III OSK 2095/22

III OSK 2095/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 4131/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-13
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 217 § 1, art. 218 § 1 i § 2, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4131/21 w sprawie ze skargi D. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 11 października 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. B. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4131/21 oddalił skargę D. B. (dalej także jako: skarżący) na postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej także jako: organ) z dnia 11 października 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2021 r. skarżący, na podstawie art. 217 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji (dalej także jako: organ I instancji) o wydanie zaświadczenia żądanej treści, tj. potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w okresie od dnia 1 grudnia 2007 r. do dnia wydania zaświadczenia, pod ziemią w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów - za okres służby w Komisariacie Metra Warszawskiego i tym samym potwierdzenie prawa do urlopu w wymiarze 13 dni roboczych z tytułu pełnionej służby pod ziemią w wymiarze co najmniej 80 godzin w miesiącu. Skarżący wskazał, że chce dochodzić przysługującego mu urlopu dodatkowego we wskazanym wymiarze na drodze sądowej. Ponadto, zdaniem skarżącego, przedmiotowy wniosek znajduje swoje uzasadnienie również w decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr 158/20 zmieniającej decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych.
Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r., nr 46, na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, Komendant Stołeczny Policji odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego w okresie od dnia 1 grudnia 2007 r. do dnia wydania niniejszego postanowienia przez co najmniej 80 godzin w miesiącu pod ziemią, potwierdzającego prawo do urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych z tytułu służby pełnionej pod ziemią.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że analiza akt osobowych skarżącego wykazała, że został on przyjęty do służby w Policji z dniem 1 października 2005 r. Organ I instancji wymienił stanowiska, które zajmował skarżący we wnioskowanym okresie w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego.
Następnie organ I instancji wskazał, że akta osobowe skarżącego zawierają wnioski zatwierdzone przez Komendanta Stołecznego Policji dotyczące udzielenia płatnego urlopu dodatkowego skarżącemu pełniącemu służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia za lata 2008-2013. Organ I instancji podał, że we wnioskach za lata 2008-2013 wskazano, że wymieniony jako policjant Komisariatu Policji Metra Warszawskiego pełnił służbę na terenie i w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu – w siedzibie Komisariatu mieszczącej się na stacji "Centrum", jak i w rejonach służbowych obejmujących poszczególne stacje Metra Warszawskiego, a służba ta pełniona jest przez okres powyżej połowy dziennej normy czasu pracy w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia wymienionych w § 11 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r., tj. poniżej poziomu otaczającego terenu. pozbawionym naturalnego oświetlenia.
Komisja za lata 2008-2013 wnioskowała o przyznanie skarżącemu 9 dni płatnego urlopu dodatkowego. Natomiast we wnioskach o udzielenie skarżącemu płatnego urlopu dodatkowego za rok 2014 oraz za lata 2016-2020 wskazano, że wymieniony pełnił służbę w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego w systemie zmianowym na terenie i w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu – w pomieszczeniach komisariatu mieszczących się na stacjach metra oraz w rejonach służby obejmującej teren poszczególnych stacji metra przy sztucznym oświetleniu. Komisja w tychże wnioskach, po dokonaniu oceny warunków pełnienia służby, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. wniosła o przyznanie skarżącemu płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 5 dni roboczych.
Ponadto, organ I instancji wskazał także, że akta osobowe skarżącego zawierają wystawione przez Komendanta Komisariatu Policji Metra Warszawskiego karty opisu stanowiska pracy D. B., w których punkcie 13, tj. "warunki pracy" wskazano: praca przy sztucznym oświetleniu, w terenie, w pomieszczeniach usytuowanych poniżej otaczającego terenu, w systemie zmianowym, nocnym, mobilność, dyspozycyjność, a dodatkowo w karcie opisu stanowiska pracy z dnia 22 grudnia 2020 r. w punkcie "warunki pracy" wskazano: czynniki fizyczne – praca poniżej poziomu otaczającego terenu, sztuczne oświetlenie, wentylacja nawiewno-wywiewna, praca w terenie; czynniki biologiczne – zagrożenie zakażeniem wirusem zapalenia wątroby typu B i tężcem z błonicą; czynniki psychofizyczne – prowadzenie pojazdu służbowego, praca w systemie zmianowym/nocnym, zagrożenie korupcją.
Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 19 lipca 2021 r. zwrócił się do Komendanta Komisariatu Policji Metra Warszawskiego o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie oraz o wskazanie czy za rok 2007 i 2015 przysługiwał skarżącemu urlop dodatkowy z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, a jeżeli tak to w jakim wymiarze i na jakiej podstawie prawnej został przyznany. W odpowiedzi na powyższe pismo Komendant Komisariatu Policji Metra Warszawskiego pismem z dnia 30 lipca 2021 r. poinformował, że zgodnie z decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia 5 kwietnia 2019 r., nr 188 w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego corocznie opracowywane są wnioski o przyznanie urlopu dodatkowego za pracę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, dotyczące policjantów Komisariatu Policji Metra Warszawskiego, w wymiarze określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów. Jednocześnie dodał, że pismem z dnia 19 listopada 2020 r. zwrócono się do Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji o zajęcie stanowiska w zakresie możliwości przyjęcia, że służba pełniona przez policjantów na terenie Metra Warszawskiego jest służbą pełnioną w warunkach "pod ziemią" wskazanych w § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopu policjantów, za którą przysługuje urlop dodatkowy w wymiarze 13 dni. Jak poinformował Komendant Komisariatu Policji Metra Warszawskiego, Kierownik Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji w odpowiedzi na powyższe pismo wskazał, że dotychczas przyznawany urlop dodatkowy policjantom Komisariatu Policji Metra Warszawskiego na podstawie § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów w wymiarze 5 dni roboczych jest prawidłowy. Dodał, że zasadniczą kwestią, która umożliwi dokonanie właściwej kontroli prawnej tytułu uprawnień policjanta do płatnego urlopu dodatkowego jest precyzyjne dookreślenie pojęć – wykonywanie służby w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu oraz wykonywanie służby pod ziemią. Zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia, wykonywanie służby w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu należy rozpatrywać w rozumieniu przepisów w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie przygotowywania przez pracodawcę pomieszczeń pracy. Natomiast za służbę pełnioną pod ziemią należy uznać taką służbę, która jest pełniona poza pomieszczeniami pracy, poniżej otaczającego terenu, w środowisku nie w pełni kontrolowanym przez pracodawcę w rozumieniu spełnienia wymogów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy ze względu na wpływ sił natury, lokalizację i konstrukcję obiektu – niespełniających wymogów prawa pracy dla pomieszczeń. Jak wskazał Kierownik Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji, jest to praca w środowisku szczególnie niebezpiecznym, np. w kanałach i studzienkach technologicznych (z instalacją teleinformatyczną). W miejscach tych występuje ekspozycja policjanta na specyficzne zagrożenia podczas realizacji czynności służbowych: ograniczona przestrzeń, znacznie utrudniająca poruszanie się, brak możliwości zastosowania właściwego oświetlenia, ryzyko wystąpienia zwału ziemi i zasypania, gazy biologiczne i przemysłowe gromadzące się w zagłębiu. W piśmie Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji podkreślono, że na terenie Metra Warszawskiego nie występują zagrożenia związane z pracą pod ziemią, środowisko pracy jest w pełni kontrolowane przez zastosowanie rozwiązań techniczno-budowlanych, np. oświetlenie, wentylacja, szerokość dróg ewakuacyjnych, co z kolei prowadzi do wniosku, że przyznanie skarżącemu – pełniącemu tam służbę - urlopu w wymiarze 13 dni za służbę pełnioną pod ziemią nie jest zasadne.
Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopu policjantów, obowiązującym do dnia 8 października 2014 r. wymiar corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, wynosił 9 dni roboczych, jeżeli służba była wykonywania w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, a 13 dni roboczych jeżeli służba była wykonywana pod ziemią. Zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia służbę określoną w § 11 ust. 1 pkt 2 lit. a uważano za pełnioną w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia, jeżeli była pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu. Oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, dokonywała komisja powołana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych z udziałem przedstawicieli służby medycyny pracy, związku zawodowego policjantów oraz służby bhp (§ 12 ust. 3 ww. rozporządzenia). Natomiast przełożony właściwy w sprawach osobowych przyznawał policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 3 § 12.
Natomiast w stanie prawnym obowiązującym od dnia 9 października 2014 r., jak wyjaśnił organ I instancji, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów oraz wymiar płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopu policjantów. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ww. rozporządzenia wymiar corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, wynosi 5 dni roboczych, jeżeli służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu:
a) w pomieszczeniach pozbawionych stałego naturalnego oświetlenia lub celowo przyciemnionych, w których ze względów technologicznych lub ze względu na rodzaj wykonywanej służby stosowane jest wyłącznie sztuczne oświetlenie,
b) w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e ww. rozporządzenia wymiar wskazanego urlopu dodatkowego wynosi 13 dni roboczych, jeżeli służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu pod ziemią.
Organ I instancji dodał, że policjant nabywa prawo do pierwszego urlopu dodatkowego, o którym mowa w ust. 1, po upływie roku służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia (§ 12 ust. 2 ww. rozporządzenia), a prawo do kolejnych urlopów dodatkowych w każdym następnym roku kalendarzowym (§ 15 ust. 1).
Zgodnie zaś z § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia warunki służby, uprawniające do uzyskania urlopu dodatkowego, szczególnie uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia ocenia komisja powołana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, w skład której wchodzi co najmniej przedstawiciel:
1) służby medycyny pracy;
2) służby bezpieczeństwa i higieny pracy;
3) każdej zakładowej organizacji związkowej funkcjonującej w danej jednostce organizacyjnej Policji.
Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji podkreślił, że na terenie Metra Warszawskiego nie występują zagrożenia związane z pracą pod ziemią, bowiem środowisko pracy jest w pełni kontrolowane przez zastosowanie rozwiązań techniczno-budowlanych, a charakter zadań wykonywanych przez policjantów pełniących służbę w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego nie uprawnia do przyznania urlopu dodatkowego za służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych w wymiarze 13 dni roboczych. Organ I instancji zaznaczył, że powyższe potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie, w szczególności stanowisko Komendanta Komisariatu Policji Metra Warszawskiego oraz Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji, a także wnioski dotyczące przyznania skarżącemu płatnego urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.
Odnosząc się zaś do stwierdzenia z wniosku skarżącego jakoby wydanie żądanego zaświadczenia znajdowało uzasadnienie w decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr 158/20 zmieniającej decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych, organ I instancji stwierdził, że argumentacja ta jest bezzasadna, bowiem decyzja ta odnosi się tylko do właściwości terytorialnej Komisariatu Policji Metra Warszawskiego z uwagi na otwarcie wchodzących w skład drugiej linii metra nowych stacji: Księcia Janusza, Młynów oraz Płocka.
W związku z powyższym organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.
W dniu 28 sierpnia 2021 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia 19 sierpnia 2021 r., nr 46 i wnosząc o jego uchylenie i wydanie zaświadczenia żądanej przez niego treści oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opisu stanowiska pracy skarżącego oraz warunków w jakich pełni służbę – będących w dyspozycji organu, a mających istotne znaczenie dla interpretacji służby skarżącego jako służby pod ziemią, zarzucił naruszenie:
1. § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie polegające na przyjęciu, że służba skarżącego w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego nie jest służbą kwalifikowaną jako "służba pod ziemią" w rozumieniu ww. przepisu rozporządzenia, pomimo że jest ona realizowana pod poziomem otaczającego terenu, poza pomieszczeniami pracy, w warunkach braku możliwości zapewnienia prawidłowego oświetlenia, zmiennej temperatury wilgotności, wentylacji, świeżego powietrza i braku możliwości zabezpieczenia przed czynnikami oddziałowującymi szkodliwie na organizm człowieka, np. hałas, wibracje, które to czynniki warunkują uznanie pracy za pracę lub służbę pod ziemią, a co za tym idzie przyznanie płatnego corocznego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych;
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 218 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, przez nierozpatrzenie w sposób rzetelny, wnikliwy i bezstronny, z uwzględnieniem interesu strony, zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i prawidłowego wnioskowania polegającego na:
- przyjęciu, że skarżący, mimo ustalenia przez organ I instancji, w oparciu o jego akta osobowe, przebiegu służby wskazującego na pełnienie przez niego, począwszy od 2005 roku służby w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego, nie pełni służby pod ziemią, a zatem nie przysługuje mu dodatkowy urlop płatny w wymiarze 13 dni roboczych, pomijając w tym względzie decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr 158/20 zmieniającą decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych Policji;
- zbagatelizowaniu przez organ I instancji przy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dokonywaniu ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia wspomnianej powyżej decyzji z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr 158/20, mimo iż z jej literalnego brzmienia wprost wynika, że w przypadku Komisariatów Policji Metra Warszawskiego mamy do czynienia z obiektami zlokalizowanymi pod ziemią, a nie pod powierzchnią otaczającego terenu, co wskazuje na to, że pełniona w nich służba również ma miejsce pod ziemią;
3. art. 219 w związku z art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści, pomimo spełnienia przez skarżącego wymaganych przesłanek;
4. art. 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, mimo jego obszerności, w sposób tendencyjny i bez oparcia się o rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy, w tym faktycznych warunków w jakich służbę pełni skarżący, opierając się w tym względzie jedynie na stanowisku Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji bez jakichkolwiek analiz prawnych w tym zakresie, nie udzielając jednoznacznej odpowiedzi czy służba pełniona w Komisariacie Metra Warszawskiego odpowiada warunkom przewidzianym dla tzw. pomieszczeń pracy – bardzo rygorystycznie określających te warunki.
Postanowieniem z dnia 11 października 2021 r. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, na podstawie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Stołecznego Policji.
W uzasadnieniu postanowienia organ zgodził się z Komendantem Stołecznym Policji, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie, umożliwiającą dokonanie właściwej kwalifikacji prawnej tytułu uprawnień policjanta do płatnego urlopu dodatkowego, jest precyzyjne dookreślenie pojęć – wykonywanie służby w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu oraz wykonywanie służby pod ziemią i zgodził się z interpretacją ww. pojęć przedstawioną przez organ I instancji. Organ zaznaczył, że służbę pod ziemią stanowi zwłaszcza praca w środowisku szczególnie niebezpiecznym, np. w kanałach, czy w górnictwie, przy występowaniu ekspozycji na specyficzne zagrożenia podczas realizacji czynności służbowych, ograniczonej przestrzeni, znacznie utrudniającej poruszanie się, brak właściwego oświetlenia, czy też możliwości jego zastosowania, a ponadto w warunkach, które normalnie nie występują przy pracy w pomieszczeniach poniżej otaczającego terenu, tj. ryzyko wystąpienia zwału ziemi i zasypania, gazy biologiczne i przemysłowe gromadzące się w miejscu wykonywania pracy.
Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że miejsce, w którym pełniona była i jest pełniona służba przez skarżącego nie wykazuje żadnych z tych cech. Organ zgodził się z organem I instancji, że na terenie Metra Warszawskiego nie występują zagrożenia związane z pracą pod ziemią, a środowisko pracy jest w pełni kontrolowane przez zastosowanie rozwiązań techniczno-budowlanych, np. oświetlenie, wentylacja, szerokość dróg ewakuacyjnych. Dlatego w ocenie organu charakter zadań służbowych realizowanych przez policjantów Komisariatu Policji Metra Warszawskiego nie uzasadnia przyznania urlopu w wymiarze 13 dni za służbę pełnioną pod ziemią. W związku z powyższym organ uznał, że podjęte w sprawie czynności oraz ustalony w ich wyniku stan prawny i faktyczny nie dają podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.
W piśmie z dnia 15 listopada 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 11 października 2021 r. i wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Pracowników Służb Bezpieczeństwa i Higieny Pracy Katowice-Przemysł Górnictwo podpisanego przez A. H. – na okoliczności opinii w zakresie identyfikacji pracy/służby "pod ziemią" oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił naruszenie przez organ następujących przepisów:
1. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopu policjantów, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Komendanta Stołecznego Policji, w sytuacji kiedy postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przy wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy w kontekście wniosku skarżącego;
2. § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopu policjantów, poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie polegającą na przyjęciu, że służba skarżącego w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego nie jest służbą kwalifikowaną jako służba pod ziemią w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu rozporządzenia, pomimo że jest ona realizowana pod poziomem otaczającego terenu, poza pomieszczeniami pracy, w warunkach braku możliwości zastosowania prawidłowego oświetlenia, zmiennej temperatury wilgotności, wentylacji świeżego powietrza i braku możliwości zabezpieczenia przed czynnikami oddziałowującymi szkodliwie na organizm człowieka, np. hałas, wibracje, które to czynniki warunkują uznanie pracy za pracę/służbę pod ziemią, a co za tym idzie przyznanie płatnego corocznego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych;
3. art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 80 w związku z art. 218 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopu policjantów, przez nierozpatrzenie przez organ badający sprawę od początku w sposób rzetelny, wnikliwy i bezstronny, z uwzględnieniem interesu strony, zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego, w ślad za organem I instancji, wniosków sprzecznych z zasadami logiki i prawidłowego wnioskowania polegającego na:
- przyjęciu, że skarżący, mimo ustalenia przez organ, w oparciu o jego akta osobowe, przebiegu służby, wskazującego na pełnienie przez niego, począwszy od 2007 roku służby w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego, nie pełni służby pod ziemią, a zatem nie przysługuje mu dodatkowy urlop płatny w wymiarze 13 dni roboczych, pomijając w tym względzie decyzję nr 158/20 Komendanta Stołecznego Policji z dnia 6 kwietnia 2020 r. zmieniającą decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych Policji;
- zbagatelizowaniu przez organy obu instancji, przy przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dokonaniu ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia, wspomnianej powyżej decyzji nr 158/20 z dnia 6 kwietnia 2020 r. Komendanta Stołecznego Policji, mimo iż z jej literalnego brzmienia wprost wynika, że w przypadku Komisariatów Policji Metra Warszawskiego mamy do czynienia z obiektami zlokalizowanymi pod ziemią, a nie pod powierzchnią otaczającego terenu co wskazuje, iż pełniona w nich służba również ma miejsce pod ziemią;
- posiłkowanie się przy ustaleniu stanu faktycznego, w tym dla określenia rzeczywistych warunków służby skarżącego we wnioskowanym okresie, zaledwie jedną opinią – Kierownika Sekcji Ochrony Komendy Stołecznej Policji z dnia 26 listopada 2020 r., będącego funkcjonariuszem Policji, a nie bezstronnym specjalistą, z pominięciem choćby pisma Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Służb Bezpieczeństwa i Higieny Pracy Katowice Przemysł-Górnictwo podpisanego przez A. H., będącego w dyspozycji organu, zważywszy, iż ustawodawca nie zdefiniował w rozporządzeniu co należy uznać za pracę wykonywaną pod ziemią;
4. art. 219 w związku z art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopu policjantów, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści pomimo spełnienia przez skarżącego wymaganych przesłanek;
5. art. 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopu policjantów, poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób tendencyjny i bez oparcia się o rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy, w tym faktycznych warunków w jakich służbę pełni skarżący, opierając się w tym względzie jedynie na stanowisku Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji bez jakichkolwiek analiz prawnych w tym zakresie, nie udzielając jednoznacznej odpowiedzi czy służba pełniona w Komisariacie Metra Warszawskiego odpowiada warunkom przewidzianym dla tzw. pomieszczeń pracy – bardzo rygorystycznie określających te warunki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz podkreślając jednocześnie, że w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ może bowiem w zaświadczeniu potwierdzić tylko fakty wynikające z danych, które posiada. Nie może zaś zaświadczeniem kreować nowej rzeczywistości, która nie znajduje odzwierciedlania w posiadanej dokumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4131/21 oddalił skargę D. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 11 października 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołując się na art. 219, art. 217 § 2 i art. 218 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter, zaś postępowanie w tym przedmiocie ma charakter uproszczony i w znacznym stopniu odformalizowany. Wydane zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu administracji i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Co za tym idzie, postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie jest więc uprawniony do dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem tego postępowania powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą potwierdzić wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Ogranicza się więc ono do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku i zmierza do usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarzuty stawiane tak postanowieniu Komendanta Stołecznego Policji z dnia 19 sierpnia 2021 r. w zażaleniu z dnia 28 sierpnia 2021 r., jak zaskarżonemu postanowieniu Komendanta Głównego Policji z dnia 11 października 2021 r. w skardze z dnia 15 listopada 2021 r. zdecydowanie wykraczają poza określony wyżej dopuszczalny zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji skarżący oczekuje w istocie rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia kwestii prawnej będącej przedmiotem sporu między nim a przełożonym właściwym w sprawach osobowych, tj. kwalifikacji warunków pracy skarżącego na potrzeby ustalenia wymiaru urlopu dodatkowego przysługującego mu z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.
Mając na względzie okres, jakiego dotyczył wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji prawidłowo odwołały się w uzasadnieniach wydanych postanowień do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów, które obowiązywało do dnia 8 października 2014 r. oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, obowiązującego od dnia 9 października 2014 r.
Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że organy Policji odniosły się w uzasadnieniach wydanych postanowień do dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych skarżącego, która mogłaby stanowić podstawę wydania żądanego zaświadczenia i na tej podstawie prawidłowo ustaliły, że we wnioskach dotyczących udzielenia skarżącemu płatnego urlopu dodatkowego za lata 2008-2013 komisja wnioskowała o przyznanie urlopu w wymiarze 9 dni roboczych. Po dokonaniu bezpośrednich ustaleń w miejscu pracy i analizie przedłożonej dokumentacji ustaliła, że skarżący, jako policjant Komisariatu Policji Metra Warszawskiego, pełni służbę w terenie i w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - w siedzibie Komisariatu mieszczącej się na stacji "Centrum", jak i w rejonach służbowych obejmujących poszczególne stacje Metra Warszawskiego. Służba pełniona była przez okres powyżej połowy dziennej normy czasu pracy w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia, określonych w § 11 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów, tj. w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.
Z kolei we wnioskach o udzielenie płatnego urlopu dodatkowego za rok 2014 oraz za lata 2016-2020 komisja, jak zauważył Sąd I instancji, po dokonaniu oceny warunków pełnienia służby, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, wniosła o przyznanie płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 5 dni roboczych. W trakcie oceny stwierdzono, że wymieniony pełnił służbę w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego w systemie zmianowym na terenie i w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - w pomieszczeniach komisariatu mieszczących się na stacjach metra oraz w rejonach służby obejmującej teren poszczególnych stacji metra przy sztucznym oświetleniu.
Sąd I instancji dodał, że w toku postępowania ustalono też, że za 2015 rok skarżącemu również został przyznany płatny urlop dodatkowy w wymiarze 5 dni roboczych z tytułu pełnienia służby w pomieszczeniach pozbawionych stałego naturalnego oświetlenia oraz w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opisane wyżej ustalenia organów administracji, nie pozwalały na wydanie zaświadczenia zgodnego z żądaniem strony, tj. potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego w okresie od dnia 1 grudnia 2007 r. do dnia wydania zaświadczenia pod ziemią w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów i tym samym potwierdzającego prawo do urlopu w wymiarze 13 dni roboczych z tytułu służby pełnionej pod ziemią w wymiarze co najmniej 80 godzin w miesiącu. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, wynika z nich bowiem jednoznacznie, że we wskazanym we wniosku okresie powołany do tego podmiot dokonywał oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego i nie znajdował podstaw do stwierdzenia, że służba skarżącego była pełniona pod ziemią.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że kwestionowanie ustaleń komisji powołanej przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych poprzez żądanie wydania zaświadczenia sprzecznego z oceną dokonaną przez tę komisję jest niedopuszczalne. Analiza argumentacji skarżącego, mającej przemawiać za zasadnością uznania jego służby za pełnioną pod ziemią, a nie jak przyjmował przełożony w sprawach osobowych na podstawie ocen komisji, przyznając urlop dodatkowy w latach 2008 - 2020, zdecydowanie wykracza poza kompetencje organu procedującego wniosek o wydanie zaświadczenia, zmierzającego do urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego. W konsekwencji, także ocena pisma członka zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Pracowników Służby Bezpieczeństwa i Higieny Pracy Katowice - Przemysł Górnictwo, którego kopię (bez podpisu) dołączono do skargi, zdaniem Sądu I instancji wykracza poza ramy przedmiotowego postępowania. Sąd I instancji wskazał, że zawarte w tym piśmie stanowisko i konkluzja, że intencją ustawodawcy było ustalenie zasady, w myśl której urlopy dodatkowe oraz inne świadczenia powinny przysługiwać każdemu funkcjonariuszowi Policji wykonującemu pracę "pod ziemią", może być przedmiotem ewentualnej oceny w postępowaniu jurysdykcyjnym w przedmiocie odmowy przyznania urlopu dodatkowego, ale nie w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji podkreślił, że Komendant Stołeczny Policji nie ograniczył się do analizy dokumentacji dotyczącej przyznanych skarżącemu urlopów dodatkowych i zauważył, że organ I instancji dokonał również analizy kart opisu stanowisk znajdujących się w aktach osobowych skarżącego ustalając, że określone w nich warunki pracy nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę pod ziemią w rozumieniu § 11 ust. 1 pkt 3 lit. h rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów lub § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów. Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że dążąc do wszechstronnego rozważania okoliczności sprawy, organ I instancji odwołał się również do stanowiska Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji, który w piśmie z dnia 26 listopada 2020 r. potwierdził prawidłowość przyznawania funkcjonariuszom Komisariatu Policji Metra Warszawskiego dodatkowego urlopu wypoczynkowego w oparciu o § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, tj. ze względu na pełnienie służby przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził także, że organ I instancji trafnie stwierdził, że decyzja Komendanta Stołecznego Policji z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr 158/20, której kopię dołączono do wniosku o wydanie zaświadczenia, nie jest dokumentem mogącym stanowić podstawę wydania żądanego zaświadczenia. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym komendant wojewódzki Policji określa właściwość terytorialną komisariatów Policji na terenie swojego działania. Sąd I instancji podkreślił, że nie odnosi się ona do kwestii warunków służby, uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podjęte w sprawie czynności oraz ustalony w ich wyniku stan prawny i faktyczny nie dawały podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, a kontrola zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia 11 października 2021 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Stołecznego Policji z dnia 19 sierpnia 2021 r. nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego w okresie od dnia 1 grudnia 2007 r. do dnia wydania zaświadczenia pod ziemią. Uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień w ocenie Sądu I instancji odpowiadają prawu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w tym ewentualnie w trybie zdalnym, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na wadliwej ocenie ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawidłowości przeprowadzenia przez Komendanta Głównego Policji postępowania w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści tj. z naruszeniem Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzeń tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 218 § 1 i § 2 oraz art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, poprzez nieuwzględnienie przez WSA skargi na postanowienie Komendanta Głównego Policji dnia 11 października 2021 r., pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania regulujących wydawanie zaświadczeń oraz przepisów rozporządzenia polegające na nierozpatrzeniu przez Komendanta Głównego Policji w sposób rzetelny, wnikliwy i bezstronny, z uwzględnieniem interesu strony całego materiału dowodowego, jak również wyprowadzenie z niego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i prawidłowego wnioskowania polegających na przyjęciu, iż skarżący, mimo ustalenia poprzez organ, w oparciu o jego akta osobowe, przebiegu służby, wskazującego na pełnienie przez niego, począwszy od dnia 1 grudnia 2007 r. służby w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego, nie pełni służby pod ziemią, a zatem nie przysługuje mu dodatkowy urlop płatny w wymiarze 13 dni roboczych, pomijając w tym względzie decyzję nr 158/20 Komendanta Stołecznego Policji z dnia 6 kwietnia 2020 r. zmieniającego decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych Policji, zapisy Koncepcji organizacyjnej służby patrolowo-interwencyjnej i wywiadowczej na obszarze działania Komisariatu Policji Metra Warszawskiego z dnia 4 kwietnia 2020 r. zatwierdzonej przez Komendanta oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane metra i ich usytuowanie, mimo iż ze wskazanych dokumentów wynika, że budowle metra są zlokalizowane pod ziemią, a nie pod powierzchnią ziemi, co wskazuje, że służba pełniona w tych obiektach jest pełniona pod ziemią;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 3, art. 124 § 2 i art. 11 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, poprzez nieuwzględnienie przez WSA skargi na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 11 października 2021 r. mimo sporządzenia przez organ uzasadnienia wskazanego postanowienia w sposób tendencyjny i bez oparcia się o rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy, w tym faktycznych warunków, w jakich służbę pełni skarżący, opierając się w tym względzie jedynie na stanowisku Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji i pomijając inne dokumenty traktujące o uwarunkowaniach mogących mieć wpływ na ocenę warunków służby, w tym decyzję nr 158/20 Komendanta Stołecznego Policji z dnia 6 kwietnia 2020 r. zmieniającą decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych Policji, zapisy Koncepcji organizacyjnej służby patrolowo-interwencyjnej i wywiadowczej na obszarze działania Komisariatu Policji Metra Warszawskiego z dnia 4 kwietnia 2020 r. zatwierdzonej przez Komendanta oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane metra i ich usytuowanie i tym samym nie udzielając jednoznacznej odpowiedzi, czy służba pełniona w Komisariacie Metra Warszawskiego odpowiada warunkom przewidzianym dla tzw. pomieszczeń pracy – bardzo rygorystycznie określających te warunki;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie przez WSA w zaskarżonym wyroku, że Komendant Główny Policji prawidłowo zinterpretował i zasadnie odmówił zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów w związku z ust. 3 zdanie pierwsze załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, poprzez dokonanie przez Sąd błędnej interpretacji i w konsekwencji niezastosowanie polegające na przyjęciu, że służba skarżącego w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego nie jest służbą kwalifikowaną jako służba "pod ziemią" w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu rozporządzenia, pomimo, że jest ona realizowana w obiektach metra usytuowanych pod ziemią, poza pomieszczeniami pracy, w warunkach braku możliwości zastosowania prawidłowego oświetlenia, zmiennej temperatury wilgotności, wentylacji świeżego powietrza i braku możliwości zabezpieczenia przed czynnikami oddziaływującymi szkodliwie na organizm człowiek np. hałas, wibracje, które to czynniki warunkują uznanie pracy za pracę/służbę pod ziemią, a co za tym idzie przyznanie płatnego corocznego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że brak legalnej definicji pojęcia "służby pod ziemią" w przypadku policjantów winno zobowiązać organ, w celu ustalenia znaczenia tego pojęcia, do uwzględnienia różnych materiałów wskazujących na charakter obiektów, w których policjanci pełnią służbę, a także warunków jej pełnienia. W szczególności ze względu na to, że powyższa problematyka dotyczy w Policji bardzo niewielu funkcjonariuszy, którzy pełnią służbę w ramach komisariatów Metra Warszawskiego, a co za tym idzie problematyka ta nie była również przedmiotem rozważań doktryny, jak również orzecznictwa sądów administracyjnych, których poglądy mogłyby być pomocne przy ustaleniu desygnatów pojęcia "służby policjantów pod ziemią". Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że mimo to organy obu instancji, a następnie Sąd I instancji, oparły interpretację przedmiotowego pojęcia wyłącznie na jednostronnej opinii Kierownika Sekcji Ochrony Komendy Stołecznej Policji, pomijając całkowicie aspekty prawne, w tym chociażby zapis cytowanego już ust. 3 zdanie pierwsze załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, z którego wynika, że budowle metra są zlokalizowane pod ziemią, a nie pod powierzchnią ziemi, co w ocenie skarżącego kasacyjnie oznacza, że służba tam pełniona również wykonywana jest pod ziemią, a nie jak interpretują to organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – poniżej poziomu otaczającego terenu.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie sposób i zakres uzasadnienia zaskarżonego w sprawie postanowienia organu był wynikiem przyjęcia zbyt wąskiej i ograniczonej interpretacji pojęcia "służby pod ziemią", co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania zaświadczenia i niezastosowania w niniejszej sprawie § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie można zaakceptować, że organ podejmując decyzję o wydaniu, czy odmowie wydania zaświadczenia, nie dysponując legalną definicja pojęcia "służby pod ziemią" na potrzeby stosowania przepisów § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2024 r. w sprawie urlopów policjantów, jest zwolniony od wszechstronnej analizy dokumentacji pozostającej w jego dyspozycji i przepisów powszechnie obowiązujących, albowiem wystarczające jest oparcie się jedynie na jednym przygotowanym przez siebie dokumencie, mimo iż pozostaje on w sprzeczności choćby z regulacjami powszechnie obowiązującymi i wydanymi na ich podstawie aktami wewnętrznymi Policji, które wskazują, iż budowle metra są zlokalizowane pod ziemią, a nie pod powierzchnią ziemi. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie trudno wnioskować, iż policjanci pełniący służbę w ramach Komisariatu Metra Warszawskiego nie pracują pod ziemią, szczególnie w sytuacji, kiedy organ nie określił zagrożeń i uciążliwości związanych z realizowaną służbą w takich obiektach. Co więcej, nie wskazano, czy służba pełniona w Komisariacie Metra Warszawskiego odpowiada warunkom przewidzianym dla tzw. pomieszczeń pracy – bardzo rygorystycznie określających te warunki w zakresie bhp, celem ustalenia szkodliwości tej służby.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, podtrzymując stanowisko wyrażane dotychczas w toku postępowania, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także wskazał, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Konstrukcja i treść zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 218 § 1 i 2, art. 126 k.p.a. (pierwszy zarzut) oraz art. 107 § 3, art. 124 § 2 i art. 11 w związku z art. 126 k.p.a. (drugi zarzut), a także § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopu policjantów (Dz. U. z 2023 r., poz. 2213) – dalej jako: rozporządzenie, usiłuje wytknąć nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia, tj. zarzuca nierozpatrzenie przez organ w sposób rzetelny, wnikliwy i bezstronny, z uwzględnieniem interesu strony, całego materiału dowodowego, jak również wyprowadzenie z niego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i prawidłowego wnioskowania, sporządzenie przez organ uzasadnienia wskazanego postanowienia w sposób tendencyjny i bez oparcia się o rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy, w tym faktycznych warunków w jakich skarżący pełni służbę, opierając się w tym względzie jedynie na stanowisku Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji i pomijając inne dokumenty traktujące o uwarunkowaniach mogących mieć wpływ na ocenę warunków służby. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku.
Przede wszystkim w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, czy też art. 151 i art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Niezależnie od powyższego, w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut niestosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a ze wskazanymi powyżej przepisami k.p.a. oraz rozporządzenia, a także odnosząc się do treści tych zarzutów, wyjaśnić należy, co prawidłowo również uczynił Sąd I instancji, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są dokumentami, które m.in. potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym.
Następnie podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie:
1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana;
2) przez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle;
3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie.
Co istotne, zaświadczenie jest oświadczeniem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.
Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się uwagę na to, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem, gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać, musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia. Główną bowiem rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania dowodowego, o którym mowa w dziale II k.p.a., prowadzonym w ramach postępowania jurysdykcyjnego, kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażany był pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09).
Zatem twierdzenia osoby wnioskującej, tak jak w niniejszej sprawie, o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w tzw. warunkach pod ziemią, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego twierdzenie. Nawiązując do argumentacji skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że skarżący nie wskazał żadnego konkretnego dokumentu, który mógłby świadczyć o pełnieniu przez niego służby pod ziemią, bowiem za taki dokument – wbrew argumentom skarżącego kasacyjnie – nie można uznać przywoływanej przez niego decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr 158/20. Twierdzenia skarżącego sprowadzają się w zasadzie do kwestionowania oceny charakteru pełnienia przez niego służby w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego i żądania nieograniczonego poszukiwania dokumentów, które potwierdzałyby jego ocenę w tym zakresie. Raz jeszcze powtórzenia przy tym wymaga, że w toku postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania stosownego zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które zresztą wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie spełnia wymogi wskazane w art. 107 § 3 k.p.a., w toku postępowania wyjaśniającego organy dokonały kwerendy akt osobowych skarżącego kasacyjnie, tj. prześledziły przebieg jego służby, jej charakter i rodzaj. W celu ustalenia okoliczności faktycznych objętych wnioskiem o wydanie zaświadczenia zwrócono się do Komendanta Komisariatu Policji Metra Warszawskiego o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie, który to zwrócił się z kolei do Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji o wypowiedzenie się w zakresie możliwości przyjęcia, że służba pełniona przez policjantów na terenie Metra Warszawskiego jest służbą pełnioną w warunkach "pod ziemią". Kierownik Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji stwierdził natomiast, że brak jest podstaw do takiej kwalifikacji służby pełnionej przez funkcjonariuszy na terenie Metra Warszawskiego, a dotychczas przyznawany urlop dodatkowy policjantom Komisariatu Policji Metra Warszawskiego na podstawie § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia w wymiarze 5 dni roboczych, tj. za służbę pełnioną przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, jest prawidłowy.
Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności, zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy poddały kontroli wszystkie dostępne materiały, w których mogły być zawarte ewentualne informacje świadczące o służbie pełnionej pod ziemią, co z kolei doprowadziło do uznania, że charakterystyka pełnionej przez skarżącego służby nie spełnia warunków do takiej kwalifikacji.
Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone, a organ sprawdził wszelkie dostępne materiały mogące pozwolić na ustalenie charakteru pełnionej przez skarżącego służby. Przeprowadzone zaś postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na poświadczenie, że funkcjonariusz pełnił służbę pod ziemią, czemu dano wyraz w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień, które - co raz jeszcze wymaga podkreślenia - spełniają wymogi wskazane w tym zakresie w k.p.a. Niesatysfakcjonujący skarżącego kasacyjnie wynik postępowania wyjaśniającego nie oznacza natomiast, że zaskarżony wyrok narusza przywoływane przez niego przepisy k.p.a. oraz rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze, jako niezasadne należało ocenić sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutu sformułowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia w związku z ust. 3 zdanie pierwsze załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane metra i ich usytuowanie (Dz. U. z 2011 r., poz. 859), dalej jako: rozporządzenie Ministra Infrastruktury, poprzez dokonanie przez Sąd błędnej interpretacji i w konsekwencji niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że służba skarżącego w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego nie jest służbą kwalifikowaną jako służba "pod ziemią" w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu rozporządzenia, pomimo że jest ona realizowana w obiektach metra usytuowanych pod ziemią, poza pomieszczeniami pracy, w warunkach braku możliwości zastosowania prawidłowego oświetlenia, zmiennej temperatury wilgotności, wentylacji świeżego powietrza i braku możliwości zabezpieczenia przed czynnikami oddziaływującymi szkodliwie na organizm człowiek np. hałas, wibracje, które to czynniki warunkują uznanie pracy za pracę/służbę pod ziemią, a co za tym idzie przyznanie płatnego corocznego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie przywołanych przez nią przepisów rozporządzeń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.
Ponadto, zauważenia wymaga, że warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie w omawianym zarzucie podaje błędną nazwę rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a ponadto nie wskazuje numeru załącznika do ww. rozporządzenia, którego zarzut ten dotyczy, a których to załączników rozporządzenie posiada pięć.
Jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu dokonania błędnej wykładni przepisów rozporządzeń wskazanych przez autora skargi kasacyjnej świadczy przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. podważa prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny i kwalifikacji charakteru pełnionej przez skarżącego służby, wymieniając kolejne warunki w jakich jest ona pełniona przez funkcjonariusza na terenie Metra Warszawskiego. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego również z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.
Niezależnie od powyższego podkreślić raz jeszcze należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia nie jest trybem, w którym dopuszczalne byłoby rozstrzyganie sporów w zakresie wykładni prawa materialnego i sposobu jego stosowania jako podstaw do ustalania treści zaświadczenia.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.