III OSK 2089/24

III OSK 2089/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1648/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-27
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i 2, art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 poz 46
art. 156
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1648/23 w sprawie ze skargi D.D. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1648/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.D. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] (dalej: "organ") z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący wnioskiem z dnia 29 marca 2023 r. wystąpił do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci wyroku Sądu Okręgowego w [...] wraz z uzasadnieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt [...].
Decyzją z dnia [...] maja 2023 r., nr [...], Prezes Sądu Okręgowego w [...] na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") odmówił skarżącemu udostępnienia informacji przetworzonej, gdyż skarżący nie wykazał istnienia szczególnej istotności w uzyskaniu żądanej informacji dla interesu publicznego. Organ I instancji wyjaśnił, że w celu udostępnienia wnioskowanego dokumentu konieczne byłoby dokonanie anonimizacji wyroku wraz z uzasadnieniem o łącznej liczbie 866 stron. W konsekwencji uznano, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy informacji przetworzonej, gdyż anonimizacja takiej liczby stron (866) w znacznym stopniu zakłóciłaby normalny tok działania adresata wniosku i utrudniłaby wykonywanie pozostałych zadań.
Odwołanie od decyzji złożył D.D.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 75 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
Organ odwoławczy powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego składu 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, i podniósł, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisem takim jest choćby art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (dalej: "k.p.k."), który zapewnia prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz przyznaje możność sporządzania odpisów stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym. Za zgodą prezesa sądu, akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis - według Naczelnego Sądu Administracyjnego - należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Jest to przepis szczególny, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., i nie ma do niego zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że organ błędnie uznał, że wyrok ten nie może być udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają art. 156 k.p.k., ponieważ nie określają odmiennych (sprzecznych) zasad i trybu dostępu do treści będących informacjami publicznymi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Przywołanym powyżej wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że informacją publiczną jest każda wiadomość - dotycząca sfery faktów i danych - wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Wskazano, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06, LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Ponadto o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i publiczny charakter informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wyroki sądowe są jawne i wraz z uzasadnieniami (jako integralną ich częścią) stanowią informację publiczną. Treść orzeczenia sądu nie tylko zaś stanowi - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - informację publiczną o sprawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy – będąc rodzajem informacji dotyczących treści i postaci dokumentu urzędowego, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tejże ustawie. Orzeczenia sądowe z uzasadnieniami, jako wydane przez sąd – w ramach jego działalności orzeczniczej, opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego - są danymi publicznymi i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie (wyroki NSA: z 8 lutego 2011 r., I OSK 1938/10, z 11 sierpnia 2011 r., I OSK 933/11, z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14). Ponadto Sąd wskazał na nowelizację art. 6 u.d.i.p., dokonaną na mocy art. 13 ustawy dnia 7 listopada 2014 r. o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (Dz.U. poz. 1662), polegającą na zamieszczeniu w przywołanej jednostce redakcyjnej tiret trzeciego, stanowiącego, że jednym z postaci dokumentów urzędowych jest m.in. treść orzeczeń sądów powszechnych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było podstaw do uchylenia decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2023 r. i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie wniosku z dnia 29 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...], wraz z uzasadnieniem.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepis art. 156 k.p.k. reguluje zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Reguluje zatem kwestię dostępu do akt sprawy, jako zbioru określonych dokumentów, czego skarżący się jednak nie domagał. Powołane przez organ odwoławczy przepisy k.p.k. (art. 156 § 1, 5, 5a), które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu.
Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1648/23, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że organ odwoławczy błędnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Od powyższego wyroku Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów, polegającej na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wniosek skarżącego z żądaniem udostępnienia wyroku wraz z uzasadnieniem stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k., jako przepisu szczególnego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy to właśnie przepis art. 156 k.p.k. reguluje dostęp do dokumentów, stanowiących informację publiczną, znajdujących się w aktach sprawy karnej, a w konsekwencji jest to przepis szczególny, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W rezultacie prowadzi to do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uwzględnił skargę na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.
Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 roku, sygn. II SA/Wa 1677/21, na okoliczność wykazania istniejących w orzecznictwie rozbieżności odnośnie do relacji pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej, a art. 156 k.p.k.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie został postawiony wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów, tj.: art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k., skutkujące uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wniosek skarżącego z żądaniem udostępnienia wyroku wraz z uzasadnieniem, stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k., jako przepisu szczególnego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Bezsporne w sprawie jest, że we wniosku dostępowym skarżący domagał się udostępnienia wyroku sądu powszechnego wraz z uzasadnieniem.
Na wstępie przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułował bardzo szeroką definicję informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, będącego normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, "sprawy publiczne", o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań.
Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności (por. przykładowo: wyroki NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2352/13; z 6 września 2022 r., III OSK 1563/21 oraz powoływane tam dalsze orzecznictwo).
Trafnie ustalił Sąd pierwszej instancji, że treść orzeczenia sądu nie tylko stanowi - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - informację publiczną o sprawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy – będąc rodzajem informacji dotyczących treści i postaci dokumentu urzędowego, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tejże ustawie. Orzeczenia sądowe z uzasadnieniami, jako wydane przez sąd – w ramach jego działalności orzeczniczej, opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego - są danymi publicznymi i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2011 r., I OSK 1938/10, z 11 sierpnia 2011 r., I OSK 933/11, z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14).
Trzeba mieć na uwadze również fakt, że obecnie powyższej tezy nie trzeba już wywodzić w procesie wykładni przepisów, bowiem przesądziła o tym wprost nowelizacja art. 6 u.d.i.p., dokonana na mocy art. 13 ustawy o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej, wprowadzona w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., polegająca na zamieszczeniu w przywołanej jednostce redakcyjnej tiret trzeciego, stanowiącego, że jednym z postaci dokumentów urzędowych jest m.in. treść orzeczeń sądów powszechnych.
W świetle powyższego, w odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, należałoby jedynie dodać, że kasator słusznie podnosi, iż art. 156 k.p.k. reguluje dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy karnej. Akta sądowe stanowią zbiór różnego rodzaju informacji, zarówno takich, które są informacją publiczną, jak i takich, które jej nie stanowią. Powyższe nie oznacza jednak, że poszczególne informacje zawarte w dokumentach urzędowych, precyzyjnie określone, a znajdujące się w aktach zakończonego postępowania karnego, nie będą podlegać regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej jako nośnik konkretnej informacji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 156 k.p.k. odnosi się przede wszystkim do zasad udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, a także sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 k.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możliwość sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Z kolei art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. Oznacza to, że przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu, czego domagał się skarżący we wniosku dostępowym.
Z wyżej wymienionych przyczyn nie sposób przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu wykładni wskazanych wyżej przepisów przyjmując, że wniosek dostępowy skarżącego z żądaniem udostępnienia wyroku wraz z uzasadnieniem, stanowi informację publiczną.
W okolicznościach faktycznych tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne oddalenie złożonego wniosku o przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 roku sygn. akt II SA/Wa 1677/21, gdyż w związku z powyższym dowodem nie zgłoszono innych zarzutów skargi kasacyjnej, które umożliwiałyby ewentualną ocenę wpływu treści tego rozstrzygnięcia na wynik sprawy.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.