III OSK 2075/22

III OSK 2075/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 314/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-11
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 314/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 13 grudnia 2021 r. nr DI-420/440/2020/iz w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 13 grudnia 2021 r. nr DI-420/440/2020/iz oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 2 marca 2020 r. znak: NI.7061.1.16.2017.PK, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 314/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka" lub "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") z 13 grudnia 2021 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "MWIOŚ") decyzją z 2 marca 2020 r. wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 206 200,00 zł za wprowadzanie do środowiska w 2016 r. ścieków z obiektu zlokalizowanego w m. [...], os. [...] [...], z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z 9 lipca 2013 r. (sprostowaną postanowieniem z 12 lipca 2013 r.).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.
Zaskarżoną decyzją z 13 grudnia 2021 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję z 2 marca 2020 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w tej sprawie zastosowanie miały obowiązujące do 31 grudnia 2017 r. przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: "p.o.ś."), co wynika z art. 545 ust. 3a ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm., dalej: "p.w."). Wskazał także, że przy dokonywaniu pomiarów musiały być spełnione wymogi zawarte w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej: "Prawo wodne z 2001 r."), obowiązującej w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego. Przepisami wykonawczymi w tak zakreślonym stanie prawnym są przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 września 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. nr 137 poz. 984 ze zm.).
W udzielonym spółce pozwoleniu wodnoprawnym zostały ustalone najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach. Ponadto na spółkę został nałożony obowiązek wykonywania badań jakości ścieków w zakresie wskaźników określonych w pozwoleniu, z częstotliwością nie mniejszą niż raz na 2 miesiące. Organ I instancji dokonał oceny spełniania warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w okresie od 30 lipca 2015 r. do 29 lipca 2016 r. oraz od 30 lipca 2016 r. do 29 lipca 2017 r. i stwierdził przekroczenie jego warunków. W pierwszym okresie wykonano 3 analizy jakości ścieków na 6 wymaganych, a w drugim okresie 6 analiz jakości ścieków na 6 wymaganych. Ponadto we wszystkich pomiarach stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego stężenia siarczanów, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Administracyjną karę pieniężną ustalono zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód i do ziemi (Dz.U. nr 260, poz. 2177).
Spółka wniosła skargę na decyzję z 13 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, szczegółowo je uzasadniając.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. Zastosowanie mają natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. Przy dokonywaniu pomiarów musiały być spełnione wymogi zawarte w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r., obowiązującej w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego. Oceny spełnienia wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym dokonuje się na podstawie przepisów, które stanowiły podstawę ustalenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. W rozpatrywanej sprawie w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r.
Spółka zarzuciła nieuwzględnienie przepisu rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. dopuszczającego wprowadzanie ścieków przemysłowych o zawartości chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, jeżeli sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/l, które to warunki zostały przez spółkę zrealizowane. Zdaniem Sądu I instancji, zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. W tej sprawie mogły być uwzględnione wyłącznie warunki, które zostały określone w treści pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie to nie zawierało warunku dopuszczającego wprowadzanie ścieków przemysłowych o zawartości sumy chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l do śródlądowych wód powierzchniowych płynących. Warunek taki został dodany dopiero w decyzji Starosty [...] z 29 grudnia 2017 r., która zmieniała pozwolenie wodnoprawne z 9 lipca 2013 r. Zmiana nie obowiązywała w analizowanym w tej sprawie okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a co więcej Starosta [...] dodając ten warunek jako pkt IV.8 nie usunął z punktu IV.1 pozwolenia wodnoprawnego, warunków dopuszczalnych ustalonych indywidualnie dla siarczanów (500 mg/l) oraz chlorków (1000 mg/l). Ponadto § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. nie odnosi się do zawartości zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach, ale stanu wód powstałego na skutek wprowadzania ścieków do tych wód.
Sąd I instancji uznał za nietrafne zarzuty dotyczące wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za stan ścieków bez rozpatrzenia, czy zarzucane spółce naruszenia skutkowały jakąkolwiek szkodą dla środowiska. Organ odwoławczy wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji tę argumentację podzielił, że art. 305a p.o.ś. jest podstawą "swojego rodzaju niewzruszalnego domniemania faktycznego". Ustalony w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenie warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) może być następnie podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Norma z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) p.o.ś. jest zatem w istocie elementem (razem z art. 298 powołanej ustawy) sankcji administracyjnej wymierzanej z powodu nieprowadzenia przez podmiot korzystający ze środowiska wymaganych pomiarów wielkości emisji. W związku z tym nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, czy doszło do zanieczyszczenia środowiska.
Odnosząc się do zarzutów nieuwzględnienia przez organy wyników pomiarów temperatury przedstawionych przez skarżącą, Sąd I instancji stwierdził, że przedłożone sprawozdania z badań ścieków wykonane przez laboratorium akredytowane, zawierają jeden wynik pomiaru wskaźnika temperatury, a powinny zawierać 12 wyników, na podstawie których powinna być dokonana ocena, czy nie doszło do przekroczenia wartości dopuszczalnej tego wskaźnika określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. każda wartość temperatury zmierzona w okresie doby, w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, nie powinna przekraczać wartości dopuszczalnej. Pomiary dokonane przez spółkę nie spełniają warunków prowadzenia pomiarów, o których stanowi art. 147a p.o.ś.
W ocenie Sądu I instancji, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy możliwości zastosowania przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") regulujących zasady odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Przede wszystkim, w sprawie nie można było przyjąć, że waga naruszenia była znikoma. Celem obowiązujących przepisów zastosowanych w tej sprawie, była "ochrona interesu środowiska" przez realizację zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w art. 7 p.o.ś. Związana z brakiem wymaganej ilości pomiarów administracyjna kara pieniężna ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska. W ochronie prawnej środowiska należy przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia wymaganej ilości pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. Administracyjna kara pieniężna za wprowadzanie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowi instrument finansowo-prawny chroniący środowisko jako dobro wspólne. Jest to instrument prawny o charakterze sankcji administracyjnej, zabezpieczający realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia wodnoprawnego, określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym przypadku w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi na podstawie udzielonego skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego. Odprowadzania ścieków z oczyszczalni bez wymaganej ilości pomiarów - nie może być potraktowane jako naruszenie, którego waga ma charakter znikomy. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do przedawnienia.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej, przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
I. prawa materialnego tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku § 17 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w związku z pkt IV pkt 1 decyzji Starosty [...] z 9 lipca 2013 r. w związku z art. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja") w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji; polegało to wadliwym uznaniu, że organ prawidłowo nie zastosował § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r., co doprowadziło do oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w związku z pkt IV pkt 1 decyzji Starosty [...] z 9 lipca 2013 r. przez wadliwe uznanie, że organ prawidłowo nie zastosował § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r., na skutek błędnej interpretacji, polegającej na przyjęciu, że odnosi się on wyłącznie do stanu wód powstałego na skutek wprowadzania ścieków; w ocenie spółki, prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna skutkować stwierdzeniem, że stanowi on wyjątek od podstawowych dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach, polegający na tym, że dopuszcza, żeby ścieki przemysłowe o zawartości sumy chlorków i siarczanów powyżej 1.500 mg/l, z wyłączeniem wskaźników określonych w lp. 16 i 17 w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia, mogły być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących - jeżeli nie narusza to warunków określonych w § 3 rozporządzenia, a sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/l, które to warunki zostały przez spółkę zrealizowane;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) p.o.ś. oraz w zw. z art. 7 p.o.ś. a także w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w związku z art. 545 ust. 3d p.w., przez wadliwą ocenę, że organ prawidłowo zastosował art. 298 ust. pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) p.o.ś. w zw. z art. 7 p.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r.; polegało to na przyjęciu, że zarzucane spółce naruszenia skutkowały szkodą dla środowiska z uwagi na przekroczenie wskaźników chlorków i siarczanów, pomimo, że zgodnie z prawidłowo zastosowanym § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. odprowadzane ścieki spełniały warunki zgodności z prawem, a więc nie prowadziły do szkody dla środowiska;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z pkt IV. 4 i 5 decyzji Starosty [...] z 9 lipca 2013 r. w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 147a p.o.ś. oraz z art. 305 ust. 3 p.o.ś. w zw. z § 8 ust. 1 pkt 3 i pkt 61 załącznika nr 10 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w zw. z art. 545 ust. 3d p.w.; polegało to na wadliwym uznaniu, że organ prawidłowo zastosował wymienione przepisy prawa materialnego przyjmując, że strona dopuściła się naruszenia postanowień pozwolenia wodnoprawnego w zakresie badania temperatury ścieków, pomimo, że spółka przedstawiła badania (wykonane zarówno przez akredytowane laboratorium, jak i badania własne) z których wynikało, że do przekroczeń temperatury nie dochodzi, a pomiary te dokonywane były zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym i przywołanym rozporządzeniem, zgodnie ze wskazaną w rozporządzeniu metodą;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 189b k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 305 ust. 1 i ust. 4 p.o.ś., art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) i c) oraz ust. 2 p.o.ś. oraz w zw. z art. 340 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. i art. 351 p.o.ś. w zw. z art. 545 ust. 3d p.w.; polegało to na wadliwym uznaniu, że organ prawidłowo nie zastosował powołanych przepisów k.p.a. stanowiących podstawę do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy niezastosowanie ich przez organ stanowiło skutek błędnej interpretacji, polegający na przyjęciu że zasada ne bis in idem nie znajduje zastosowania w przypadkach, gdy dwie formy karne wymierzane są na podstawie art. 340 ust. pkt 1 p.o.ś. regulującego odpowiedzialność za wykroczenie oraz na podstawie art. 305a ust. 1 i 2 w zw. z art. 298 ust. 1 i art. 299 ust. 1 oraz art. 305 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.; w ocenie spółki, norma z art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wprost zakazuje dwukrotnego karania za to samo zachowanie, gdy uprzednio strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (a spełnienie tych celów zostało w niniejszym postępowaniu wykazane);
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 189b k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 305 ust. 1 i ust. 4 p.o.ś., art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) i c) oraz ust. 2 p.o.ś. oraz w zw. z art. 340 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. i art. 351 p.o.ś. w zw. z art. 545 ust. 3d p.w. przez wadliwe uznanie, że organ prawidłowo nie zastosował powołanych przepisów k.p.a. stanowiących podstawę do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy spółka została uprzednio ukarana za wykroczenie (co potwierdza treść protokołu kontroli z 2016 r.) i uprzednia kara spełniła cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (a spełnienie tych celów zostało w niniejszym postępowaniu wykazane przedłożonym protokołem kontroli);
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 305a p.o.ś. w zw. z art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613; dalej: "O.p.") w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 545 ust. 3d p.w.; polegało to na wadliwym niezastosowaniu art. 68 § 1 O.p. a więc uznaniu, że w tej sprawie nie znajduje zastosowanie 3 letni termin przedawnienia, który upłynął przed wydaniem decyzji;
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 305a p.o.ś. w zw. z art. 68 § 2 O.p. w zw. z art. 149 ust 1 p.o.ś. i art. 281 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 545 ust. 3d p.w. poprzez wadliwe zastosowanie art. 68 § 2 O.p. i uznanie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie 5 - letni termin przedawnienia, podczas gdy przepis ten nie mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie; odpowiednie stosowanie przepisów działu III O.p. do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych oznacza brak możliwości stosowania art. 68 § 2 O.p. z uwagi na to, że żadne przepisy p.o.ś. nie przewidują składania deklaracji w związku z obowiązkami wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego w tym w szczególności deklaracji co do wysokości należności publicznoprawnej (administracyjnej kary pieniężnej) i z pewnością takim przepisem nie jest art. 149 ust. 1 p.o.ś.;
II. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpująco do zarzutów podniesionych w skardze; w ocenie spółki, Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2006 r.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. przez błędną ocenę, że ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu, podczas gdy decyzja została oparta o wadliwe, sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym, ustalenia faktyczne przejawiające się w uznaniu, że strona nie zrealizowała obowiązku pomiaru temperatury ścieków, podczas gdy w będącym przedmiotem postępowania okresie, temperatura ta podlegała stałemu monitoringowi, na dowód czego przedstawiono comiesięczne zestawienie odczytów, które wykonywano metodą zgodną z prawem oraz sprawozdania z badań wykonane przez certyfikowane laboratorium; ponadto pominięto, że ścieki odprowadzane przez spółkę składają się zasadniczo z wód termalnych, jakimi wypełniane są niecki basenowe obiektu o szczególnym składzie chemicznym i właściwościach, których skład determinowany jest bezpośrednio przez skład chemiczny wody pobieranej od [...] "[...]" S.A. z siedzibą w [...]; organ wymierzył administracyjną karę pieniężną pomimo tego, że na skutek działalności spółki nie doszło do zanieczyszczenia środowiska w odniesieniu do stanu ścieków (temperatury) oraz składu ścieków; ponadto, organ wymierzył administracyjną karę pieniężną pomimo tego, spółka została uprzednio ukarana za wykroczenie (co potwierdza treść protokołu kontroli) i uprzednia kara spełniła cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (a spełnienie tych celów zostało w niniejszym postępowaniu wykazane przedłożonym protokołem kontroli);
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wadliwe niezastosowanie pierwszego z wymienionych przepisów, w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., na skutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. przez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; w ocenie spółki, decyzja organu I Instancji została wydana na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych i z naruszeniem przepisów prawa, co skutkować powinno jej uchyleniem (ewentualnie zmianą decyzji i umorzeniem postępowania albo odstąpieniem od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej) na zasadzie "art. 138 § 1 pkt 2 k.p.c."; decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem:
a. § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, poprzez przyjęcie, że spółka naruszyła przepisy prawa i warunki pozwolenia wodnoprawnego uzasadniające ustalenie kary za przekroczenia w zakresie ilości wskaźników: BZT5, ChZTcr. zawiesiny ogólnej, węglowodorów ropopochodnych, chloru wolnego i chlorków w ściekach, podczas gdy żadne z kolejnych 4 wykonanych w 2016 r. badań nie wykazało przekroczenia w zakresie wymienionych substancji;
b. art. 7 p.o.ś. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej nieproporcjonalnej i nieuwzględniającej zasady ponoszenia odpowiedzialności za zanieczyszczenia środowiska tylko przez pomioty, które to zanieczyszczenie powodują; do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej doszło pomimo, że temperatura odprowadzanych przez stronę ścieków nie naruszała pozwolenia wodnoprawnego, a badania przeprowadzane były metodą zgodną z prawem; doszło do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej pomimo tego, że skład odprowadzanych przez skarżącą ścieków determinowany jest przez skład chemiczny wody termalnej, a więc skarżąca w tym zakresie nie przyczynia się do powstania zanieczyszczenia, w szczególności w odniesieniu do czynników - chlorków i siarczanów; doszło ponadto do uwzględnienia przekroczenia w zakresie czynnika węglowodory ropopochodne, pomimo tego, że badania ścieków przeprowadzone przez akredytowane laboratorium nie wykazały w 2015 r. naruszeń dopuszczalnych poziomów w tym zakresie; zdaniem spółki, organ nie rozpatrzył, czy na skutek działalności spółki doszło do zanieczyszczenia środowiska w odniesieniu do stanu ścieków (temperatury);
c. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. co przejawiało się w dowolności oceny dowodów, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej; polegało to na wadliwej ocenie i uznaniu, że skarżąca nie zrealizowała obowiązku pomiaru temperatury ścieków, podczas gdy w 2014 r. temperatura ta podlegała stałemu monitoringowi na dowód czego przedstawiono comiesięczne zestawienie odczytów oraz sprawozdania z badań wykonane w 2014 r. przez certyfikowane laboratorium; pominięto, że ścieki odprowadzane przez spółkę składają się zasadniczo z wód termalnych jakimi wypełniane są niecki basenowe obiektu o szczególnym składzie chemicznym i właściwościach, których skład determinowany jest bezpośrednio przez skład chemiczny pobieranej wody;
d. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niepełne uzasadnienie decyzji, które zasadniczo ogranicza możliwość weryfikacji jej poprawności, w tym w szczególności brak rozważenia czy zarzucane spółce naruszenia stanu ścieków (temperatury) skutkowały szkodą dla środowiska, który to element w świetle art. 7 p.o.ś oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. powinien stanowić obligatoryjny element wydanej decyzji;
e. § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w zakresie, w jakim organ poddawał ocenie okres odprowadzania ścieków do 30 grudnia 2014 r.; ponadto naruszono § 19 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. oceniając okres od 31 grudnia 2014 r. w związku z pkt. IV pkt 1 decyzji Starosty [...] z 9 lipca 2013 r. przez uznanie, że skarżąca dopuściła się naruszeń pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wskaźnika siarczanów;
f. art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś. poprzez wydanie decyzji pomimo upływu terminu przedawnienia.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
2. Zasadnicze i kluczowe znaczenie w tej sprawie ma zarzut przedawnienia. Zarzut ten zasługiwał częściowo na uwzględnienie i jest zarzutem najdalej idącym. Dlatego też należało odnieść się do niego w pierwszej kolejności.
Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1 p.o.ś.). Zgodnie z art. 68 § 1 O.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Natomiast zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 O.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.
Stosując te przepisy odpowiednio do administracyjnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego należy stwierdzić, że ocena czy organ administracji zachował termin do doręczenia decyzji ustalającej taką administracyjną karę pieniężną niezbędne jest ustalenie, w jakiej dacie powstał obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej, a zatem, w jakiej dacie nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego za 2016 r. Ustalenie, czy zachowane są warunki pozwolenia wodnoprawnego (a zatem czy spółka prawidłowo prowadziła pomiary) mogło nastąpić dopiero po upływie pełnego rocznego okresu trwania takiego pozwolenia. O ile bowiem administracyjna kara pieniężna wymierzana jest za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w roku kalendarzowym, o tyle pozwolenie wodnoprawne i wynikające z niego warunki prowadzenia pomiarów, może obejmować okres roku niepokrywający się z rokiem kalendarzowym.
W tej sprawie organ I instancji dokonał oceny spełniania warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w dwóch wskazanych w decyzjach okresach:
a) od 30 lipca 2015 r. do 29 lipca 2016 r. oraz
b) od 30 lipca 2016 r. do 29 lipca 2017 r.
Oznacza to, że oceniając pierwszy z tych okresów, dopiero po 30 lipca 2016 r. możliwe było stwierdzenie naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego za okres od 30 lipca 2015 r. do 29 lipca 2016 r. Decyzja ustalająca zobowiązanie (administracyjną karę pieniężną) powinna być doręczona w terminie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, a więc, w którym możliwe było stwierdzenie naruszenia. Przyjmując początek biegu tego terminu od końca roku 2016 to decyzja powinna być doręczona najpóźniej 31 grudnia 2019 r. Z akt sprawy wynika, że decyzję organu I instancji z 2 marca 2020 r. doręczono 4 marca 2020 r. Zestawiając wskazane daty, wynika, że doszło do przedawnienia zobowiązania w tym zakresie.
W niniejszej sprawie należy cały czas mieć na uwadze to, że administracyjna kara pieniężna za przekroczenie warunków pozwolenia za 2016 r. obejmowała dwa okresy. Drugi okres obejmował okres od 30 lipca 2016 r. do 29 lipca 2017 r. i dotyczył przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego za okres, który organ mógł stwierdzić dopiero po 29 lipca 2017 r. W tym przypadku bieg terminu przedawnienia rozpoczął się 1 stycznia 2018 r. (obowiązek powstał z końcem roku kalendarzowego, w którym powstało zobowiązanie, tj. 31 grudnia 2017 r.), co oznacza, że decyzja powinna zostać doręczona stronie do 31 grudnia 2020 r. W tym więc zakresie zobowiązanie nie ulegało przedawnieniu (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1240/17 oraz z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3325/17).
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że w tej sprawie obowiązywał 5 letni termin przedawnienia z art. 68 § 2 O.p., zgodnie z którym jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego lub w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 68 § 1 O.p., nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.
Przepis ten nie znajdował odpowiedniego stosowania do przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej. Sąd I instancji nieprawidłowo utożsamił "złożenie deklaracji lub prawidłowe złożenie deklaracji" z "obowiązkiem prawidłowego przeprowadzenia pomiarów i przedstawienia ich wyników właściwemu organowi".
W przypadku prawidłowego prowadzenia pomiarów i przedłożenia ich organowi, obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej w ogóle nie powstaje. Natomiast norma z art. 68 § 2 O.p. dotyczy innej sytuacji prawnej i faktycznej, tj. sytuacji w której zobowiązanie podatkowe co do zasady powstaje z mocy prawa, a jego wysokość ustalana jest na podstawie deklaracji składanej przez podatnika. Dopiero w przypadku braku złożenia deklaracji lub w przypadku złożenia nieprawidłowej deklaracji, wysokość zobowiązania podatkowego ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku administracyjnej kary pieniężnej (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), obowiązek uiszczenia tej należności powstaje wyłącznie na skutek doręczenia decyzji właściwego organu. Zatem norma wynikająca z art. 68 § 2 O.p. nie mogła w tym przypadku znaleźć odpowiedniego zastosowania.
Na marginesie, zauważyć należy, że Sąd I instancji jest mocno niekonsekwentny. Spółka wniosła 5 skarg na 5 różnych decyzji organu wymierzających administracyjne kary pieniężne za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego. Decyzje te dotyczyły różnych okresów korzystania z tego pozwolenia. We wszystkich tych sprawach skargi oddalono i zostały wniesione od nich skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W sprawach zawisłych przed NSA o sygn. akt: III OSK 2076/21 i III OSK 1084/22 Sąd I instancji przyjął 3 letni termin przedawnienia, natomiast w pozostałych trzech sprawach (w tym w sprawie niniejszej oraz sprawach o sygn. akt: III OSK 1393/23 i III OSK 2077/22) 5 letni termin przedawnienia, nie wyjaśniając przy tym podstaw prawnych i uzasadnienia wprowadzenia tego rodzaju rozróżnienia.
Powyższe oznacza, że uchyleniu w niniejszej sprawie podlegał zarówno zaskarżony wyrok, jak i decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawy organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, wymierzając stosowną administracyjną karę pieniężną tylko za okres, którego nie obejmowało przedawnienie.
3. W ocenie NSA, pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
Na wstępie komentarza wymaga jednak specyficzna konstrukcja skargi kasacyjnej i jej zarzutów. Spółka sformułowała liczne zarzuty kasacyjne, podnoszące zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Zarzuty te przedstawiono na s. 1-6 skargi kasacyjnej i zostały opisane wyżej w tzw. części sprawozdawczej lub historycznej niniejszego uzasadnienia. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej przedstawiono na s. 7-16 skargi kasacyjnej stanowi niejako skrótowe powtórzenie przedstawionych wcześniej zarzutów, przy czym skrócenie to dotyczy również podstaw kasacyjnych, które w znacznej mierze w tej części nie poddają się kontroli kasacyjnej.
Przykładowo, spółka zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 p.p.s.a. Należy zatem wyjaśnić, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 §1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 6 września 2024 r., sygn. akt I OSK 791/23).
Spółka zarzuca ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podobnie jak norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, powołane normy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Powiazanie to nie może też sprowadzać się do powołania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który również jest przepisem o charakterze wynikowym, określających sposób rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Dodatkowo, obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi nie oznacza odniesienia się precyzyjnie do każdego zarzutu skargi, ale rozstrzygnięcie istoty sprawy z uwzględnieniem tych zarzutów, co w tej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Z kolei dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka nie wykazała, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie.
Dodatkowo należy wskazać, że norma z art. 7 p.o.ś. została powołana bez podania właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się jednak do stwierdzenia, że w tej sprawie nie doszło do zanieczyszczenia środowiska, więc nie można mówić o odpowiedzialności spółki. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe. Zasada "zanieczyszczający płaci" (polluter pays principle) w szerokim ujęciu oznacza konieczność ponoszenia odpowiedzialności za korzystanie ze środowiska zarówno przez podmioty korzystające z tego środowiska w granicach norm, jak i z przekroczeniem tych granic (por. P. Korzeniowski, Zasady ogólne w regulacjach ustawowych, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 78). Przykładem tego rodzaju odpowiedzialności jest właśnie administracyjna kara pieniężna za przekroczenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a zatem za zobiektywizowany delikt administracyjny, dla którego powstania wystarczy samo przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, a nie stwierdzenie, że doszło do zanieczyszczenia środowiska.
Z kolei norma z art. 31 ust. 3 Konstytucji w ogóle nie miała w tej sprawie zastosowania. Norma ta ustanawia na poziomie konstytucyjnym zasadę proporcjonalności i wyznacza granice ingerencji władzy publicznej w sferę wolności i praw konstytucyjnych. Zakres unormowania art. 31 ust. 3 Konstytucji ma charakter uniwersalny, bo wyznaczone w nim granice ingerencji władzy publicznej dotyczą wszystkich konstytucyjnych wolności i praw (np. wyrok TK z 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09). Twierdzenie, że wymiar wymierzonej spółce kary jest "nieproporcjonalny" stanowi jedynie polemikę z ustaloną i szczegółowo uzasadnioną jej wysokością w zaskarżonych decyzjach.
Zarzuty kasacyjne uzasadnione na s. 11-16 skargi kasacyjnej dotyczą w istocie wyłącznie dwóch kwestii. Po pierwsze, zastosowania przepisów § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. (lub ewentualnie § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r., który miał analogiczne brzmienie), a po drugie, kwestii zastosowania przepisów działu IVA k.p.a.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że administracyjna kara pieniężna w tej sprawie została wymierzona za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego. W pierwszym rozpatrywanym przez organ okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wykonano 3 analizy jakości ścieków na 6 wymaganych. W drugim rozpatrywanym okresie obowiązywania pozwolenia wykonano 6 analiz jakości ścieków na 6 wymaganych.
We wszystkich wykonanych pomiarach stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego stężenia siarczanów, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto, przedstawione przez spółkę wyniki pomiarów temperatury nasuwały zastrzeżenia i nie mogły być uwzględnione w toczącym się postępowaniu, ponieważ nie spełniały warunków prowadzenia pomiarów, o których stanowi art. 147a p.o.ś. Przedłożone sprawozdania z badań ścieków wykonane przez laboratorium akredytowane zawierają jeden wynik pomiaru wskaźnika temperatury, a powinny zawierać dwanaście wyników, na podstawie których powinna być dokonana ocena, czy nie doszło do przekroczenia wartości dopuszczalnej tego wskaźnika określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Argumentacja spółki opiera się w istocie na stwierdzeniu, że na przekroczenie dopuszczalnego stężenia siarczanów przewidzianego w pozwoleniu wodnoprawnym zezwalał § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r., co nie jest jednak stanowiskiem prawidłowym. Zgodnie z § 1, rozporządzenie to określa substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powodujące zanieczyszczenie wód, które powinno być eliminowane (wykaz I), oraz substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powodujące zanieczyszczenie wód, które powinno być ograniczane (wykaz II) (pkt 1), miejsce i minimalną częstotliwość pobierania próbek ścieków, metodyki referencyjne analizy i sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom (pkt 2) a także warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, oraz warunki, jakie należy spełnić w celu rolniczego wykorzystania ścieków (pkt 3). Warunki te uwzględniane są w pozwoleniu wodnoprawnym i możliwe jest, że pozwolenie to określi bardziej rygorystyczne warunki niż rozporządzenie. Przyjęcie, tak jak tego oczekuje spółka, bezwzględnego prymatu rozporządzenia, oznaczałoby, że ustalanie warunków odprowadzania ścieków w pozwoleniu wodnoprawnym jest zbędne. Ponadto, zgodnie ze znajdującą zastosowanie w tej sprawie uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 1/14, stosownie do art. 305a ust. 2 p.o.ś., jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 tej ustawy, jest to wystarczająca podstawa stosowania, do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, art. 305a ust. 1 tej ustawy. Bez znaczenia jest zatem, że spółka prowadziła pomiary zanieczyszczeń lub temperatury we własnym zakresie, bowiem nie ulega wątpliwości, że nie wszystkie pomiary zostały dokonane przez akredytowane laboratorium w rozumieniu art. 147a ust. 1 p.o.ś., co było wystarczające do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Podważa to również możliwość uwzględnienia § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r., nawet przyjmując, że przepis ten mógłby mieć zastosowanie jako swojego rodzaju wyjątek od warunków nałożonych pozwoleniem wodnoprawnym (chociaż NSA nie podziela tego stanowiska).
Bez znaczenia jest również podnoszona przez spółkę specyfika ścieków pochodzących z wód termalnych. Żaden z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie dopuszcza bowiem możliwości przekraczania warunków pozwolenia wodnoprawnego lub niedotrzymywania ustawowych warunków prowadzenia pomiarów, z uwagi na udział wód termalnych w składzie odprowadzanych ścieków. Kwestia ta mogła być co najwyżej uwzględniona w wydawanym pozwoleniu wodnoprawnym i warunkach tam przyjętych, co jednak nie jest przedmiotem tej sprawy.
Jak już wyżej wskazano, drugi z problemów zarysowanych przez podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, to kwestia zastosowania przepisów działu IVA k.p.a., a w szczególności art. 189c i art. 189f ust. 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim zaznaczenia wymaga, że żaden z przepisów działu IVA k.p.a. nie oznacza w tej sprawie, że aktualność traci stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 1/14. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, norma z art. 189c k.p.a. w ogóle w tej sprawie nie znajdowała zastosowania, ponieważ organy, a za nimi Sąd I instancji, uwzględniły stan prawny z daty wydania pozwolenia wodnoprawnego, a w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywały przepisy względniejsze dla strony. Tego rodzaju względniejszymi przepisami nie są bowiem przepisy działu IVA k.p.a. Przepisy te mogły być przecież zastosowane w tej sprawie. Nie jest jednak tak, że przepisy takie jak art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. organ może stosować z urzędu. To strona może domagać się ich zastosowania w danej sprawie. Nie jest również tak, że norma z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. ma bezwzględne zastosowanie w przypadku, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Odstąpienie do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na tej podstawie uzależnione jest od uznania organu, co wynika z przyjęcia przez ustawodawcę warunku, że uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Oceny w tym zakresie musi dokonać właściwy organ administracji publicznej, właśnie w granicach uznania administracyjnego, a w przypadku administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych w sprawach z zakresu ochrony środowiska, również z uwzględnieniem zasady zanieczyszczający płaci. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że spółka dopatruje się spełnienia celów wymierzonej w tej sprawie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 206 200,00 zł, przez wcześniejsze ukaranie jej za wykroczenia mandatem karnym w wysokości 200 zł oraz pouczeniem, co nie jest stanowiskiem prawidłowym.
4. Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.