06 (OTK-A 2007, Nr 9, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej musi być wykładana w świetle standardów państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji. Ponadto ustalając podstawę rozstrzygnięcia, organy administracji publicznej muszą mieć na uwadze treść zasady ochrony praw nabytych. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej powinna ustąpić przed konstytucyjnym nakazem ochrony praw nabytych (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2017 r., sygn. II OSK 1770/15, LEX nr 2316657). Do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz doszłoby wtedy, gdyby postanowienia planu miejscowego uchwalonego później, miałyby mieć zastosowanie do przedsięwzięcia wcześniej zrealizowanego w oparciu o daną decyzję środowiskową. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występuje, bowiem skarżący dopiero ubiega się wydanie stosownej decyzji środowiskowej.
W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że w razie stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.i.ś.o. podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407; z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2667/16, LEX nr 2589000). Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że sprzeczność z postanowieniami § 19 pkt 2 lit b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi najmniejszych wątpliwości. Organ odwoławczy dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sposób wystarczający dla dokonania sądowoadministracyjnej kontroli, wnikliwie przeanalizował postanowienia planu mające zastosowanie do konkretnie opisanej inwestycji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut błędnej wykładni przepisu art. 4 u.p.z.p. został sformułowany w sposób nie pozwalający Sądowi na jego rozpatrzenie. Powyższy przepis dzieli się na oznaczone jednostki redakcyjne (ustępy, punkty), zaś w skardze kasacyjnej - wbrew dyspozycji art. 176 pkt 2 P.p.s.a. - nie wskazano, której jednostki redakcyjnej powołanego artykułu u.p.z.p. miałby on dotyczyć. Należy zauważyć, że nie jest rolą Sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżącego, czy też doprecyzowywanie treści błędnie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.