III OSK 2098/24

III OSK 2098/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1544/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-12
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1236
§ 1 ust.1 i 3, § 1 ust. 1a pkt 1-4, § 8 ust. 2 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości  uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia  zasadniczego.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 360
art. 104 ust. 3, art. 101 ust.1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1544/23 w sprawie ze skargi D.H. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od skarżącego kasacyjnie D.H. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1544/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.H. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 29 maja 2023 r. nr [...]
w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, oddalił skargę.
Z uzasadnienia wyroku wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Komendant Powiatowy Policji w W. rozkazem personalnym z 18 marca 2020 r. ("rozkaz z 2020 r.") cofnął D.H. z dniem 31 marca
2020 r. powierzenie obowiązków służbowych funkcjonariusza oraz zwolnił go z zajmowanego stanowiska służbowego - dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji w K. Komendy Powiatowej Policji w W. i z dniem 1 kwietnia 2020 r. mianował go na stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w W., z uposażeniem w kwocie 3.490 zł, wynikającym z zaszeregowania w 8 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 2,291 oraz dodatkiem służbowym w kwocie 700 złotych miesięcznie. Decyzja ta stała się ostateczna.
Wnioskiem z 16 stycznia 2023 r. Komendant Powiatowy Policji w W. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie (dalej jako "organ I instancji") o wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności rozkazu z 2020 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na błąd co do mnożnika kwoty bazowej i wadliwe naliczenie kwoty uposażenia zasadniczego.
Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z 8 lutego 2023 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. z 18 marca 2020 r. - w części dotyczącej ustalenia z dniem 1 kwietnia 2020 r. na rzecz podkom. D.H. stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 3.490 zł - wyrażonej w postaci mnożnika 2,291 kwoty bazowej.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, rozkazem personalnym Komendant Główny Policji z 29 maja 2023 r. nr 2380, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie.
W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wskazał, że w ustawie o Policji wyróżniono trzy rodzaje stanowisk policyjnych: kierownicze, samodzielne (art. 104 ust. 2) oraz inne (art. 104 ust. 3) - niezaliczone do dwóch poprzednich grup. Jako kryterium decydujące, czy dane stanowisko jest kierowniczym lub samodzielnym, albo nim nie jest, ustawodawca przyjął przysługujące na danym stanowisku prawo do dodatku funkcyjnego albo służbowego - zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji. W świetle tych regulacji nie może istnieć stanowisko kierownicze lub samodzielne, z którym nie jest związane prawo do otrzymywania dodatku funkcyjnego. Jednocześnie w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem o uposażeniu", w załączniku nr 4, wprowadzono enumeratywne wyliczenie stanowisk służbowych policjantów, uprawniających do dodatku funkcyjnego. Jest to równoznaczne z zaliczeniem wyłącznie tychże stanowisk do katalogu kierowniczych bądź samodzielnych. Kryterium podziału na stanowiska kierownicze i samodzielne stanowi kategoria należnego dodatku funkcyjnego - I i II dla stanowisk kierowniczych oraz III dla stanowisk samodzielnych (§ 8 ust. 2 rozporządzenia o uposażeniu). W załączniku nr 4 nie wymieniono stanowiska dyżurnego. Wobec § 1 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia o uposażeniu, policjantom - pełniącym służbę na stanowiskach innych niż określone w § 1 ust. 1a pkt 1-3 tego aktu - przysługiwały stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, wymienione w kolumnie oznaczonej literą "D". Powyższa regulacja odnosiła się do wszystkich policjantów zajmujących stanowiska niebędące stanowiskami kierowniczymi lub samodzielnymi, a więc również do dyżurnego. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do powołanego rozporządzenia, stanowisko służbowe dyżurnego (Ip. 81) zaszeregowano w 8 grupie. Stanowisku temu (w dniu wydania rozkazu z 2020 r.), czyli przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 marca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2020 r. poz. 599), gdzie wprowadzono nowe brzmienie załącznika nr 1, z zastosowaniem od 1 stycznia 2020 r., odpowiadał mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,191 - tak załącznik nr 1 do rozporządzenia o uposażeniu przed zmianą. Przyznanie policjantowi mianowanemu z dniem 1 kwietnia 2020 r. na stanowisku dyżurnego mnożnika w innej wysokości (w tym przypadku z kolumny oznaczonej literą "B"), stanowiło rażące naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1a rozporządzenia o uposażeniu.
W związku z zarzutem naruszenia art. 10 K.p.a. organ odwoławczy uznał, że nie można przyjąć, że udział funkcjonariusza w prowadzonym postępowaniu skutkowałby wydaniem innego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że policjant nie przedstawił argumentów wskazujących, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, funkcjonariusz miał prawo wglądu w akta sprawy i z prawa tego skorzystał.
W skardze na powyższą decyzję D.H. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, niezasadne powiązanie stanowiska kierowniczego lub samodzielnego wyłącznie z kwestią otrzymywanego dodatku służbowego bądź funkcyjnego przy jednoczesnym pomijaniu charakteru i rodzaju wykonywanej przez niego pracy oraz pominięcie przepisów zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji z 10 listopada 2004 r. Wykładnia i zastosowanie ww. przepisów jednoznacznie wskazuje, że pełnił on służbę na stanowisku kierowania (§ 5 ust. 1 pkt 4) - "kierowanie obsadą SK" - Stanowiska Kierowania. Skarżący zgłosił również zarzuty naruszenia art. 10 K.p.a., art. 2 Konstytucji RP w zw. z przepisami o związkach zawodowych przez jednostronną zmianę wynagrodzenia na niekorzyść, art. 108 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności rozkazu z 2020 r. Wobec szczegółowego zreferowania stanowiska organu, Sąd przyjął argumentację organu za własną. Sąd I instancji podkreślił, że stan faktyczny sprawy w istotnych elementach nie jest sporny. Dotyczy to niezaliczenia - na dzień wydania rozkazu z 2020 r. - zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska do kierowniczych, wedle klasyfikacji rozporządzenia o uposażeniu (załącznik nr 4) oraz określenia uposażenia przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla funkcjonariuszy, wedle wskazanych dla stanowisk kierowniczych - w myśl rozporządzenia o uposażeniu.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że spór sprowadza się do kwestii, czy w ustalonym stanie faktycznym należało uznać, że rozkaz z 2020 r. - w zakresie w jakim określono nim uposażenie funkcjonariusza mnożnikiem kwoty bazowej 2,291 - wydano z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd uznał ocenę organu w tym przedmiocie i podzielił prezentowane dotąd w judykaturze stanowisko (tak: wyroki o sygn. akt III OSK 6857/21, III OSK 6912/21 oraz III OSK 6943/21).
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji ocenił je jako niezasadne. Wskazał, że błędne określenie stawki uposażenia może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności stosownego aktu w odpowiedniej części, co nie narusza reguły pewności prawa, a w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od tej zasady. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w szczególności przesłanką wykluczającą uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie mógł być rodzaj wykonywanych przez funkcjonariusza zadań na Stanowisku Kierowania. Z woli prawodawcy, odrębną kategorią jest - z perspektywy ustalenia wynagrodzenia – "stanowisko kierowania" i "stanowisko kierownicze". Nie może mieć też istotnego znaczenia, czy z woli prawodawcy w późniejszym czasie zmieniono zasady wynagradzania, przewidując wyższe uposażenia dla osób pełniących zadania jak skarżący. Zaskarżony akt dotyczy bowiem orzeczenia wydanego w okresie, gdy zasady były odmienne. Nie można też uznać, że błędne ustalenia uposażenia, skutkujące różnicą ok. 150 zł miesięcznie wobec właściwego dotyczy kwoty, którą można pominąć, jako nieznaczną różnicę w wymiarze bezwzględnym. Wbrew wywodom skargi, nie naruszono art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Trafnie skonstatował organ, że błąd w określeniu wysokości wynagrodzenia miał charakter oczywisty, wobec jednoznacznego brzmienia stosownych regulacji. Sąd Wojewódzki ocenił, że w sprawie nie uchybiono regule konstytucyjnej - równości wobec prawa, ani też ochrony praw pracowniczych. Wręcz przeciwnie, określenie uposażenia funkcjonariusza odmiennie prowadziło do nierówności wobec prawa, tj. odmiennego wynagradzania osób (policjantów) wykonujących analogiczne obowiązki.
Sąd I instancji stwierdził także, że poza sprawą musiała pozostać sygnalizowana w skardze kwestia umorzenia postępowań w przedmiocie nieważności w innych sprawach, dotyczących uposażenia funkcjonariusza, gdyż legalność działania organu w tamtych przypadkach pozostaje poza kontrolą Sądu.
Za chybiony Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przepisów w zakresie zapewnienia stronie udziału w postępowaniu. Sąd dodał, że także na etapie skargi nie wywiedziono, aby ewentualne uchybienie na etapie postępowania mogło mieć jakiekolwiek znaczenie w sprawie, gdzie stan faktyczny - w jego istotnych elementach – nie jest sporny, zaś różnica stanowisk sprowadza się do odmiennej oceny uwarunkowań prawnych. Sąd Wojewódzki ocenił, że nie może mieć znaczenia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w przypadku orzekania odnośnie do praw i obowiązków funkcjonariuszy służb mundurowych. W realiach rozpoznawanej sprawy, nawet gdyby uznać bezzasadność nadania rygoru, to - wobec zasadnego utrzymania w mocy orzeczenia wydanego w I instancji - nie mogłoby mieć to istotnego wpływu na wynik sprawy.
Od wyroku skargę kasacyjną wniósł D.H., reprezentowany przez pełnomocnika. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (błędna wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 in fine) co doprowadziło do nieuwzględnienia skargi i nieuchylenia zaskarżonej decyzji poprzez błędne jego zastosowanie w rutynowym przypadku dostrzeżenia własnej omyłki organu administracji, w części dotyczącej ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 3.490 zł, wyrażonej w postaci mnożnika 2,291 kwoty bazowej w rozkazie personalnym z 18 marca 2020 r. uznając, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, przyjmując, iż przy wydawaniu wskazanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, co doprowadziło do oddalenia skargi;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię tego przepisu wobec faktu, iż wydany rozkaz personalny jest dotknięty wadą nieważności, a także niezasadnym powiązaniu stanowiska kierowniczego lub samodzielnego wyłącznie z kwestią otrzymywanego dodatku służbowego bądź funkcyjnego przy jednoczesnym pomijaniu charakteru i rodzaju wykonywanej przez skarżącego pracy;
3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Związkach zawodowych, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji, co narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego, poprzez jednostronną zmianę wynagrodzenia na niekorzyść, co doprowadziło do oddalenia skargi.
W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez brak informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw, co doprowadziło do oddalenia skargi;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 108 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy nie znajduje to jakiegokolwiek uzasadnienia;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieustosunkowaniu się przez Sąd I Instancji do istotnych zarzutów podniesionych w skardze oraz braku ich oceny i należytego umotywowania powodów ich nieuwzględnienia, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu i sformułowania skutecznych zarzutów kasacyjnych, a które to uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia co doprowadziło do oddalenia skargi;
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności dlaczego w dwóch identycznych rozkazach personalnych nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa umarzając postępowania, a kontynuując jedynie postępowanie dotyczące wcześniejszego rozkazu stwierdzając, że tym razem doszło do rażącego naruszenia prawa, co doprowadziło do oddalenia skargi;
5. art. 143 § 1 p.p.s.a. poprzez brak podpisu uzasadnienia wyroku przez sędziego Przewodniczącego, jak również brak wskazania w uzasadnieniu wyroku przyczyny nie podpisania wyroku przez jednego z sędziów;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do nieuwzględnienia skargi i nieuchylenia zaskarżonej decyzji.
Nadto, skarżący kasacyjnie zarzucił nieważność postępowania, na podstawie art 183 § ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że w składzie Sądu orzekał sędzia T.S., który winien być wyłączony od orzekania w sprawie z uwagi na fakt, że nie był sędzią niezawisłym i bezstronnym.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje sądowe. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymieniono rozkazy personalne nr 86/2020, 196/2020 i nr 197/2020, w których stwierdzono błąd dotyczący mnożnika kwoty bazowej, skutkujący wyliczoną o 150 zł brutto wyższą kwotę uposażenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zawyżone uposażenie funkcjonowało w latach 2020, 2021 i 2022 nie powodując znacznego uszczerbku dla finansów KWP w Krakowie. Skarżący kasacyjnie podniósł, że postępowania o nieważność dwóch z ww. rozkazów personalnych zostały umorzone, co czyni niezrozumiałym, że co do trzeciego zaskarżonego rozkazu o identycznej kwestii prawnej i faktycznej, organ przyjął odmienne stanowisko. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że pomimo zarzutów zawartych w skardze, WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę powoływanego faktu. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że z zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. jednoznacznie wynika, że pełnił służbę na stanowisku kierowania (§ 5 ust. 1 pkt 4). Samo zaszeregowanie Dyżurnego do 8 grupy w hierarchii stanowisk policyjnych (wyżej niż należących do 7 grupy zaszeregowania - kierowników ogniw czy rewirów) de facto wskazuje, iż jego obowiązki winny być zakwalifikowane jako kierownicze lub też samodzielne. Nie zachodzi zatem przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji wobec oczywistości naruszenia prawa i stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zasadność ww. twierdzeń wzmacnia fakt, że ustawodawca zmienił rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w którym podniósł grupę zaszeregowania dyżurnemu z 8 na wyższą 9, a co wiąże się z wyższym mnożnikiem kwoty bazowej. Przedmiotowa zmiana weszła w życie 1 sierpnia 2023 r., co dodatkowo uzasadnia zastosowanie art. 105 K.p.a.
Skarżący kasacyjnie w obszernej argumentacji uzasadnienia odniósł się do kwestii naruszenia przez organ I instancji art. 10 K.p.a. oraz do zasady oficjalności postępowania, zasady ochrony zaufania jednostki do państwa oraz zasady legalizmu. Podkreślił, że nie miał wpływu na wydanie rozkazu personalnego o błędnej treści. W jego ocenie, stwierdzanie nieważności rozkazów personalnych nie da się pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, a zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z art. 2 Konstytucji i art. 32 ustawy o Związkach zawodowych, gdzie nie można zmieniać wynagrodzenia na niekorzyść. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie wystąpił ważny interes społeczny w rozumieniu art. 108 K.p.a. i jego wynagrodzenie powinno być ustalane w dotychczasowym wymiarze do czasu, aż decyzja ta stanie się ostateczna. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i nie odnosi się wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze.
W odpowiedzi na skargę organ Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywny wymienione w § 2 powołanego artykułu.
W pierwszej kolejności należało się odnieść do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa, albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który 12 kwietnia 2024 r. wydał zaskarżony wyrok, był sprzeczny z prawem lub też wyrok ten został wydany z udziałem sędziego wyłączonego od rozpoznania sprawy z mocy ustawy. W składzie sędziowskim brała udział właściwa liczba sędziów WSA i asesor WSA (skład trzyosobowy - zgodnie z art. 16 § 1 p.p.s.a.), uprawnionych w tym dniu do orzekania w sprawach sądowych. Jak wynika z akt II SA/Wa 1544/23, sentencja zaskarżonego wyroku, ogłoszonego po zamknięciu rozprawy i po naradzie sędziów i asesora WSA została podpisana przez cały skład orzekający, wcześniej uczestniczący w rozprawie poprzedzającej wydanie kwestionowanego wyroku. Tym samym skład sądu orzekającego był zgodny z przepisami prawa (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 533/14).
Nie wynika z akt sprawy, aby członek składu sędziowskiego wymieniony w skardze kasacyjnej, podlegał którejś z ustawowych przesłanek wyłączenia sędziego ze sprawy, o których mowa w art. 18 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie również takich powodów nie wykazał. Wyjaśnienia wymaga, że katalog przyczyn wyłączenia sędziego w sprawie z mocy ustawy jest zamknięty i w związku z tym nie jest możliwe stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Nie można tym samym dowolnie kreować innych przesłanek wyłączenia sędziego z mocy ustawy, niż przewidziane przez ustawodawcę w art. 18 § 1 pkt 1 do 7, bez względu na subiektywne odczucia strony. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że na etapie postępowania sądowego nie zgłoszono wniosku o wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy na zasadzie art. 19 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie.
Wobec powyższego nie sposób przyjąć, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że przy rozpoznawaniu sprawy naruszono gwarancje procesowe do właściwego, bezstronnego i niezawisłego sądu. Natomiast późniejsze zdarzenia, na które powołuje się skarżący kasacyjnie względem jednego z sędziów składu orzekającego w sprawie, nie miały i nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności składu sędziowskiego orzekającego w dniu 12 kwietnia 2024 r. Zatem zarzut nieważności postępowania sądowego nie zasługiwał na uwzględnienie.
W sytuacji niewystąpienia w sprawie przesłanek nieważności postępowania, wskazanych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Skonstruowano je na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Przyznając priorytet zarzutom procesowym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za właściwe odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 143 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 143 § 1 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku podpisują sędziowie, którzy brali udział w jego wydaniu. Jeżeli którykolwiek z sędziów nie może podpisać uzasadnienia, przewodniczący lub inny sędzia składu orzekającego zaznacza na wyroku przyczynę braku podpisu.
Przepis ten ustala zasadę, że uzasadnienie wyroku powinno być podpisane przez sędziów, którzy brali udział w wydaniu wyroku, a więc podpisali jego sentencję. Zdarzyć się może, że w okresie pomiędzy podpisaniem sentencji wyroku a podpisaniem jego uzasadnienia zaistnieją przyczyny, które powodują, że dany sędzia nie może podpisać uzasadnienia wyroku (np. w przypadku zdarzenia losowego - choroby, ustąpienia ze stanowiska, czy też urlopu). W takiej sytuacji przepis art. 143 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że przewodniczący lub inny sędzia składu orzekającego zaznacza na wyroku (a ściślej na oryginale uzasadnienia) przyczynę braku podpisu sędziego.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że na oryginale uzasadnienia wyroku z 12 kwietnia 2024 r. widnieje adnotacja Przewodniczącego składu sędziowskiego z datą 8 maja 2024 r. o braku możliwości złożenia podpisu przez sędziego Tomasza Szmydta pod sporządzonym uzasadnieniem, z powodu urlopu wypoczynkowego.
Niezasadny zatem okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 143 § 1 p.p.s.a. Wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie wyroku nie musiało zawierać wyjaśnienia przyczyny braku podpisu jednego z sędziów z powodu sytuacji, która nastąpiła po sporządzeniu uzasadnienia.
Z kolei obligatoryjne elementy, które poprawnie sporządzone uzasadnienie wyroku powinno posiadać, określa art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyrok Sądu Wojewódzkiego spełnia wszystkie warunki prawidłowego orzeczenia i w pełni poddaje się sądowej instancyjnej kontroli. W uzasadnieniu wskazano podstawę faktyczną wydania wyroku oraz ocenę prawną sprawy. Z treści uzasadnienia wynika w sposób jasny jakie okoliczności, zdaniem Sądu, przemawiały za oddaleniem skargi. Argumentacja uzasadnienia jest zrozumiała i pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji. Ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku w sposób kompletny odnosi się do wszystkich kwestii prawnych mających znacznie dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, jakoby uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego było lakoniczne. To, że autor skargi kasacyjnej nie podziela zaprezentowanego w wyroku stanowiska, nie może stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać należy, że uzasadnienie wyroku nie musi zawierać szczegółowego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony, które zawarte zostały w skardze (tak: wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 3919/17). Wystarczające jest ujęcie w uzasadnieniu rozważań odnoszących się do istoty sprawy i ten wymóg został spełniony przez Sąd I instancji.
Ponadto, skarżący kasacyjnie nie wskazał w ramach omawianego zarzutu, które istotne zarzuty skargi zostały pominięte przez Sąd Wojewódzki i jaki to miało wpływ na końcowy wynik sprawy. Także i z tego powodu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej w znacznej części nie zostały przyporządkowane do poszczególnych zarzutów z petitum skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jedynie, że strona zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu nierozważenie kwestii umorzenia innych postępowań w sprawie stwierdzenia nieważność dwóch rozkazów personalnych, wydanych w identycznym stanie prawnym i faktycznym. Lektura uzasadnienia przeczy temu zarzutowi. Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii wyjaśniając, że poza sprawą musiała pozostać sygnalizowana w skardze okoliczność umorzenia postępowań w przedmiocie nieważności w innych sprawach dotyczących uposażenia, gdyż legalność działań organu w odrębnych postępowaniach wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy. Tym samym przedstawiony zarzut należało uznać za chybiony.
W sytuacji formułowania zarzutu w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został przez Sąd naruszony, w jaki sposób oraz wpływ zarzucanego naruszenia na wynik końcowy sprawy.
Tymczasem, skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 9, art. 10 K.p.a. poprzez brak informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych wskazał jedynie, że naruszenia te mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw, co doprowadziło do oddalenia skargi. Tak ułomnie sformułowany zarzut nie poddawał się weryfikacji. Można jedynie zauważyć, że Sąd Wojewódzki ocenił, że organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do zarzutu uchybienia regule z art. 10 K.p.a. i podzielił stanowisko organu odwoławczego o braku wpływu tego uchybienia na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że skarżący na etapie skargi nie wykazał, aby uchybienie to mogło mieć jakiekolwiek znaczenie w sprawie.
Oddaleniu podlegały także pozostałe procesowe zarzuty kasacyjne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 K.p.a.), wobec zasadnego utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji - nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Argumenty skargi kasacyjnej co do braku wystąpienia przesłanki ważnego interesu społecznego, uzasadniającego nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, nie mogły mieć wpływu na merytoryczną ocenę legalności zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia Sądu oddalającego skargę.
Nie mógł odnieść także skutku zarzut dotyczący braku odniesienia się przez organ odwoławczy do istnienia innych rozkazów personalnych, skoro Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że poza oceną rozpatrywanej sprawy pozostawały inne rozkazy personalne.
Oceniając prawidłowość zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota tych zarzutów wymaga przesądzenia, czy prawidłowo uznały organy Policji, a następnie Sąd Wojewódzki, że rozkaz personalny z 18 marca 2020 r. - w zakresie, w jakim określono nim uposażenie skarżącego kasacyjnie na stanowisku dyżurnego, został wydany z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. Powszechnie prezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią normy prawnej, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Poza tym, za rażące należy również uznać takie naruszenie prawa, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 29 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1385/22).
Rozkazem personalnym z 18 marca 2020 r., z dniem 1 kwietnia 2020 r., mianowano D.H. na stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w W., z uposażeniem w kwocie 3.490 złotych, wynikającym z zaszeregowania w 8 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 2,291.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.) określało szczegółowe zasady otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Według przepisów § 1 ust. 1 w związku z § 1 ust. 3 ww. rozporządzenia, wysokość miesięcznych stawek kwotowych uposażenia zasadniczego dla poszczególnych grup zaszeregowania ustala się przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej określonych w tabeli stanowiącej załącznik nr 1. Stosownie do treści załącznika nr 2 do powołanego rozporządzenia, stanowisko służbowe dyżurnego (Ip. 81) zaszeregowano w 8 grupie.
Według § 1 ust. 1a pkt 4 ww. rozporządzenia, policjantom - pełniącym służbę na stanowiskach innych niż określone w § 1 ust. 1a pkt 1-3 tego aktu - przysługiwały stawki uposażenia zasadniczego, wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, wymienione w kolumnie oznaczonej literą "D". Przepis § 1 ust. 1a pkt 1 - 3 rozporządzenia ustalał, że policjantom pełniącym służbę na stanowiskach kierowniczych lub samodzielnych w wymienionych w pkt od 1 do 3 jednostkach organizacyjnych Policji przysługują stawki określone w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, odpowiednio wymienione w kolumnach oznaczonych literą "A", "B", "C".
Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku.
Stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii, o której mowa w ust. 2, enumeratywnie wymienia tabela stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia (§ 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia).
O tym, które stanowiska są kierownicze i samodzielne decydował art. 104 ust. 2 ustawy o Policji stanowiąc, że policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Natomiast na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy o Policji).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnienie do dodatku funkcyjnego stanowi kryterium podziału na stanowiska kierownicze i samodzielne oraz inne, czyli te, które są nieuprawnione do dodatku funkcyjnego. Innymi słowy, wyróżnikiem stanowisk kierowniczych i samodzielnych jest prawo do dodatku funkcyjnego - przyznawanego według tabeli załącznika nr 4 powoływanego rozporządzenia. W konsekwencji, jeżeli dla określonego stanowiska nie jest przewidziany w tabeli dodatek funkcyjny to oznacza, że nie ma ono charakteru "stanowiska kierowniczego" lub "stanowiska samodzielnego".
Nie jest sporne, że w tabeli tej nie zostało przewidziane stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych, a zatem prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego, że nie jest to stanowisko samodzielne lub kierownicze, o jakim mowa w § 1 ust. 1a pkt 2 rozporządzenia. Tym samym skarżącemu kasacyjnie, przeniesionemu na stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w W., przysługiwała stawka uposażenia zasadniczego wyrażona w postaci mnożnika kwoty bazowej, określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia, w kolumnie oznaczonej literą "D", nie zaś "B" - jak określał to rozkaz personalny z 18 marca 2020 r. Zasadnie zatem przyjęły organy oraz Sąd Wojewódzki, że użyty przy ustaleniu wynagrodzenia skarżącemu kasacyjnie mnożnik bazowy w wysokości 2,291 nie powinien być zastosowany. Popełniony błąd w określeniu wysokości wynagrodzenia funkcjonariusza miał charakter oczywisty. Prawidłowa wykładnia art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, jak też przepisów rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. nie wymagała podejmowania nader skomplikowanej analizy i wykładni przepisów prawa, lecz właściwego przyporządkowania i zastosowania obowiązujących norm. Oznacza to, że Komendant Powiatowy Policji w W. ustalając wynagrodzenie rozkazem personalnym z 18 marca 2020 r. dopuścił się rażącego naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Oceny tej nie mogą zmieniać przepisy zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji, jako aktu niższego rzędu względem rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w którym to rozporządzeniu prawodawca jednoznacznie określił stanowiska kierownicze albo samodzielne, do których nie zaliczył dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Komendy.
Z racji tego, że rozkaz personalny z 2020 r. w części dotyczącej ustalenia stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariusza w sposób oczywisty naruszał prawo to nie może być uznany jako usprawiedliwiony zarzut strony, że decyzja usuwająca rażąco wadliwe orzeczenie, stoi w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP.
Chybiony okazał się również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Związkach zawodowych. Przepis ten odnosi się do spraw ochrony trwałości stosunku pracy działaczy związkowych, a więc nie dotyczy przedmiotu tej sprawy, obejmującego wyłącznie stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego w części dotyczącej ustalenia stawki uposażenia zasadniczego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.