III OSK 2093/23

III OSK 2093/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 35/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-04-07
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1a, art. 149 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/23 w sprawie ze skargi T.L. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Prezydenta [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.L., zobowiązał Prezydenta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku T.L. o udostępnienie informacji publicznej zawartego w punkcie 1 pisma z dnia 16 czerwca 2021 r. (pkt I); w pozostałej części skargę oddalił (pkt II); stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt IV). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2021 r. T.L. złożył do Prezydenta [...] wniosek o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. 2176, dalej "u.d.i.p.") informacji publicznej w postaci:
1. przedstawienia informacji, w stosunku do których działek objętych inwestycją "Budowa drogi gminnej wraz z linią tramwajową [...] etap III na odcinku od ul. [...] wraz z rozbudową istniejących dróg publicznych powiatowych, tj. ul. [...], dróg publicznych gminnych, tj. ul. [...], drogi publicznej krajowej – [...] oraz dróg wojewódzkich, tj. ul. [...] wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej w ramach inwestycji pn.: "Budowa linii tramwajowej [...] etap III [...] wraz z budową dwupoziomowego skrzyżowania w ciągu ul. [...] oraz towarzyszącą infrastrukturą drogową" (z wyłączeniem działek położonych w obr. [...] i [...], jed. ew. [...]) zostały już sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego operaty szacunkowe;
2. przedstawienia kopii (w formacie PDF) operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Urzędu Miasta [...] dla nieruchomości objętych inwestycją wskazaną w pkt 1 położonych w obr. [...] i [...] jed. ew. [...] (z wyłączeniem nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi).
Prezydent w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 6 lipca 2021 r., znak [...] poinformował, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a właściwy do jej udostępnienia jest reżim przewidziany w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741, dalej "u.g.n.").
Wobec powyższego T.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 16 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 134/21: I. zobowiązał Prezydenta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku T.L. z dnia 16 czerwca 2021 r ; II. stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddalił; IV. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej Prezydenta [...], wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 7701/21, uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Wg NSA Sąd pierwszej instancji zasadnie nawiązał do orzeczeń, w których zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym "przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej, w konsekwencji nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p." W świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska NSA pogląd ten podzielił, za wyjątkiem stwierdzenia, że art. 156 ust. 1a u.g.n. nie jest przepisem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (przepisami takimi nie są przepisy u.g.n. in genere, tj. właśnie z wyjątkiem art. 156 ust. 1a u.g.n.). W realiach niniejszej sprawy zaakcentowanie, że art. 156 ust. 1a u.g.n. jest przepisem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ma istotne znaczenie, gdy się zważy treść wniosku z dnia 16 czerwca 2021 r., w którym wnioskodawca domagał się zarówno informacji o sporządzonych operatach szacunkowych, jak i skanów operatów dotyczących konkretnych nieruchomości, czyli dostępu poprzez wgląd do samych dokumentów. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji prowadziłoby do wniosku, że norma zawarta w art. 156 ust. 1a u.g.n. jest normą pustą, a dostęp do dokumentów operatów szacunkowych jako nośników informacji jest zagwarantowany każdemu, mimo regulacji, zgodnie z którą właściwy podmiot obowiązany jest umożliwić przeglądanie operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów osobom, których interesu prawnego dotyczy jego treść, a nie każdemu. Konsekwencją uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 ust. 1a u.g.n. było więc, wg NSA, uznanie, że w realiach niniejszej sprawy wydanie orzeczenia stwierdzającego bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej było przedwczesne, bo oparte na błędnym stanowisku, że art. 156 ust. 1a u.g.n. nie należy do przepisów, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., oraz nieuwzględniające treści wniosku z dnia 16 czerwca 2021 r., w którym wnioskodawca domagał się zarówno informacji o sporządzonych operatach szacunkowych, jak i skanów operatów dotyczących konkretnych nieruchomości, czyli dostępu poprzez wgląd do samych dokumentów.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/23 podniósł, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, stąd wynika związanie oceną i wykładnią dokonaną w wyroku z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 7701/21. Istotne znaczenie ma, z uwagi na treść wniosku z dnia 16 czerwca 2021 r., ocena co do kwestii domagania się zarówno informacji o sporządzonych operatach szacunkowych, tj. do jakich działek zostały takowe sporządzone (pkt 1 wniosku), jak i odrębne żądanie otrzymania skanów operatów dotyczących konkretnych nieruchomości, czyli dostępu poprzez wgląd do samych dokumentów (pkt 2 wniosku).
Skarga jest zatem częściowo zasadna, to znaczy w zakresie pkt 1 wniosku, w którym skarżący domagał się informacji publicznej odnośnie dla jakich działek sporządzone zostały operaty szacunkowe. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Tak więc informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W tym kontekście żądana informacja co do jakich działek zostały sporządzone operaty szacunkowe jest informacją publiczną, ponieważ skoro operaty wykonane zostały na zlecenie organu administracji publicznej na potrzeby prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie decyzji administracyjnej, to odnosi się ona do władz publicznych i ich działalności.
Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, skarżony organ nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji, tj. w zakresie pkt 1 wniosku, w którym skarżący domagał się informacji publicznej odnośnie dla jakich działek sporządzone zostały operaty szacunkowe, ani nie wydał decyzji zgodnie z art. 16 u.d.i.p., wysyłając jedynie pismo z dnia 6 lipca 2021 r., w którym podał jedynie (jak wprost przyznał organ w odpowiedzi na skargę) ile takich operatów sporządzono, tj. 82, nie udzielając informacji odnośnie dla jakich działek sporządzono operaty. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, organ nie wykazał w żaden sposób, żeby żądanie odnoszące się do wskazania działek dla których sporządzone zostały operaty szacunkowe, było żądaniem informacji przetworzonej, ponieważ potraktował to gołosłownym stwierdzeniem, niczym nieuzasadnionym. Ponadto nawet jeśli miałaby ta informacja stanowić informację przetworzoną to takie uznanie przez organ wymaga od niego podjęcia działań wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Konieczne staje się zatem wezwanie wnioskodawcy do wykazania przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. wykazania, że uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a w dalszej kolejności ocena, czy taka okoliczność w sprawie wystąpiła czy też nie i ewentualnie wydać decyzję o odmowie dostępu do informacji. Brak uznania, że wnioskodawca ma taki właśnie cel uzyskania informacji skutkuje ograniczeniem prawa do informacji publicznej, co zgodnie z art. 16 u.d.i.p. wymaga wydania decyzji ograniczającej prawo dostępu do takiej informacji, w której organ winien wykazać podstawy do zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w tym charakter informacji jako przetworzonej. Zaniechanie tych czynności w kontrolowanej sprawie oznacza naruszenie przepisów u.d.i.p. w zakresie pkt 1 wniosku, co prowadzi do stwierdzenia bezczynności w tym zakresie i niezałatwienia pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w zakresie odrębnego żądania informacji publicznej w postaci skanów operatów dotyczących konkretnych nieruchomości, czyli dostępu poprzez wgląd do samych dokumentów (pkt 2 wniosku), ponieważ w tym względzie należało przyjąć wykładnię wskazaną w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 7701/21, zgodnie z którą do takiego żądania ma zastosowanie ustawa o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 156 ust. 1a u.g.n. wynika, że właściwy podmiot, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten normuje zatem kwestię bezpośredniego dostępu do nośnika różnych informacji zawartych w operacie szacunkowym poprzez prawo uzyskania wglądu do egzemplarza operatu szacunkowego. Modyfikuje zatem zasady dostępu do dokumentu operatu szacunkowego jako nośnika informacji, a nie do jego treści. Informacje publiczne znajdujące się w operacie szacunkowym podlegają co do zasady udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Zatem, o ile podmiot żądający dostępu do operatu szacunkowego na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n. ma prawo do wglądu do operatu, sporządzania notatek lub odpisów z jego treści oraz uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania mu z niego uwierzytelnionych odpisów, o tyle podmiot żądający na podstawie u.d.i.p. dostępu do informacji publicznej wynikającej z operatu szacunkowego, dotyczącego mienia gminnego, ma prawo dostępu do treści operatu, jednak z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających w szczególności z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1-3 u.d.i.p. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy zawiera informacje publiczne jak wskazywał skarżący, to - mając na uwadze treść art. 156 ust. 1a u.g.n. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – okoliczność ta nie daje podstaw do umożliwienia przeglądania tego operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów (co w niniejszej sprawie sprowadzało się do udostępnienia skanów operatów szacunkowych) innym osobom niż te, których interesu prawnego dotyczy jego treść. Należało tu rozróżnić sam nośnik informacji z kwestią dostępu do treści informacji objętych tym nośnikiem. Innymi słowy w kontekście rozstrzygnięcia pkt 2 wniosku przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. określającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem w efekcie skarżący nie ma w kontrolowanej sprawie prawa żądania skanów operatów dotyczących konkretnych nieruchomości, czyli dostępu poprzez wgląd do samych dokumentów, ponieważ nie wykazał interesu prawnego w takim dostępie. Kryterium zaś "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego podanie przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Interes prawny występuje tylko wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa (najczęściej materialnego), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Z uwagi na niewykazanie interesu prawnego przez skarżącego, skarga co do pkt 2 wniosku podlega oddaleniu, ponieważ organ nie pozostawał w bezczynności.
WSA w Krakowie uznał, że bezczynność Prezydenta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż zaniechanie realizacji części wniosku nie było skutkiem celowego działania czy lekceważenia osoby wnioskującej, a spowodowane było bezzasadnym przekonaniem organu o charakterze przetworzonym żądanej informacji. Wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł okazał się także bezzasadny i podlegał oddaleniu, gdyż nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, a skarżący w żaden sposób nie wykazał, że okoliczności w jakich bezczynność zaistniała miały jakikolwiek negatywny wpływ na jego sytuację prawną i wymagały kompensaty pieniężnej.
W dniu 5 czerwca 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt II i III i wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia, w ten sposób, że:
I. organ zobowiązany zostanie do udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt II wniosku z dnia 16 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,
II. stwierdzone zostanie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,
III. zasądzona zostanie od organu na rzecz skarżącego suma pieniężna w wysokości 1.000,00 zł, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do pkt II i III wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 156 ust. 1a u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ze względu na błędne przyjęcie, że przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi;
2. art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz brak zasądzenia wnioskowanej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.
Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 634 ze zm., dalej "P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie należy przypomnieć, że sprawa była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyroku z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 7701/21 wskazał, że "z treści art. 156 ust. 1a u.g.n. wynika jedynie, że właściwy podmiot, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten normuje zatem kwestię bezpośredniego dostępu do nośnika różnych informacji zawartych w operacie szacunkowym poprzez prawo uzyskania wglądu do egzemplarza operatu szacunkowego. Modyfikuje zatem zasady dostępu do dokumentu operatu szacunkowego jako nośnika informacji, a nie do jego treści. Informacje publiczne znajdujące się w operacie szacunkowym podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Zatem, o ile podmiot żądający dostępu do operatu szacunkowego na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n. ma prawo do wglądu do operatu, sporządzania notatek lub odpisów z jego treści oraz uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania mu z niego uwierzytelnionych odpisów, o tyle podmiot żądający na podstawie u.d.i.p. dostępu do informacji publicznej wynikającej z operatu szacunkowego, dotyczącego mienia gminnego, ma prawo dostępu do treści operatu, jednak z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających w szczególności z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1-3 u.d.i.p. O ile nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy zawiera informacje publiczne, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji, to - mając na uwadze treść art. 156 ust. 1a u.g.n. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – okoliczność ta wprawdzie nie daje podstaw do umożliwienia przeglądania tego operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów (co w niniejszej sprawie sprowadzało się do udostępnienia skanów operatów szacunkowych) innym osobom niż te, których interesu prawnego dotyczy jego treść, nie wyłącza jednak dostępu do informacji publicznych objętych treścią operatu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Nie można utożsamiać kwestii dostępu do nośnika informacji z kwestią dostępu do treści informacji objętych tym nośnikiem. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że doszło do błędnego uznania przez Sąd orzekający w sprawie, że przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. określającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi".
Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku dokonał zatem wykładni art. 156 ust. 1a u.g.n. w powiązaniu z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., podnosząc, że w zakresie żądania dostępu do operatu szacunkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że, jak podniesiono w wyroku NSA z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 320/23, "norma zawarta w art. 153 P.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych". Wykładania przepisów dokonana w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże inne sądy i organy orzekające w sprawie, które wyjątkowo mogą odejść od wskazań zawartych w takim wyroku, gdy przepisy stasowane do rozstrzygnięcia danej sprawy - ulegną zmianie. Art. 153 P.p.s.a. oznacza również związanie wojewódzkiego sadu administracyjnego wykładnią przepisów prawa dokonana przez NSA w wyroku uchylającym wyrok WSA i przekazującym sprawę do jego ponownego rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 511/13). Skoro zatem w wyroku z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 7701/21, NSA przesądził o charakterze wzajemnej relacji pomiędzy art. 156 ust. 1a u.g.n., a art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – to WSA w Krakowie był związany tą wykładnią. Wobec tego zaś, że nie doszło do zmiany prawa w tym zakresie - wyrok Sądu pierwszej instancji, w którym uznał, że art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis do zasad udostępnienia informacji publicznej określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej - należy uznać za prawidłowy.
Nie można również czynić zarzutu obrazy art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a., stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia rażącego naruszenia prawa przyjętego w tym przepisie. W związku z tym orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle tego unormowania wypracowało własny pogląd jak należy rozumieć rażące naruszenie prawa i jakimi kryteriami posługiwać się w celu dokonania analizy czy charakter zwłoki organu w załatwieniu danej sprawy przybiera postać kwalifikowaną. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa jest stanem, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i być wyrazem niedającego się usprawiedliwić jednoznacznego i świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. Oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy jak i specyfiki trybu jej załatwiania oraz ewentualnie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Uznanie takie opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie jest przy tym uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony. Natomiast za rażące naruszenie prawa traktuje się sytuację, w której organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów bądź gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony czy też do celowego uchylania się organu od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 613/18, z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt I OSK 25/16, z dnia 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2865/21, z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1564/14, z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18 i z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 988/20). W świetle powyższych uwag nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że dokonana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji ocena kontrolowanego postępowania organu nie jest prawidłowa. Analiza dokumentacji składającej się na akta administracyjne, jak i okoliczności z niej wynikających, nie daje bowiem podstawy do przyjęcia, aby bezczynność Prezydenta miała cechy rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie wynikała ona z celowego działania czy lekceważenia wnioskodawcy, lecz spowodowana była błędną interpretacją przepisów stosowanych w sprawie.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna przyznawana od organu na rzecz skarżącego stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonej bezczynności (przewlekłości postępowania), i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyroki NSA z 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3661/19; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 304/2; z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16). Ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2591/20), zaś ustawodawca ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy pozostawił sądowi. Zwraca się również uwagę, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2024/21, z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4797/21). Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ, jak wyjaśnił to Sąd pierwszej instancji, działanie organu nie miało charakteru nacechowanego złą wolą lub rażącym niedbalstwem, a w konsekwencji stwierdzona bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie miała charakteru rażącego.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z art. 204 P.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Przepis ten nie przewiduje zatem możliwości zasądzenia kosztów na rzecz organu w sytuacji, gdy to skarżący zaskarża wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający jego skargę. W obowiązujących przepisach prawa brak jest w tym zakresie stosownej regulacji.