III OSK 2086/22

III OSK 2086/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 397/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-12
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 397/22 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 grudnia 2021 r. nr DI-420/477/2020/kf w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 397/22 po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 17 grudnia 2021 r., nr DI-420/477/2020/kf w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej: skarżąca, Spółka, strona, skarżąca kasacyjnie) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z 17 grudnia 2021 r., nr Dl-420/477/2020/kf, utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) z dnia 14 lutego 2020 r., nr RA-IN.7062.1.2019.SS o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za wydobycie odpadów niezgodnie z przepisami.
Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka zarzuciła GIOŚ naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy uznał zarzuty skargi za niezasadne i podtrzymał w całości swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, co należy rozumieć pod pojęciem wydobycia odpadów oraz, w konsekwencji, czy doszło do wydobycia odpadów w tym znaczeniu.
Sąd I instancji odnosząc się do argumentów skargi wskazał, że rację ma organ, że bez znaczenia pozostaje to, w jakim celu odpady zostały wydobyte, a także że zostały zdeponowane w obrębie składowiska, gdyż ani obowiązujące przepisy, ani posiadana przez skarżącą instrukcja prowadzenia składowiska nie pozwalały na prowadzenie takich działań na składowisku. Instrukcja ta nie określa zasad wydobywania odpadów ze składowiska wskazanych w art. 143 ust. 3 ustawy o odpadach, dlatego też strona nie była uprawniona do wykonywania takich działań.
Zdaniem Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługuje również stanowisko skarżącej, że przedmiotowe wydobycie było dokonane w ramach rekultywacji, wyrównania terenu oraz, że wykop został dokonany w celu zmieszania osadów ściekowych z popiołami. Takiemu stanowisku przeczy posiadana przez skarżącą instrukcja prowadzenia składowiska. Wskazuje ona, na str. 21 i 24, rodzaje odpadów, z których powinna zostać wykonana warstwa wyrównawcza i przy realizacji tego etapu nie uwzględnia ona wydobycia odpadów ze składowiska. Rację ma w tym zakresie również organ, że nie sposób uznać, że stwierdzony w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 19 grudnia 2018 r. "wykop (dół) o wymiarach 21 m x 3 m i głębokości 3,5 m" powstał w trakcie wskazywanego przez stronę wyrównywania terenu.
W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przez Sąd orzekający przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję GIOŚ z 17 grudnia 2021 r., nr DI-420/477/2020/kf, utrzymującą w mocy decyzję WIOŚ z 14 lutego 2020 r., nr RA-IN.7062.1.2019.SS o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za wydobycie odpadów niezgodnie z przepisami, w sytuacji, gdy wydana ona została z naruszeniem następujących przepisów:
a) art. 234 pkt 1 k.p.a., przez włączenie skargi wniesionej w dniu 5 czerwca 2019 r. przez skarżącą na działania inspektor U.K. do niniejszego postępowania i błędne przyjęcie, że skarga została złożona w niniejszej sprawie, podczas gdy skarga została złożona w związku z działaniami inspektor w trakcie kontroli skarżącej prowadzonej w okresie od dnia 19 grudnia 2018 r. do dnia 4 lutego 2019 r. i zakończonej protokołem kontroli nr RA 229/2018,
b) art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. przez zaniechanie pełnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie skargi złożonej przez skarżącą na pracownika organu – U.K., zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego celem ustalenia przebiegu kontroli oraz zasadności zarzucanych U.K. nieprawidłowości - w aktach sprawy nie ma nawet śladu tego, by organ I lub II instancji prowadził jakiekolwiek ustalenia związane z wyjaśnieniem okoliczności podniesionych w skardze skarżącej,
c) art. 75 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a., przez ich niezastosowanie i bezpodstawną odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów z przesłuchania świadków obecnych na składowisku w czasie prowadzenia przez inspektor U.K. kontroli składowisk i odpadów w W., która następnie prowadziła niniejsze postępowanie - szczególnie w sytuacji, gdy jedynym dowodem na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, jest subiektywnie sporządzony protokół kontroli, którego podpisania odmówiła skarżąca i złożyła do niego obszerne wyjaśnienia, oraz przez uznanie za udowodnione okoliczności wskazanych w dokumentach pochodzących wyłącznie od organu, przy całkowitym pominięciu dokumentów i wniosków dowodowych skarżącej,
d) art. 81a, k.p.a., przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istniały wątpliwości co do stanu faktycznego, polegające na ustaleniu czy skarżąca wydobywała odpady ze składowiska odpadów, czy też jedynie zmieniała miejsce położenia odpadów celem przygotowania terenu do rekultywacji; podczas gdy brak jest ustawowej definicji "wydobycia", a organ oparł decyzję o nałożeniu na skarżącą kary administracyjnej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o językowe znaczenia pojęcia "wydobycie".
art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji w której, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 234 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., art. 75 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. i art. 81a, k.p.a.;
- wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie opisanych błędów w przedmiotowej decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej.
II. naruszeniu przez Sąd orzekający przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):
1. art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701; dalej: ustawa o odpadach), poprzez błędną wykładnię pojęcia "wydobycie" oraz przyjęcie, że skarżąca wydobywała odpady ze składowiska odpadów w W., podczas gdy skarżąca jedynie zmieniała miejsce położenia odpadów celem przygotowania terenu do rekultywacji,
2. art. 194 ust. 1 pkt 8 ustawy o odpadach, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za zasadne nałożenie przez organ na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za wydobycie odpadów niezgodnie z przepisami, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka do nałożenia kary administracyjnej tj. skarżąca nie wydobywała odpadów ze składowiska odpadów w W. - postępowanie jest bezprzedmiotowe.
Wskazując na powyższe wniesiono: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi w tym zakresie na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 3) o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09, dalej: p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie)". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.). Unormowanie to daje zatem sądowi administracyjnemu kompetencję do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. bez wątpienia nie był stosowany przez Sąd I instancji oddalający skargę. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji w tej sprawie stanowił bowiem przepis art. 151 p.p.s.a.
Ponadto w orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że naruszenie powołanego w skardze kasacyjne przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12). Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowany i uzasadniony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie mógł stanowić skutecznej podstawy dla wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, jak również podważenia słuszności oceny Sądu I instancji, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanej decyzji GIOŚ z 17 grudnia 2021 r., nr DI-420/477/2020/kf w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej były prawidłowe.
Sąd I instancji należycie wykazał z jakich powodów stwierdził, że brak było podstaw do uwzględnieniu skargi na decyzję GIOŚ z 17 grudnia 2021 r., nr DI-420/477/2020/kf, utrzymującą w mocy decyzję WIOŚ z 14 lutego 2020 r., nr RA- IN.7062.1.2019.SS o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za wydobycie odpadów niezgodnie z przepisami.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.1.a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 234 pkt. 1) k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że z akt sądowych sprawy wynika, że skarga na decyzję GIOŚ z 17 grudnia 2021 r. znak DI-420/477/2020/kf w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wydobycie odpadów, wpłynęła do tego organu dniu 18 lutego 2022 r. Skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zarzuca włączenie skargi wniesionej w dniu 5 czerwca 2019 r. przez skarżącą na działania inspektor U.K. do niniejszego postępowania i błędne przyjęcie, że skarga została złożona w niniejszej sprawie, podczas gdy skarga została złożona w związku z działaniami "Pani Inspektor w trakcie kontroli Skarżącej prowadzonej w okresie od dnia 19 grudnia 2018 r. do dnia 4 lutego 2019 r. i zakończonej protokołem kontroli nr RA 229/2018".
Przypomnieć w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie w dniach od 19 grudnia 2018 r. do 4 lutego 2019 r. (k. 31 akt adm.) przeprowadzono pozaplanową kontrolę na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w W. przy ul. [...], którego dzierżawcą i eksploatującym była Spółka.
Odnosząc się dalej do zarzutu przedstawionego w pkt I.1.a) petitum skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Ustawodawca uzależnił skutki złożenia skargi w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, od kategorii autora wystąpienia. Skarga pochodząca od strony postępowania zostanie zgodnie z przepisem art. 234 pkt 1 rozpoznana jako jej stanowisko procesowe, adekwatnie do fazy, w której postępowanie się znajduje. Pismo zatytułowane "skarga" może stanowić więc w szczególności odwołanie, zażalenie, wniosek o przywrócenie uchybionego terminu czy inne żądanie albo pismo procesowe zawierające twierdzenia bądź wnioski dowodowe" (zob. J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 234, s. 1069). Stosownie do przepisu art. 234 pkt 1 k.p.a. zamieszczonego w Dziale VIII - Skargi i wnioski, w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Oznacza to, że skarga wniesiona w związku z treścią decyzji organu pierwszej instancji, w terminie przewidzianym w ustawie do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od tej decyzji (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2427/16).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarga skarżącej z 5 czerwca 2019 r., wniesiona do WIOŚ w Warszawie w dniu 11 czerwca 2019 r. (k. 20 akt adm.), jako pochodząca od strony postępowania została zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a., rozpoznana prawidłowo jako jej stanowisko procesowe, adekwatnie do fazy, w której postępowanie to się aktualnie wówczas znajdowało. W niniejszej sprawie w toku postępowania przed organem I instancji Spółka wniosła skargę na przeprowadzającą kontrolę inspektor WIOŚ U.K., w związku z działaniami wskazanej inspektor w toku kontroli składowiska w W. prowadzonej w dniach od dnia 19 grudnia 2018 r. do 4 lutego 2019 r. Skarga ta została wniesiona w toku postępowania przed organem I instancji. Skarga ta została zatem złożona w niniejszej sprawie. Skarga na działania wskazanej inspektor WIOŚ dotyczyła również tej sprawy, w której Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję z 17 grudnia 2021 r., nr Dl-420/477/2020/kf, utrzymującą w mocy decyzję WIOŚ z 14 lutego 2020 r., nr RA-IN.7062.1.2019.SS o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za wydobycie odpadów niezgodnie z przepisami.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.1.b) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. przez zaniechanie pełnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie skargi złożonej przez skarżącą na pracownika organu – inspektor U.K., zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego celem ustalenia przebiegu kontroli oraz zasadności zarzucanych U.K. nieprawidłowości - w aktach sprawy nie ma nawet śladu tego, by organ I lub II instancji prowadził jakiekolwiek ustalenia związane z wyjaśnieniem okoliczności podniesionych w skardze skarżącej.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że dla wyniku przedmiotowego postępowania nie ma znaczenia fakt złożenia przez stronę skargi na inspektor U.K., a także kwestia błędnego jej rozpatrzenia przez WIOŚ w zaskarżonej decyzji, ponieważ nie stanowiło to przedmiotu niniejszego postępowania. W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają bowiem formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., stronie nie służy skarga na bezczynność organu (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r., I OSK 1589/12, z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09, z 14 października 2010 r., II OSK 2019/10, czy z 12 marca 2008 r., II OSK 314/08). Przedmiot samej skargi opisanej w art. 227 k.p.a. został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 717/12). Zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. nie mogły również odnieść zamierzonego skutku, ponieważ wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje przez te zarzuty prawidłowość postępowania przed organem administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.1.c) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 75 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a., przez ich niezastosowanie i bezpodstawną odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów z przesłuchania świadków obecnych na składowisku w czasie prowadzenia przez inspektor U.K. kontroli składowiska odpadów w W., która następnie prowadziła niniejsze postępowanie - szczególnie w sytuacji, gdy jedynym dowodem na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję jest subiektywnie sporządzony protokół kontroli.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że art. 75 k.p.a., jak również 78 k.p.a. składają się każdy z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., granice skargi kasacyjnej wyznaczają przytoczone w niej podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie.
Oznacza to, że sąd kasacyjny nie może wykraczać poza podstawy kasacyjne wskazane w skardze kasacyjnej, ani w jakimkolwiek zakresie podstawy te uzupełniać lub rekonstruować. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.1.d) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 81a, k.p.a., przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istniały wątpliwości co do stanu faktycznego, polegające na ustaleniu czy skarżąca wydobywała odpady ze składowiska odpadów, czy też jedynie zmieniała miejsce położenia odpadów celem przygotowania terenu do rekultywacji. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że art. 81a, k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Jednocześnie § 2 tego artykułu dzieli się na cztery punkty. Powtórzyć należy, że obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Odnosząc się do uzasadnienia tego zarzutu wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie pozostały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, o jakich mowa w art. 81a, k.p.a. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1483/24).
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ w zaskarżonej decyzji przywołał dowody świadczące o tym, że strona dokonała wydobycia odpadów. W tym zakresie wskazano na: ustalenia zawarte w protokole oględzin z 19 grudnia 2018 r. podpisanym przez L.M. - ówczesnego prezesa zarządu, dokumentację fotograficzną - zdjęcie nr 2 dołączone do protokołu oględzin z 19 grudnia 2018 r.; informacje zawarte w protokole przesłuchania L.M. z 4 lutego 2019 r., podpisanego przez przesłuchiwanego.;.
Ma rację Sąd I instancji, że bez znaczenia pozostaje to, w jakim celu odpady zostały wydobyte, a także że zostały zdeponowane w obrębie składowiska, gdyż ani obowiązujące przepisy, ani posiadana przez skarżącą instrukcja prowadzenia składowiska nie pozwalały na prowadzenie takich działań na składowisku. Instrukcja ta nie określa zasad wydobywania odpadów ze składowiska wskazanych w art. 143 ust. 3 ustawy o odpadach, dlatego też strona nie była uprawniona do wykonywania takich działań. Na uwzględnienie nie zasługuje również stanowisko skarżącej, że przedmiotowe wydobycie było dokonane w ramach rekultywacji, wyrównania terenu oraz, że wykop został dokonany w celu zmieszania osadów ściekowych z popiołami. W trafnej ocenie Sądu I instancji, takiemu stanowisku przeczy posiadana przez skarżącą instrukcja prowadzenia składowiska odpadów. Wskazuje ona, rodzaje odpadów, z których powinna zostać wykonana warstwa wyrównawcza i przy realizacji tego etapu nie uwzględnia ona wydobycia odpadów ze składowiska. Ma rację Sąd I instancji, że nie sposób uznać, że stwierdzony w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 19 grudnia 2018 r. "wykop (dół) o wymiarach 21 m x 3 m i głębokości 3,5 m" powstał w trakcie wskazywanego przez stronę wyrównywania terenu. Na str. 2 tego protokołu stwierdzono, że wykop ten powstał na zamkniętej kwaterze. Odpady zostały wydobyte z kwatery F. Dalej na str. 2 protokołu wskazano, że "W celu zapewnienia pojemności do składowania osadów ściekowych przyjętych przez kontrolowany podmiot w kwaterze F, część składowanych w tej kwaterze odpadów o kodzie 19 12 12 zostały «wydobyta» i złożona na kwaterze podstawowej po stronie południowo-wschodniej a część na obwałowaniu kwatery F – strona południowo-zachodnia tej kwatery, na powierzchni 10 m x 2 m x i wysokości max. Pryzmy tych odpadów wynoszącej 2 m. (...). Podczas oględzin dokonano poboru 30 próbek osadów ściekowych składowanych na kwaterze F oraz 15 próbek odpadów składowanych we wschodniej części składowiska". Protokół oględzin z 19 grudnia 2018 r. (załącznik nr 8 do protokołu kontroli nr RA 229/2018) podpisał L.M. – Prezes Zarządu
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji, w której, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 234 pkt 1) k.p.a., art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., art. 75 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. i art. 81a, k.p.a.; a wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i jako taki stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia tej regulacji p.p.s.a. zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę, które zapadło w niniejszej sprawie, nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Skarżąca kasacyjnie, nie wykazała zasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 234 pkt 1) k.p.a., art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., art. 75 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. i art. 81a, k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do braku naruszenia ww. przepisów k.p.a. we wcześniejszych rozważaniach przedstawionych w tym uzasadnieniu.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd orzekający przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a): "art. 143 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701, dalej: ustawa o odpadach)", przez błędną wykładnię pojęcia "wydobycie". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 143 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej: u.o.). Zgodnie z treścią tego przepisu, "wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów posiadającego instrukcję prowadzenia składowiska odpadów odbywa się na zasadach ustalonych w tej instrukcji". Z treści art. 143 ust. 2 u.o. jednoznacznie wynika, że instrukcja prowadzenia składowiska odpadów dla składowiska posiadającego taki dokument jest podstawowym aktem, który określa zasady wydobywania odpadów ze składowiska. Celem art. 143 ust. 2 u.o. jest ograniczenie działań związanych z samowolnym i pozbawionym nadzoru i kontroli wydobywaniem odpadów ze składowiska odpadów posiadającego instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Bez znaczenia w okolicznościach tej sprawy pozostaje stwierdzenie skarżącej kasacyjnie, że przedmiotowe wydobycie było dokonane w ramach rekultywacji, wyrównania terenu oraz, że wykop został dokonany w celu zmieszania osadów ściekowych z popiołami. Treść art. 143 ust. 2 u.o. nie przewiduje wyjątku zezwalającego na wydobycie dokonane w ramach rekultywacji lub wyrównania terenu.
W instrukcji prowadzenia składowiska odpadów (Październik 2016) na str. 21 i 24, wskazano rodzaje odpadów, z których powinna zostać wykonana warstwa wyrównawcza i przy realizacji tego etapu nie uwzględnia ona wydobycia odpadów ze składowiska. Na str. 24 przedmiotowej instrukcji określono warunki wykonania warstwy wyrównawczej. W ramach tych warunków nie wymieniono procesu wydobycia odpadów ze składowiska. Warunki wykonania warstwy rekultywacyjnej opisane na str. 25 instrukcji nie przewidują także wydobycia odpadów ze składowiska. Schemat zagospodarowania i podziału składowiska odpadów eksploatowanego przez Z. sp. z o.o. stanowiący załącznik nr 1 do instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, również nie dopuszcza wydobycia odpadów ze składowiska.
Z treści art. 143 ust. 2 u.o. jednoznacznie wynika, że wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów posiadającego instrukcję prowadzenia składowiska odpadów odbywa się na zasadach ustalonych w tej instrukcji. Zasady wydobywania odpadów z takiego składowiska odpadów może określać tylko instrukcja prowadzenia tego składowiska odpadów.
Przypomnieć należy, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 19 grudnia 2018 r. (protokół oględzin stanowiący załącznik nr 8 do protokołu kontroli nr RA 229/2018) stwierdzono, iż na zamkniętej kwaterze podstawowej, po stronie południowej, został wykonany wykop (dół) o wymiarach 21 m x 3 m i głębokości 3,5 m. Wydobyte z tego miejsca odpady zgromadzone zostały w pryzmie przy wykopie. Po stronie południowo-wschodniej kwatery podstawowej złożone zostały odpady o kodzie 19 12 12, odpady te pochodzą z kwatery F.
Odpady te sklasyfikowane są pod kodem 19 12 12 inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11. Przyjęte przez kontrolowany podmiot odpady o kodzie 19 12 12 oraz 20 02 03 składowane są w kwaterze E. Podczas oględzin ustalono także, że składowanie przyjętych osadów ściekowych o kodzie 19 08 05 odbywało się na kwaterze F. W celu zapewnienia pojemności do składowania osadów ściekowych na kwaterze F, część składowanych odpadów o kodzie 19 12 12 została z tej kwatery wydobyta i złożona na kwaterze podstawowej po stronie południowo-wschodniej, a część na obwałowaniu kwatery F (strona południowo-zachodnia) na powierzchni 10 m x 2 m i wysokości maksymalnej wynoszącej 2 m. Powyższe ustalenia zostały zawarte w protokole kontroli nr RA 229/2018 podpisanym przez kontrolującego w dniu 4 lutego 2019 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podnosi, że nie wydobywała odpadów ze składowiska odpadów w W., lecz zmieniała miejsce położenia odpadów celem przygotowania terenu do rekultywacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono jednak w jaki techniczny sposób skarżąca kasacyjnie zmieniała miejsce położenia odpadów z pominięciem procesu wydobycia tych odpadów. Wydobycie odpadów ze składowiska odpadów polega na ich wydostaniu z wnętrza składowiska na wierzch składowiska. Metody wydobycia odpadów ze składowiska mogą być powiązane ze stosowaniem technologii składowania odpadów na składowisku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, wydobywanie odpadów ze składowiska, o którym mowa w art. 143 ust. 2 u.o. oznacza wydostanie odpadów z wnętrza składowiska odpadów na wierzch tego składowiska.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 194 ust. 1 pkt. 8 u.o., przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za zasadne nałożenie przez organ na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za wydobycie odpadów niezgodne z przepisami, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka do nałożenia kary administracyjnej tj. skarżąca nie wydobywała odpadów ze składowiska odpadów w W. - postępowanie jest bezprzedmiotowe. Odnosząc do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 194 ust. 1 pkt 8 u.o. Zgodnie z treścią tego przepisu, "Administracyjną karę pieniężną wymierza się za: wydobywanie odpadów, niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 143 ust. 2 i art. 144". W niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania przez orzekające organy art. 194 ust. 1 pkt. 8 u.o. Orzekające organy, w wyniku prawidłowo dokonanych ustaleń, dokonanych w trakcie kontroli zasadnie stwierdziły, że skarżąca dokonała wydobycia odpadów niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.o. Z tego tytułu wymierzono stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł.
Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.