III OSK 2080/21

III OSK 2080/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 721/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-08-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 35, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 271 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 721/19 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr Rz.ZUO.3.470.567/1.2019.AŚ-222 w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Rzeszowie, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. akt II SA/Rz 721/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr Rz.ZUO.3.470.567/1.2019.AŚ-222 w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że informacją z 27 marca 2019 r. nr RZ.ZUO.3.470.567.2019.AŚ-222, wydaną na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.), Dyrektor Zarządu Zlewni w Przemyślu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor, skarżący kasacyjnie) ustalił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. (dalej: skarżący, Nadleśnictwo) opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 200 zł, za pobór wód powierzchniowych z cieku bez nazwy do napełniania zbiorników retencyjnych zlokalizowanych w miejscowości Ż.
Dyrektor wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502, dalej: rozporządzenie), jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni oraz maksymalnej ilości wód powierzchniowych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 69 065 m³/r i wynoszącego po przeliczeniu 0,00219 m³/s.
Nadleśnictwo złożyło reklamację od opisanej wyżej informacji podnosząc, że w sprawie nie zachodzą żadne ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty stałej. Zbiorniki retencyjne zlokalizowane na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Ż. powstały ze środków Funduszu Spójności projektu pn. "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie" i ich zadaniem jest retencjonowanie wód. Ponadto zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę Przemyskiego decyzją z 21 grudnia 2012 r., nr ROŚ-II.6341.91.2012, celem budowy zbiorników retencyjnych i poboru wód jest retencjonowanie wody, a docelowo utrzymanie optymalnego poziomu wody gruntowej na terenach przyległych łąk oraz zapewnienie zapasu wody do celów przeciwpożarowych. W katalogu odpłatnych usług wodnych, zawartym w ustawie Prawo wodne, nie wskazano usług polegających na piętrzeniu, magazynowaniu lub retencjonowaniu wód podziemnych i powierzchniowych, a zatem ustawodawca świadomie zrezygnował z objęcia opłatami tego rodzaju działalności. Opłatom podlega natomiast zmniejszenie zdolności retencyjnych terenu na skutek jego zabudowy, jednakże z przyczyn oczywistych za takie nie można zostać uznać poboru wód do zbiorników retencyjnych. Końcowo Nadleśnictwo wskazało, że celem retencjonowania wody w zbiornikach jest również zwiększenie przepływu w potoku J. w okresie niżówek hydrologicznych, zapewniając jednocześnie przepływ biologiczny cieku. Zapewnienie przepływu biologicznego przeciwdziała powstawaniu suszy, a jednocześnie stanowi zadanie administracji rządowej, samorządowej i Wód Polskich, które mając na uwadze art. 188 ust. 2 ustawy Prawo wodne winny partycypować w kosztach utrzymania urządzeń wodnych z tym potokiem związanych.
Dyrektor nie uwzględnił złożonej reklamacji i decyzją z 25 kwietnia 2019 r., nr RZ.ZUO.3.470.567/1.2019.AŚ-222, określił Nadleśnictwu za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 200 zł za pobór wód powierzchniowych z cieku bez nazwy do napełniania zbiorników retencyjnych zlokalizowanych w miejscowości Ż., gm. B..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to Sąd odnosi do braku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz sporządzenia rzetelnego i pełnego uzasadnienia faktycznego, a także prawnego, które określałoby prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę określenia wysokości opłaty ( art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.).
Sąd I instancji wyjaśnił, że była prowadzona sprawa dotycząca wymierzenia opłaty za pobór wody w stosunku do tego samego podmiotu i w stosunku do tego samego źródła za poprzedni okres to jest od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., na co wskazywała strona skarżąca. Wyrokiem z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 700/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu z 18 kwietnia 2018 r. nr Rz.ZUO.3.470.57/171.pow.2018.ASz-222 w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych z cieku bez nazwy dla potrzeb napełniania zbiorników retencyjnych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że określenie opłaty za pobór wód powierzchniowych jest, co najmniej przedwczesne, gdyż organ nie wyjaśnił, czy w okolicznościach sprawy w ogóle zaistniały podstawy do naliczenia spornej opłaty.
Sąd I instancji w składzie orzekającym podzielił powyższe stanowisko, chociaż nie jest związany powyższym wyrokiem, gdyż nie został w wydany w tej samej sprawie, pomimo tego samego przedmiotu, czyli określenia opłaty stałej, ale obejmuje inny okres rozliczeniowy.
W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Starosty Przemyskiego z dnia 21 grudnia 2012 r., nr ROś-II.6341.91.2012, którą udzielono Nadleśnictwu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód.
Jedną z wymienionych w katalogu usług wodnych w art. 35 ust. 3 P.w. jest pobór wód powierzchniowych i podziemnych (pkt 1). W ocenie Sądu, treść tego przepisu interpretować należy funkcjonalnie - z uwzględnieniem rzeczywistego poboru wody, a więc korzystania z usługi wodnej przez użytkownika w danym czasie.
Wobec powyższego, organy administracji publicznej nie powinny abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy, powołując się jedynie na wydane uprzednio pozwolenie wodnoprawne w sytuacji, w której z treści tego pozwolenia nie wynika, że pobór wód dla danego celu ma charakter ciągły i trwać będzie przez cały okres, na jaki udzielono pozwolenia. Istotne bowiem jest wykazanie, że adresat pozwolenia korzystał w okresie rozliczeniowym z poboru wód. W przypadku braku rzeczywistego korzystania z usługi wodnej w postaci poboru wód, obowiązek określony w art. 268 ust. 1 p.w. nie ziszcza się.
W skardze kasacyjnej Dyrektor, reprezentowany przez r.pr. A.B., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono wyrokowi Sądu I instancji zaskarżonemu niniejszą skargą kasacyjną:
1) Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:
a) przepisu art. 268 ust. 1 pkt 1) i art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez przyjęcie, że skarżący kasacyjnie naliczył stronie postępowania opłatę stałą za retencjonowanie wód, która to usługa wodna nie podlega opłacie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że opłatę pobiera się za pobór wód powierzchniowych, a nie za usługę stanowiącą cel takiego poboru. Cel poboru wód może w przypadkach określonych w przepisie art. 270 ust. 2 stanowić przesłankę do zwolnienia poboru wód z opłaty stałej.
b) przepisu art. 271 ust. 3 w zw. z art. 16 pkt 40 oraz w zw. z art. 270 ust. 4, art. 272 i art. 275 ustawy Prawo wodne przez przyjęcie, że poza przypadkami, o których mowa w art. 270 ust. 4 i art. 275 Prawa wodnego pobór zwrotny wód nie podlega opłacie za usługę wodną.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów nakazuje przyjąć, że pobór zwrotny to też pobór wód w rozumieniu art. 272 Prawa wodnego, za który należy naliczać opłaty, natomiast przepisy art. 270 ust. 4 i art. 275 Prawa wodnego wskazują szczególne przypadki, w których opłaty za pobór wód nalicza się inaczej niż według zasady ogólnej, wyrażonej w przepisie art. 272 Prawa wodnego.
Szczególny sposób naliczania opłaty za pobór zwrotny w dwóch przypadkach nie oznacza, że w pozostałych przypadkach poboru zwrotnego brak jest podstaw do naliczenia opłaty, ale oznacza, że w pozostałych przypadkach poboru zwrotnego opłatę nalicza się według zasad ogólnych, ponieważ żaden przepis Prawa wodnego nie wyłącza ogólnej zasady odpłatności za usługi wodne w odniesieniu do poboru zwrotnego, który jest niewątpliwie poborem wód, czyli usługą polegającą opłatom.
2) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją skarżącego kasacyjnie nastąpiło naruszenie wskazanych przepisu k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie kwestii charakteru poboru wód przez stronę postępowania, w szczególności w kierunku zbadania czy pobór wód zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym może mieć charakter poboru zwrotnego, jak również w zakresie obowiązku sporządzenia rzetelnego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia.
Tymczasem w ocenie skarżącego kasacyjnie, brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do treści pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym rodzaju usługi wodnej, podlegającej opłacie, a prowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie zarzutów strony postępowania, pozostających w sprzeczności z treścią pozwolenia wodnoprawnego jest bezprzedmiotowe.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
W przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że druga podstawa kasacyjna (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) obejmuje swoim zakresem zarówno naruszenie norm postępowania sądowoadministracyjnego, jak i postępowań administracyjnych. Wyraźnie wypowiedział się na ten temat Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z 26.10.2009 r. ( sygn.. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1).
W zaskarżonym wyroku WSA w Rzeszowie wskazał naruszenia przepisów postępowania w toku wydawania uchylanej decyzji, których istnienie kwestionuje skarżący kasacyjnie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, powołanie drugiej podstawy kasacyjnej w świetle powołanego wyżej stanowiska możliwe jest zarówno w sytuacji dopuszczenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania, jak również błędnego stwierdzenia naruszenia takich przepisów przez skarżącego kasacyjnie w toku wydawania uchylanej decyzji. Opisane w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym stronie postępowania usługi wodne, polegające na poborze wody powierzchniowej dla potrzeb dwóch zbiorników retencyjnych w miejscowości Ż. stanowią w sposób oczywisty usługę wodną, polegającą na poborze wód powierzchniowych. Kwalifikacja taka odpowiada co do zasady definicjom, zawartym w ustawie Prawo wodne i nie wymaga odrębnego uzasadnienia. W szczególności należy wskazać, że przepisy art. 35 ust. 3, art. 268 ust 1 pkt 1) i art. 271 Prawa wodnego wskazują, że podstawą naliczenia opłaty stałej jest pobór wód powierzchniowych bez dodatkowego wskazania rodzaju tego poboru. Oznacza to, że wyrażoną przez ustawodawcę zasadą jest pobieranie opłat za każdy rodzaj poboru wód powierzchniowych lub podziemnych za wyjątkiem przypadków wyraźnie w ustawie wskazanych, w których pobór taki opłatom nie podlega. Zgodnie z dokumentacją zawartą w aktach sprawy, wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym pobór wody powierzchniowej następuje w celu retencjonowania wody. Okoliczność ta nie jest przedmiotem sporu, nie jest kwestionowana przez organ wydający zaskarżoną decyzję.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wykładnia przepisów Prawa wodnego dokonana przez Sąd I instancji jest nieuprawniona. Pozwolenie wodnoprawne jednoznacznie wskazuje jego przedmiot, jakim jest pobór wody powierzchniowej i cel tego poboru, jakim jest retencjonowanie wody. Zgodnie z przepisem art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, opłatę pobiera się za usługę wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie za cele dla osiągnięcia których realizuje się określoną w pozwoleniu usługę. Sytuacji tej nie zmienia fakt, że cel ten może również w rozumieniu Prawa wodnego stanowić usługę wodną.
Skoro pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało stronie postępowania na pobór wody powierzchniowej to wykładnia gramatyczna tak określonego celu nie budzi żadnych wątpliwości i nie powoduje konieczności zamieszczania w uzasadnieniu dalszych wywodów, zmierzających do wykazania że inne usługi opłatom nie podlegają lub jakich usług dotyczy pozwolenie wodnoprawne. Cel na jaki wydane jest pozwolenie wodnoprawne może mieć znaczenie dla naliczenia opłaty stałej w tym sensie, że zgodnie z przepisem art. 270 ust. 2 Prawa wodnego istnieje zamknięty katalog zwolnień od opłaty stałej za pobór wód przeznaczonych na cele wskazane w ustawie.
Również w zakresie tego przepisu jego gramatyczna wykładnia nie budzi wątpliwości. Organ określający wysokość opłaty stałej ma obowiązek porównania celu wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym z celami podlegającymi zwolnieniu. Jeżeli cele te nie są tożsame organ nalicza opłatę. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym celem poboru wody powierzchniowej przez Stronę postępowania jest retencjonowanie wody, a zatem nie jest to cel, który uzasadniałby zwolnienie od opłaty stałej. Nie ma w ocenie skarżącego kasacyjnie, konieczności czynienia w uzasadnieniu decyzji dalszych wywodów poza stwierdzeniem, że cel wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym nie jest ujęty w katalogu, mocą którego następuje zwolnieni od opłaty stałej. Wskazuje to na niezasadność zarzutów Sądu I instancji co do podstawy naliczenia opłaty za pobór wody powierzchniowej, jak również co do naruszenia przepisów postępowania w zakresie braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważa czy pobór wód dokonywany przez Strony postępowania jest poborem zwrotnym i czy jako taki podlega opłatom. Definicję poboru zwrotnego zawiera przepis art. 16 pkt 40 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie mowa jest o poborze zwrotnym - rozumie się przez to pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Pobór zwrotny jest zatem poborem wód w rozumieniu ustawy. Przepis art. 268 Prawa wodnego stanowi, że opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych. Ustawodawca nie wyłączył z hipotezy tego przepisu poboru zwrotnego. Podobnie w przepisie art. 270 Prawa wodnego ustawodawca postanowił, że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Nie mamy tu ogólnego wyłączenia poboru zwrotnego, ale konkretne przypadki poboru wód, w odniesieniu do których ustawodawca wyłączył ponoszenie opłaty stałej. Usługi te w zakresie chowu i hodowli ryb raz do celów elektrowni wodnych nie są jednakże zwolnione od opłat, ale opłaty naliczane są w szczególny, odmienny niż w pozostałych przypadkach poboru wód, sposób. Taka redakcja przepisów ustawy Prawo wodne nakazuje przyjąć, że każdy pobór wód powierzchniowych (w tym również pobór zwrotny), za wyjątkiem enumeratywnie wskazanych w art. 270 Prawa wodnego podlega opłacie stałej. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja nie może stanowić podstawy twierdzenia WSA w Rzeszowie zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prawodawca w ustawie Prawo wodne nie przesądził wprost, czy w przypadku poboru zwrotnego istnieje obowiązek ustalania opłaty. Przeczy takiej tezie także umieszczenie w katalogu zwolnień, o których mowa w art. 270 Prawa wodnego różnych przypadków poboru wód, z których niektóre nie stanowią poboru zwrotnego. Przyjęcie przez WSA w Rzeszowie błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów skutkowało błędnym przyjęciem naruszenia przez Skarżącego przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie w decyzji wskazał wszystkie przesłanki niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności, których ustalenia zostały pominięte nie stanowią podstawy do wydania zaskarżonej decyzji - wbrew stanowisku Sądu I instancji, które wynika ze wskazanej wyżej błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne i niewłaściwego ich zastosowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo, reprezentowane przez r.pr. J.R., wniosło o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej; 2) zasądzenie od Dyrektora na rzecz skarżącego Nadleśnictwa kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej oparte na naruszeniu przez Sąd I instancji prawa materialnego, nie zasługują na uwzględnienie. Dyrektor ZZPGWWP formułując zarzut naruszenia prawa materialnego przestawia własną interpretację przepisów prawa wodnego, która pozostaje w sprzeczności z gramatyczną i funkcjonalną wykładnią ww. przepisów dokonaną przez Sąd I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ustawodawca w treści art. 268 i 269 prawa wodnego wyraźnie wskazał za jakie usługi wodne pobierane są opłaty, a w katalogu odpłatnych usług wodnych nie ma retencjonowania, magazynowania i piętrzenia wód. W tych okolicznościach, Sąd I instancji słusznie wskazał, że przy ustalaniu opłaty stałej za korzystanie z usług wodnych istotne znaczenie ma także cel poboru wody. Natomiast, w ocenie Sądu I instancji dopiero wszechstronne i wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego w niniejszej sprawie pozwoli na ustalenie czy Nadleśnictwo jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat czy też nie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że osią sporu nie jest ocena stanu faktycznego czy jego ustalenia, ale wykładni prawa materialnego.
Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w których nastąpiło wprowadzenie nowego systemu opłat za usługi wodne, stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275, dalej: RDW). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający (użytkownik) płaci". Powyższa regulacja znalazła odzwierciedlenie między innymi w art. 9 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.), zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Wykładnia art. 9 ust. 3 p.w. powinna uwzględniać treść art. 1 RDW, w którym uregulowano cele ogólne tego aktu prawnego. Są to następujące cele: a) zapobieganie dalszemu pogarszaniu oraz ochrona i poprawa stanu ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych; b) promowanie zrównoważonego korzystania z wód oparte na długoterminowej ochronie dostępnych zasobów wodnych; c) dążenie do zwiększonej ochrony i poprawy środowiska wodnego między innymi poprzez szczególne środki dla stopniowej redukcji zrzutów, emisji i strat substancji priorytetowych oraz zaprzestania lub stopniowego wyeliminowania zrzutów, emisji i strat priorytetowych substancji niebezpiecznych; d) zapewnienie stopniowej redukcji zanieczyszczenia wód podziemnych i zapobieganie ich dalszemu zanieczyszczaniu, oraz e) przyczynianie się do zmniejszenia skutków powodzi i susz. Wśród celów ogólnych RDW wymieniono w art. 1 lit.e, RDW przyczynianie się do zmniejszenia skutków powodzi i susz. W katalogu celów ogólnych RDW brak jest takich, które są związane z realizacją zasady "zanieczyszczający płaci" (użytkownik płaci). Pamiętać należy, że na funkcje celów RDW w systemie unijnego prawa ochrony środowiska poza zintegrowaną polityką wodną istotny wpływ ma także unijna polityka ochrony środowiska, której cele przedstawione są w wieloletnich unijnych programach ramowych w zakresie ochrony środowiska. Na podstawie decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/591 z 6 kwietnia 2022 r. w sprawie ogólnego unijnego programu działań w zakresie środowiska do 2030 przyjęty został 8 program ramowy w ochronie środowiska (Dz.U.UE.L.2022.114.22). Decyzja ta weszła w życie w dniu 2 maja 2022 r. Cele priorytetowe tego programu zostały sformułowane w art. 2. Na konieczność uwzględniania celów RDW w procesie wykładni zwrócił uwagę TSUE w wyroku z 7 listopada 2019 r. (Asociación Española de la Industria Eléctrica i inni przeciwko Administración General del Estado, C-105/18, pkt 31).
Zgodnie z 9 ust. 1 RDW, państwa członkowskie uwzględniając zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", do końca 2010 r. miały zapewnić, że: - polityki opłat za wodę przewidują odpowiednie działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczyniają się do osiągnięcia celów środowiskowych RDW. Cel w postaci przyczynianie się do zmniejszenia skutków powodzi i susz może być realizowany przez retencjonowanie wód, które realizuje funkcję prewencyjną. Retencjonowanie wód zapewnia także ochronę i prawidłowe funkcjonowanie ekosystemu wodnego. W przepisach RDW pojęcie ekosystemu wodnego jest częścią definicji legalnej pojęcia "stan ekologiczny, który jest określeniem jakości struktury i funkcjonowania ekosystemu wodnego związanego z wodami powierzchniowymi, ustalonym zgodnie z załącznikiem V (art. 2 pkt 21 RDW). Pojęcie "ekosystem wodny" jest także istotnym elementem konstrukcji normatywnej celu prewencyjnego RDW sformułowanego w art. 1 lit.a, RDW zgodnie z którym celem tej dyrektywy jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które: a) zapobiegają dalszemu pogarszaniu oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych.
W pierwszej kolejności oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 271 ust. 3 p.w., którego to naruszenia organ upatruje w przyjęciu przez Sąd, iż opłatę pobiera się za usługę stanowiącą cel takiego poboru, a nie za pobór wód powierzchniowych, wskazać należy, iż zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. W art. 35 ust. 3 tej ustawy wymienione zostały rodzaje usług wodnych, w tym m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale również piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2). Z przepisu tego wynika zatem, że pobór wód powierzchniowych i retencjonowanie wód powierzchniowych stanowią odrębne usługi wodne. Należy przy tym zauważyć, że retencjonowanie wód wiąże się z ich uprzednim pozyskaniem z określonego cieku, bowiem retencja wody polega na okresowym wyłączeniu znacznych ilości wody z cyklu hydrologicznego na skutek jej zatrzymania w zbiornikach wodnych naturalnych bądź sztucznych. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, iż w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego ustawodawca wyodrębnił usługę retencjonowania wód, pomimo że niewątpliwie wiąże się ona z wcześniejszym poborem wody - zatrzymaniem wody w zbiorniku wodnym. Tym samym pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do tych celów nie może być zatem kwalifikowany jako usługa wodna określona w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż został on objęty regulacją ust. 3 pkt 2 art. 35 omawianej ustawy. Stosownie do treści art. 268 ust. 1 Prawa wodnego opłaty za usługi wodne ponosi się za: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3) odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych; 5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych. Według art. 269 ust. 1 ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za wymienione w tym przepisie działania niebędące usługami wodnymi określonymi w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, jednakże mające wpływ na gospodarkę wodami.
Przedstawione powyżej rozważania pozwalają na przyjęcie, że brak jest podstawy prawnej do pobierania opłaty na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1, w tym opłaty stałej, za usługę wodną retencjonowania wód, wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 2 p.w., bowiem nie została ona wymieniona w żadnym z powołanych wyżej przepisów ustanawiających obowiązek ponoszenia opłat, zwłaszcza że odrębnie uregulowano omawiane usługi od usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych określonych w art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w.
W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Starosty Przemyskiego z dnia 21 grudnia 2012 r. nr ROś-II.6341.91.2012, którą udzielono Nadleśnictwu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód w następującym zakresie: 1. Wykonanie dwóch zbiorników retencyjnych zlokalizowanych na części działek ew. [...] i [...] obr. ew. Ż., gm. B. Z pkt 2 pozwolenia wynika, że celem budowy zbiorników retencyjnych jest retencjonowanie wody (spływ powierzchniowy). Gromadzenie wody w zbiornikach umożliwi utrzymanie optymalnego poziomu wody gruntowej na terenach przyległych łąk, zapewni zapas wody dla celów przeciwpożarowych na potrzeby ewentualnego gaszenia pożaru w miejscowości Ż. i przyległych lasach. Ponadto w okresach niżówek hydrologicznych zapas wody może być użyty zwiększenia przepływu w potoku J. celem zabezpieczenia przepływu minimalnego dla potrzeb biologicznych. W pozwoleniu wodnoprawnym określono funkcję zbiorników, jako retencyjne i tak też nazywa je organ w zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego były już sprawy dotyczące omawianego zagadnienia. Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd wyrażony m.in. wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3602/19, że dokonując wykładni art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa wodnego należy uwzględnić również wspomnianą na wstępie zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, ustanowioną w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego wynika, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zgodnie z art. 16 pkt 24 Prawa wodnego, przez koszty środowiskowe rozumie się wartość materialną strat w środowisku powodowanych przez korzystanie z wód. Z kolei art. 16 pkt 25 tej ustawy stanowi, że przez koszty zasobowe rozumie się wartość utraconych korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby zasoby wodne i ich zdolność do samoodtwarzania nie były zmniejszane przez podmioty aktualnie je użytkujące.
Zasadne jest wyrażone w powołanym wyroku stanowisko, że pobieranie wody płynącej z cieku jedynie w celu jej retencjonowania nie powoduje kosztów środowiskowych czy zasobowych w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, a wręcz przeciwnie - zmniejsza ryzyko ich powstania. Retencjonowana woda jest odprowadzana do środowiska w stanie niepogorszonym, w takiej ilości, w jakiej nastąpił jej pobór. Pobieranie opłaty za tego rodzaju usługę wodną nie realizuje zatem zasady zwrotu kosztów usług wodnych. Retencjonowanie wody umożliwia wręcz prowadzenie prawidłowej gospodarki wodnej poprzez uwilgotnienie sąsiednich terenów i utrzymanie optymalnego poziomu wód gruntowych, co pomaga zapobiegać potencjalnym szkodom środowiskowym, mogącym powstać wskutek suszy, czy pożaru (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3752/19; 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3533/19, 28 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3974/21).
Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela także pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2022 r., III OSK 868/21, według którego pobieranie wody płynącej z cieku jedynie w celu jej retencjonowania nie powoduje kosztów środowiskowych czy zasobowych w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, a wręcz przeciwnie - zmniejsza ryzyko ich powstania.
Za nieuzasadniony uznać należało również zarzut dotyczący naruszenia art. 271 ust. 3 p.w. Zgodnie z tym przepisem, wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wielokrotnie wskazywano już, że omawiany przepis jest nieprecyzyjny, zwłaszcza uwzględniając brzmienie art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Zwracano również uwagę, iż wskaźnik maksymalnej ilości wody powierzchniowej powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. W konsekwencji słusznie zauważył, Sąd I instancji, iż wykładnia tego przepisu dokonana przez organ, w myśl której przyjmuje się największy możliwy wskaźnik ilości pobieranych wód, jest przejawem nadmiernego fiskalizmu.
Nieuzasadniony okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ocenić kwestię zasadności obciążenia Nadleśnictwa obowiązkiem ponoszenia opłaty i przeprowadzić w tym względzie postępowanie wyjaśniające uwzględniając wykładnie przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie zaś z wyżej poczynionymi wywodami określone w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalne ilości poboru wód, będą miały znaczenie dla wskazania ewentualnej poprawnej wysokości opłaty stałej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.