III OSK 2092/24

III OSK 2092/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 190/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-04-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 8 października 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 190/24 w sprawie ze sprzeciwu A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 stycznia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/904/2023/20873/AK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 190/24 oddalił sprzeciw A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 stycznia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/904/2023/20873/AK w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr 17/2022 stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na: "Budowie zespołu 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, lokalami usługowymi, infrastrukturą techniczną i drogową w [...]". Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022 r. organ sprostował oczywistą omyłkę w w/w decyzji, polegającą na omyłkowym określeniu ilości kondygnacji parkingów podziemnych (zamiast: "dwukondygnacyjne", powinno być "jednokondygnacyjne").
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 17 listopada 2022 r. wznowiło z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr 17/2022. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2022 r. Kolegium wyznaczyło do załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta [...].
Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr ŚR-455/2023, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr 17/2022, sprostowanej postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołań od w/w decyzji z dnia 31 sierpnia 2023 r., decyzją z dnia 11 stycznia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/904/2023/20873/AK, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że podstawę materialnoprawną do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy stanowią przepisy art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa") oraz § 3 ust. 1 pkt 55 i 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019, poz. 1839 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Kolegium podkreśliło, iż niniejsze postępowanie prowadzone jest w ramach trybu nadzwyczajnego wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Ponadto stwierdziło, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż obowiązek rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oznacza konieczność podjęcia przez organ administracji publicznej wszystkich niezbędnych działań, w tym obowiązek przeprowadzenia dowodów z urzędu, czy też na wniosek strony, służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy – materiał dowodowy zebrany w sprawie winien bowiem być kompletny. Z kolei obowiązek rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że obowiązkiem organu pierwszej instancji po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr 17/2022, było przeprowadzenie na nowo postępowania wyjaśniającego, które wyeliminowałoby wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Na etapie wyjaśniającym (merytorycznym) wznowionego postępowania Prezydent Miasta [...] nie był związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej obowiązany był odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. Tymczasem w niniejszej sprawie rozstrzygniecie organu pierwszej instancji ograniczyło się w istocie do powielenia ustaleń i rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...]. W związku z tym usunięcie wad wcześniejszego postępowania, w ocenie Kolegium, będzie miało wpływ na treść nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Zdaniem organu odwoławczego, obowiązkiem Prezydenta Miasta [...] było prawidłowe określenie przedmiotu postępowania, tymczasem organ ten, odmawiając uchylenia decyzji z dnia 9 sierpnia 2022 r., popełnił błąd i wskazał numer działki [...], której to działki planowane do realizacji przedsięwzięcie nie obejmuje. Ponadto organ pierwszej instancji, badając przedmiot postępowania, winien prawidłowo określić ilość kondygnacji parkingów podziemnych, które mają zostać wybudowane w ramach realizacji przedsięwzięcia. Z KIP wynika, że inwestor przewidział budowę dwupoziomowego parkingu podziemnego. Tymczasem w piśmie z dnia 17 sierpnia 2022 r. inwestor, wnosząc o sprostowanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r., oświadczył, że projekt zakłada realizację jednopoziomowych garaży podziemnych. Z akt sprawy nie wynika, czy rozbieżność ta ma charakter istotny i będzie miała wpływ na charakterystykę przedsięwzięcia i poczynione ustalenia dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czy też stanowi ona rodzaj pomyłki bez wpływu na meritum sprawy, co jednak nie zostało przez organ pierwszej instancji wyjaśnione. Ponadto, w toku postępowania Prezydent Miasta [...] nie wystąpił do organów współdziałających o zajęcie stosownych stanowisk w sprawie. Wykorzystał opinie, które uzyskał Prezydent Miasta [...] w postępowaniu zwykłym, pomimo, iż prowadził nowe postępowanie w sprawie w trybie nadzwyczajnym. Opinia organów współdziałających o zajęcie stosownych stanowisk nie jest wiążąca, to jednak wystąpienie o nią jest obowiązkowe. Brak opinii jest bowiem naruszeniem prawa i stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji obowiązany będzie zatem do wystąpienia do organów współdziałających w sprawie o zajęcie stanowiska celem wyrażenia opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uzyskane stanowiska winny zostać poddane ocenie w łączności z pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dowodami, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. W ocenie Kolegium, w zaskarżonej decyzji zabrakło również rozważań na temat przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia – w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Okoliczności te nie były przedmiotem badania w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a zatem organ ten obowiązany będzie się do nich odnieść. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że ze względu na duże zainteresowanie społeczne przedsięwzięciem i możliwość wystąpienia konfliktów społecznych oraz z racji prawdopodobnego kumulowania się oddziaływania przedsięwzięcia z oddziaływaniami innych istniejących, powstających lub planowanych przedsięwzięć w otoczeniu – organ pierwszej instancji (podobnie jak i organy współdziałające) winien rozważyć przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została bez dokładnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzonych uchybień nie sposób było usunąć w trybie art. 136 § 1 k.p.a.
W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od w/w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 stycznia 2024 r., A. S.A. z siedzibą w [...] zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia:
1) pomimo, że przedmiotowe postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. nie powinno zostać wznowione, albowiem nie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. decyzja ta nie została wydana przez organ podlegający wyłączeniu;
2) z uwagi na rzekomy błąd w decyzji organu pierwszej instancji, polegający na wskazaniu wadliwego numeru działki, podczas gdy treścią decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. pozostaje jedynie odmowa uchylenia konkretnej decyzji Prezydenta Miasta [...] i drobny błąd w zakresie określenia nazwy inwestycji, popełniony przy przytaczaniu treści tej ostatniej decyzji – błąd ten nie dotyczy decyzji Prezydenta Miasta [...] i nie odgrywa jakiejkolwiek roli w sprawie;
3) z uwagi na rzekomą rozbieżność w zakresie liczby kondygnacji garażów podziemnych, podczas gdy takowa nie występuje, gdyż omyłka pisarska w KIP pozostawała oczywista (pozostałe dokumenty wskazywały na garaże jednokondygnacyjne) i została sprostowana, a ponadto pozostawała bez wpływu na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
4) z uwagi na brak uzyskania nowych opinii organów współdziałających, podczas gdy uprzednio uzyskane opinie nie uległy dezaktualizacji i pozostają wiążące, jak też kwestia ta nie stanowiła wadliwości postępowania skutkującej wznowieniem postępowania, w związku z czym brak było takiego obowiązku;
5) z uwagi na brak rozważań co do przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze jego oddziaływania, podczas gdy przedsięwzięcia takie nie występują na przedmiotowym w sprawie obszarze, a obowiązujący plan miejscowy bynajmniej nie przeznacza tego terenu na intensywną zabudowę mieszkaniową;
6) z uwagi na duże społeczne zainteresowanie przedsięwzięciem i możliwość wystąpienia konfliktów społecznych, podczas gdy przesłanki te nie stanowią podstawy do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku omówił instytucję sprzeciwu i stwierdził, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego w tego typu sprawie jest więc przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. Przy czym formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane, uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie jednym z powodów uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez Kolegium było naruszenie przepisów postępowania dotyczących wadliwości w postępowaniu dowodowym, mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie. Obowiązkiem Sądu jest zatem wyłącznie zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu dowodowym dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w zakresie koniecznym do jej rozstrzygnięcia i czy ten brak rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie.
Zdaniem WSA w Gliwicach, Kolegium nie dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wykazało, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał również, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji nie ustalił bowiem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naraził się na zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie prawne, a mianowicie nie przeprowadzono w należyty sposób postępowania dowodowego w kierunku zaakcentowanym w kwestionowanej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje konkretne sprawy wymagające wyjaśnienia, a ich ocena daje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, wobec braku możności wykorzystania art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium słusznie stwierdziło także, iż wydając ponownie decyzję w sprawie organ pierwszej instancji obowiązany jest wypowiedzieć się co do przesłanek wznowienia postępowania oraz co do decyzji ostatecznej (art. 151 k.p.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, szczegółowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji potwierdza wywiedzioną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji argumentację. Zasadnie również wskazało, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygniecie organu pierwszej instancji ograniczyło się w istocie do powielenia ustaleń i rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...]. Słusznie podkreśliło, że usunięcie wad wcześniejszego postępowania będzie miało wpływ na treść nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. WSA w Gliwicach dodał, że powody uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Analiza materiału dowodowego, w zestawieniu z uzasadnieniem zakwestionowanej decyzji, wskazuje, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie, a więc w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła:
1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie żadnego z zarzutów podniesionych w sprzeciwie i niewyjaśnienie wydanego rozstrzygnięcia w zakresie wskazywanych przez skarżącą naruszeń przepisów postępowania, przez co Spółka nie zna przyczyn nieuwzględnienia sprzeciwu i niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku;
2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu, podczas gdy nie zaszły przesłanki uchylenia decyzji określone w ostatnim z przywołanych przepisów, tj. organ w całości uchylił decyzję o odmowie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, chociaż:
a) przedmiotowe w sprawie postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. w ogóle nie powinno zostać wznowione, bowiem nie zaszły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana przez organ podlegający wyłączeniu, w związku z czym odmowa uchylenia decyzji była zasadna;
b) treścią decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. pozostaje jedynie odmowa uchylenia konkretnej decyzji Prezydenta Miasta [...], w związku z czym drobny błąd w zakresie określenia nazwy inwestycji, popełniony przy przytaczaniu treści tej ostatniej decyzji, a nie w decyzji Prezydenta Miasta [...], nie odgrywa jakiejkolwiek roli w sprawie, a w szczególności nie mógł stanowić o konieczności uchylenia decyzji;
c) nie występuje rozbieżność w zakresie liczby kondygnacji garaży podziemnych, gdyż omyłka pisarska w KIP pozostawała oczywista (pozostałe dokumenty wskazywały na garaże jednokondygnacyjne) i została sprostowana, a ponadto pozostawała bez wpływu na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wobec czego kwestia ta nie mogła stanowić podstawy uchylenia decyzji;
d) nie zaistniał obowiązek uzyskania nowych opinii organów współdziałających, gdyż uprzednio uzyskane opinie nie uległy dezaktualizacji i pozostają wiążące, jak też kwestia ta nie stanowiła wadliwości postępowania skutkującej wznowieniem postępowania, wobec czego na tej podstawie nie mogło dojść do uchylenia decyzji;
e) na określonym w sprawie obszarze nie występują żadne przedsięwzięcia realizowane i zrealizowane, a obowiązujący plan miejscowy bynajmniej nie przeznacza tego terenu na intensywną zabudowę mieszkaniową, w związku z czym brak rozważań w tym zakresie nie stanowił błędu usprawiedliwiającego uchylenie decyzji;
f) duże społeczne zainteresowanie przedsięwzięciem i możliwość wystąpienia konfliktów społecznych nie stanowią podstawy do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w związku z czym kwestia ta nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym i orzeka w składzie jednego sędziego.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zasadny jest bowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za podjętym rozstrzygnięciem. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny, a także gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122; wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; 12 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1301/10, publ. CBOSA).
Mając na uwadze zakres, treść i funkcje uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, stanowisko, że uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie – błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie, co do zasady, nie odpowiada prawu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, publ. CBOSA). Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym; b) dochowania wymaganej prawem procedury; c) respektowania reguł kompetencji; (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Ponadto zauważyć należy, iż powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem określonych przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego też dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest konkretne odniesienie się również do tych przepisów. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być zatem tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd administracyjny uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego nie wynika bowiem, aby zaskarżony wyrok został wydany w wyniku szczegółowej analizy akt sprawy i po dokonaniu oceny wszystkich okoliczności, w tym przede wszystkim tych, które zdaniem skarżącej Spółki świadczą o wadliwości wydanej przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Rację ma skarżąca kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji, uzasadniając zaskarżony wyrok, w istocie jedynie omówił formalne warunki wydawania decyzji w ramach art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sposób ogólny – nieodnoszący się w żaden sposób do podnoszonych szczegółowo w sprzeciwie okoliczności tej konkretnej sprawy oraz wskazywanych naruszeń przepisów postępowania, mających istotny wpływ na możliwość zastosowania przez organ odwoławczy w/w przepisu – uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby WSA w Gliwicach dokonał dostatecznej oceny prawidłowości zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wskazano, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do konkretnych okoliczności przedstawionych przez Spółkę w sprzeciwie, które to okoliczności nie mogły uzasadniać – w ocenie skarżącej – wydania decyzji kasatoryjnej. Stwierdził natomiast jedynie, że powody uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji i WSA w Gliwicach powody te uznaje za słuszne. Ze względu jednak na specyfikę rozpoznawanej sprawy oraz podane w sprzeciwie konkretne okoliczności, mające na celu niejako "wypunktowanie" stanowiska organu odwoławczego, lakoniczne i ogólne stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, nieodnoszące się – co należy jeszcze raz podkreślić – w żaden sposób do powołanych przez Spółkę zarzutów, nie mogą być uznane za wystarczające. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy, a samo uchybienie tego przepisu, poprzez niesporządzenie uzasadnienia odpowiadającego wymogom prawa, uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.
Z uwagi na powyższe, a więc uznając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż zastąpienie w tym zakresie oceny Sądu pierwszej instancji oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.
Jednocześnie zauważyć należy, iż po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli nie stwierdzono istnienia żadnej z podstaw wznowienia, które dotyczą postępowania dowodowego, to wznowienie postępowania z innej przyczyny nie daje podstaw do ponownej oceny już przeprowadzonych i ocenionych dowodów (por. wyrok NSA 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 487/11). Podkreślenia wymaga, że postępowanie będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie. Oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji nie może skutkować obciążeniem kosztami strony przeciwnej.