III OSK 2082/22

III OSK 2082/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Po 10/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-06-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.141 §4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.268a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 10 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 10/22 w sprawie ze skarg A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2021 r.: nr SKO.F.406.1163.2021 oraz nr SKO.F.406.1162.2021 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 10/22, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2021 r.: nr SKO.F.406.1163.2021 oraz nr SKO.F.406.1162.2021 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2021 r. nr SKO.F.406.1163.2021 oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w [...] z dnia 21 września 2021 r. nr CZO.0643.2.12.2.2020 (pkt I); stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2021 r. nr SKO.F.406.1162.2021 oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w [...] z dnia 22 września 2021 r. nr CZO.0643.2.12.1.2020 (pkt II); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę 414 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Zarząd Związku Międzygminnego "[...]" w [...] (dalej w skrócie: "Zarząd Związku"):
- decyzją z dnia 21 września 2021 r. nr CZO.0643.2.12.2.2020 nałożył na A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 87,80 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...] będącej członkiem Związku;
- decyzją z dnia 22 września 2021 r. nr CZO.0643.2.12.1.2020 nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 198,67 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...] będącej członkiem Związku.
Podstawę prawną w/w decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 888, dalej w skrócie: "u.c.p.g."). Decyzje te zostały wydane w imieniu Zarządu Związku ("Z up. Zarządu"), a podpisane przez Dyrektora Biura Związku.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołań Spółki od powyższych decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."):
- decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. nr SKO.F.406.1163.2021 utrzymało w mocy decyzję Zarządu Związku z dnia 21 września 2021 r. nr CZO.0643.2.12.2.2020;
- decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. nr SKO.F.406.1162.2021 utrzymało w mocy decyzję Zarządu Związku z dnia 22 września 2021 r. nr CZO.0643.2.12.1.2020.
Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji, jak również odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniach.
Powyższe decyzje organu odwoławczego stały się przedmiotem skarg Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W tożsamych co do argumentacji skargach podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 1 u.c.p.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie rozszerzającej wykładni dyrektyw ustalania administracyjnej kary pieniężnej, jak i brak oceny tych dyrektyw oraz brak ustaleń faktycznych istotnych dla ich zastosowania, jak również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. Wskazano również na naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 189f k.p.a. oraz podtrzymano zarzuty podniesione na etapie postępowania odwoławczego.
W odpowiedziach na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 11/22 połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt II SA/Po 11/22 ze skargi Spółki na decyzję z dnia 30 listopada 2021 r. nr SKO.F.406.1162.2021 ze sprawą o sygn. akt II SA/Po 10/22 ze skargi Spółki na decyzję z dnia 30 listopada 2021 r. nr SKO.F.406.1163.2021 i prowadził je dalej pod sygn. akt II SA/Po 10/22.
W powołanym na wstępie wyroku WSA w Poznaniu uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż w nich podniesione. W motywach wyroku wskazał, że istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz czy po stronie Spółki zaistniała odpowiedzialność administracyjna. W tym zakresie skarżąca kwestionuje prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy, mogącego stanowić podstawę do nałożenia na nią sankcji finansowych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało jednak w pierwszej kolejności analizy prawidłowości wydania przez Zarząd Związku Międzygminnego "[...]" w [...] decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego w 2020 r. poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy będącej członkiem Związku. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja Związku została wydana przez Dyrektora Biura Związku, działającego z upoważnienia Zarządu Związku. Do kwestii upoważnienia osoby wydającej decyzję w imieniu Zarządu Związku nie odniesiono się w samej decyzji organu pierwszej instancji, ani w decyzji organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zagadnienie to było już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w innych sprawach dotyczących skarg różnych podmiotów, na które nakładane były kary pieniężne na podstawie przepisów u.c.p.g. i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków podziela i przyjmuje za własne (por. wyroki z dnia: 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 122/22; 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 73/22).
WSA w Poznaniu wyjaśnił, że możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g."), która w art. 64 ust. 1 przewiduje, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, jakie zadania, należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. W zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie, jako organ stanowiący i kontrolny związku, wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art. 69 ust. 1 i 2 u.s.g.). Jednocześnie, w przypadku powołania związku międzygminnego, kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy (wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi) zostają scedowane na podmiot kolegialny.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższa sytuacja ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, bowiem m.in. Gmina [...] i Gmina [...] są uczestnikami Związku Międzygminnego "[...]" w [...], co wynika z § 3 Statutu Związku Międzygminnego "[...]" w [...] (dalej w skrócie: "Statut"; obwieszenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 września 2021 r. w sprawie ogłoszenia zmiany statutu Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w [...] – wydruk na karcie nr 49 akt sądowych). Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu (akt dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Związku: [...]), zadaniem Związku jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie uczestników Związku, obejmujące w szczególności kontrolę obowiązków wykonania ustawy przez zobowiązane podmioty wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Czym innym jest jednak realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co charakterystyczne, w przypadku organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która umożliwiałaby odpowiednie stosowanie do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego (a więc przez zarząd) przepisów u.s.g. odnoszących się do uprawnień wójta, w tym chociażby art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Organem wykonawczym Związku jest Zarząd (§ 17 Statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 20 ust. 1 Statutu). Regulacja ta odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 u.s.g. Tym samym, na skutek powołania związku międzygminnego, kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy, tj. wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostały scedowane na podmiot kolegialny, jakim jest zarząd. Zasadą prawa administracyjnego jest, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji niemożliwe jest natomiast skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. Z regulacji przewidzianej w art. 268a k.p.a. nie mogą bowiem korzystać organy kolegialne. Wprowadzenie w 1987 r. przepisu art. 268a do Kodeksu postępowania administracyjnego wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa – realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których z oczywistych względów nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie, w ściśle określonych sprawach, uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to przyjąć należy, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i k.p.a. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić ani pracowników starostwa, ani jakichkolwiek innych podmiotów, do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1993 r. sygn. akt II SA 869/92, ONSA 1993/4/110). Ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu związku. Organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią zatem wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają więc możliwości przekazania innemu podmiotowi czy pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a k.p.a. Skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego prowadziłoby do obejścia przepisu ustanawiającego zarząd związku międzygminnego jako organu kolegialnego. Podmiot taki działałby w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 617/16).
WSA w Poznaniu podkreślił, że w niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., który wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 tej ustawy, nakłada w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. Jak już wyżej wskazano, w przypadku powołania związku międzygminnego powyższa kompetencja przechodzi na zarząd związku jako jego organ wykonawczy, przy czym zarząd nie może upoważnić indywidualnie wskazanej osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Brak jest bowiem przepisu, który umożliwiałaby mu powyższe działanie. Z woli ustawodawcy w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się w szczególności przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g. Za powyższym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w przypadku administracyjnych kar pieniężnych brak jest regulacji, o jakiej mowa w art. 6q ust. 11 u.c.p.g. (przepis wprowadzany do ustawy już po wydaniu decyzji w pierwszej instancji), a która przewiduje, że zarząd związku międzygminnego może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Konsekwentnie zatem należało przyjąć, że decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika, są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji przychylił się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18). Jednocześnie podkreślił, że obowiązek wydania decyzji przez osobę prawidłowo do tego umocowaną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji. Przekazanie – bez wyraźnej podstawy prawnej – upoważnienia do władczego działania w imieniu organu kolegialnego osobie indywidualnej, stanowi w świetle powołanych przepisów kwalifikowane, a więc rażące, naruszenie prawa. Skutki stwierdzonej istotnej wady prawnej tkwiącej w samych decyzjach organu pierwszej instancji rozciągały się również na decyzje odwoławcze. Kolegium nie dostrzegło tego bowiem przy rozstrzyganiu sprawy w drugiej instancji i bezpodstawnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny uwzględnić powyższe wskazania, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie upoważnionemu pracownikowi. Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny (Zarząd Związku) powinny wynikać z protokołu działania organu w tym zakresie, podpisanego przez członków tego organu.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że wobec charakteru stwierdzonej wady prawnej merytorycznie wypowiadanie się co do prawidłowości samego rozstrzygnięcia byłoby przedwczesne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w celu usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do oddalenia skarg na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
2) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że decyzje organu pierwszej instancji zostały podpisane przez osobę nieupoważnioną, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji organu pierwszej instancji i decyzji organu odwoławczego oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
3) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne stwierdzenie, że niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennym osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji organu pierwszej instancji i decyzji organu odwoławczego oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
4) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne stwierdzenie, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji organu pierwszej instancji i decyzji organu odwoławczego oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Wskazując na powyższe zarzuty, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w celu usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do oddalenia skarg na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane w nim przepisy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut ich naruszenia, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać zarzut naruszenia owych przepisów z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Przepisem takim nie jest natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nie dotyczy bowiem uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza zatem jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Obowiązek zastosowania tego przepisu przez sąd powoduje ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji publicznej, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty, które podnoszą naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie WSA w Poznaniu nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia – czego w istocie domaga się skarżący kasacyjnie organ. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11). W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.
Niezależnie od powyższego, wskazać należy, iż – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu – niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a., a więc przez wskazanie w upoważnieniu osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego, w szczególności wydawać decyzje administracyjne.
Zasady powoływania i działania związków międzygminnych zostały określone w rozdziale 7 u.s.g. Organem wykonawczym związku międzygminnego jest zarząd, a więc organ kolegialny, który z dniem ogłoszenia statutu związku międzygminnego przejmuje przewidziane tym statutem prawa i obowiązki organów wykonawczych gmin będących członkami związku (wójtów, burmistrzów i prezydentów miasta). Wprawdzie przepisy u.s.g. nie konkretyzują kompetencji zarządu, to jednak nie ulega wątpliwości, że organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość (por. uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 30 września 1992 r., sygn. akt III AZP 17/92, OSNCP 1993 r., nr 3, poz. 25 oraz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2315/19). Co do zasady organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi (pracownikowi) swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organy kolegialne mogą zatem powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, na rzecz innych podmiotów, jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczególnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, a także R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, PPP 2014, nr 2, s. 26.). Podkreślić należy, iż organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a k.p.a., jeśli przepis szczególny go do tego nie uprawnia. Podobne stanowisko prezentowane jest także na gruncie art. 143 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.), który stanowi odpowiednik art. 268a k.p.a. w postępowaniu podatkowym (por. P. Pietrasz, Komentarz do art. 143 Ordynacji podatkowej, [w:] C. Kosikowski, J. Brolik, L. Etel, M. Popławski, P. Pietrasz, R. Dowgier, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz wyd. V, Warszawa 2013, s. 842 i następne). W skardze kasacyjnej nie wskazano takiego przepisu szczególnego. WSA w Poznaniu prawidłowo stwierdził również, iż w niniejszej sprawie nie można było zastosować przepisu art. 6q ust. 1¹ u.c.p.g., zgodnie z którym zarząd związku międzygminnego może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu.
Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach zasadnie zwrócił także uwagę na charakter prawny organu kolegialnego w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Zaletą organów kolegialnych jest bowiem udział w nich wielu osób, często wybieranych w demokratycznych wyborach, dzięki czemu możliwe jest rozważenie sprawy z uwzględnieniem różnych punktów widzenia, co sprzyja trafności rozstrzygnięć (por. M. Kasiński, VI.3. Pojęcie i rodzaje organów administracji publicznej, władza i urząd, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2019, s. 327). Stanowiska tego nie podważają argumenty skargi kasacyjnej, które mają częściowo charakter pozaprawny i opierają się w tym zakresie na odwołaniu się do obiektywnej trudności zebrania się członków Zarządu Związku. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega oczywiście obiektywne trudności związane z tego rodzaju działalnością Związku, jak również to, że przed utworzeniem Związku kompetencje do wymierzenia przedmiotowych kar pieniężnych przysługiwały organom monokratycznym poszczególnych gmin, jednak okoliczności te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, ponieważ – jak już wyżej wskazano – brak jest regulacji szczególnej, która pozwalałaby na tego rodzaju powierzenie kompetencji organu kolegialnego pracownikowi Związku w oparciu o art. 268a k.p.a. Należy także odróżnić przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych z organów wykonawczych gmin na organ wykonawczy związku międzygminnego, od przeniesienia wszelkich uprawnień procesowych organu wykonawczego gminy, w tym upoważnienia z art. 268a k.p.a. Stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe.
W konsekwencji przyjąć należy, iż podpisanie decyzji Zarządu Związku z dnia 21 i 22 września 2021 r. przez pracownika Związku musiało skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności tych decyzji, a także decyzji utrzymujących je w mocy, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1603/22; 21 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 1103/22; 8 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1669/22).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o czym orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.