III OSK 2076/21

III OSK 2076/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 3133/19 - Postanowienie NSA z 2020-07-14
II SA/Wa 12/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-07-24
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1782
art. 97 ust. 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 12/19 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 18 października 2018 r. nr 91/2018 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 12/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Z. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 18 października 2018 r. nr 91/2018 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem sprawy jest decyzja nakazująca opróżnienie i przekazanie przez skarżącego i członków jego rodziny, w stanie wolnym, kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. Stosownie do § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem" opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. W takiej sytuacji art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1782 ze zm.) przewiduje formę decyzji administracyjnej. Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżącemu decyzją z 13 sierpnia 2003 r., nr 108/kw/2003, przydzielona została kwatera tymczasowa, a nie lokal mieszkalny. Ustalenia tego nie zmienia fakt, że skarżący nie składał wniosku o przydział kwatery tymczasowej, skoro kwaterę tę przyjął. Sąd zwrócił uwagę, że decyzją nr 764 A/PPd/2003 z 10 lipca 2003 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy o pozwoleniu na użytkowanie, budynki A i B położone przy ul. [...] W. zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego, a więc tylko do okresowego pobytu ludzi. Zdaniem Sądu skarżący posiadał wiedzę, że przydzielone mu mieszkanie stanowi kwaterę tymczasową i niezrozumiałe są twierdzenia skargi, że ww. lokal był skarżącemu przyznany "jako docelowy lokal mieszkalny".
Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zarzuty nieuwzględniania, że skarżącemu, jako zwolnionemu ze służby policjantowi, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Przedmiotem sprawy nie jest bowiem ww. prawo, a wyłącznie nakazanie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej. Zresztą sam organ wskazuje, że skarżący posiada prawo do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Sąd dodał, że poza sporem pozostaje istnienie podstawy do nakazania opróżnienia przez skarżącego jako emeryta policyjnego i przez członków jego rodziny zajmowanej dotychczas kwatery tymczasowej. Z kolei status zajmowanej kwatery tymczasowej przesądza o tym, że nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy, zaś organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, co przesądza o bezzasadności skargi.
Skargę kasacyjną złożył Z. S., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1), tj.:
a) art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, przez ich błędne zastosowanie w zaskarżanym wyroku, podtrzymującym zaskarżoną decyzję nakazującą skarżącemu i jego najbliższym opróżnienie zajmowanego przez nich lokalu, pomimo, że okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy wskazują, że zajmowany przez nich lokal nie ma statusu kwatery tymczasowej a przyznanie skarżącemu lokalu nr [...] przy ul. [...], stanowiło w istocie realizację prawa funkcjonariusza (w tym emerytowanego funkcjonariusza) do lokalu mieszkalnego,
b) art 88 ust. 2 w zw. z art. 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji, przez uznanie, że lokal zajmowany przez skarżącego oraz jego najbliższych ma status kwatery tymczasowej, podczas gdy skarżący w dacie przyznania lokalu nr [...] przy ul. [...] (jak również nigdy później) nie spełniał - wynikających z ww. przepisów - przesłanek do otrzymania kwatery tymczasowej, lecz wyłącznie do otrzymania lokalu mieszkalnego,
c) art. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, przez ich pominięcie i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku podtrzymującego zaskarżoną decyzję, że skarżącemu - jako funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby – w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługuje (oraz przysługiwało w dacie zawierania umowy najmu z 9 maja 2007 r.) prawo do lokalu mieszkalnego zajmowanego w dacie przechodzenia na emeryturę,
d) art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że lokal nr [...] przy ul. [...] w W. nie jest przeznaczony do stałego pobytu ludzi, a w konsekwencji nie może zostać uznany za lokal mieszkalny, podczas gdy powołana wykładnia jest sprzeczna z ugruntowanym orzecznictwem dotyczącym statusu lokali przy ul. [...] oraz [...] w W.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), tj.:
a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono dlaczego i w jakim trybie została przydzielona skarżącemu kwatera tymczasowa bez wniosku, co wykluczają przepisy ustawy o Policji, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego będących przedmiotem niniejszego postępowania. Zaznaczyć należy, iż sąd pominął w skarżonym wyroku fakt, iż w aktach sprawy widnieje nie tylko wniosek o przydział lokalu mieszkalnego skarżącego z 16 stycznia 2002 r. (jedyny dokument, na podstawie którego przyznano skarżącemu lokal nr [...] przy ul. [...]), ale również protokół z posiedzenia Komisji Mieszkaniowej powołanej decyzją Komendanta Stołecznego Policji nr 130/2003 z 14 maja 2003 r., w którym wyraźnie wskazano, iż "Komisja proponuje iż aby w przypadku rezygnacji z przydziału lokalu mieszkalnego przy ul. [...] było wymagane pisemne uzasadnienie odmowy" na liście uprawnionych do lokali w ww. budynku pod nr [...] widnieje nazwisko Z. S.. Takie sformułowania mogły i wywoływały u skarżącego przeświadczenie, iż posiada lokal mieszkalny nazywany zamiennie kwaterą tymczasową. "Sam bowiem organ używał tych pojęć jak widać zamiennie",
b) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 9 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym m. in. przez: niedokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny i logiczny, w tym na skutek pominięcia, że lokal nr [...] przy ul. [...] był skarżącemu przyznany jako docelowy lokal mieszkalny (co wynika m. in. z pisma Komendy Stołecznej Policji do skarżącego z 3 marca 2006 r. oraz decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr 4/2007 z 20 kwietnia 2007 r.), jak również nie odniesienie się do powołanych w odwołaniu skarżącego zarzutów i okoliczności, które to naruszenia skutkowały oddaleniem przez Sąd skargi i utrzymaniem w mocy decyzji nakazujących skarżącemu oraz jego rodzinie opróżnienia zajmowanego przez nich lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., pomimo braku podstaw do wydania wyroku w tym zakresie. Sąd nie wskazał, poza odniesieniem się do faktów wynikających z treści stanowiska organu, "na jakiej podstawie oraz w jaki sposób na ważność bezwzględną decyzji 108/kw/2003 r. z 13 sierpnia 2003 r. miał brak wniosku skarżącego o przyznanie kwatery tymczasowej oraz w jakim zakresie brak wniosku o przyznanie kwatery tymczasowej, a nierozpatrzony w takim układzie wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z 16 stycznia 2003 r. skarżącego wpływa na niniejsze postępowanie, w tym na ważność decyzji z 18 października 2018 r. nr 91/2018 r.",
c) "art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud." przez uznanie, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w sytuacji, gdy o sposobie użytkowania nie świadczy tylko treść decyzji pierwotnie określającej sposób użytkowania, ale faktyczne wykorzystywanie danej nieruchomości. Organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji nie zbadały należycie podnoszonego zarzutu, iż lokal zajmowany przez skarżącego, nawet jeśli był kwaterą tymczasową w daniu wydania pozwolenia na użytkowanie lokalu, to w czasie jego użytkowania zmienił się sposób tego użytkowania na lokal mieszkalny. Już umowa najmu z 9 maja 2007 r. wskazywała, iż lokal przy ul. [...] ma charakter lokal mieszkalnego – co więcej skarżący w umowie najmu został zobowiązany do remontów lokalu, opłacania czynszu i opłat eksploatacyjnych na rzecz ZO-P KSP w W., w umowie wskazano na wyposażenie lokalu i zastosowanie ustawy Kodeks cywilny i ustawy o ochronie praw lokatorów (§ 4 umowy najmu) - nie sposób więc przyjąć, iż skarżący po zawarciu takiej umowy nie miał przeświadczenia, iż zajmuje lokal mieszkalny. "Dodatkowo na uchybienie w zakresie samowoli budowlanej organu polegającej na zaniechaniu w zmianie sposobu użytkowania lokalu nr [...] świadczy również znajdujące się w aktach sprawy (k. 15) pismo" Naczelnika Wydziału Policji do Zastępcy Komendanta Stołecznego Policji z 28 grudnia 2006 r., w którym wskazuje, iż "Ponadto z uwagi na zakończenie okresu gwarancji proponuję wystąpić do [...] Warszawy z prośbą o zmianę statusu budynków zakwaterowania zbiorowego (A i B) na budynki mieszkalne. Proponowane rozwiązanie pozwoli na zgodne z obowiązującymi przepisami uregulowanie sytuacji mieszkaniowej funkcjonariuszy zamieszkujących w kwaterach tymczasowych w kompleksie mieszkalno-hotelowym przy ul. [...] W.",
d) § 1 ust 1 pkt 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130) - równoważnik pieniężny nigdy nie był skarżącemu przyznawany, co wskazuje, iż nawet organ nie traktował lokalu nr [...] jako kwatery tymczasowej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
Zarządzeniem z 26 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Z powyższego uprawnienia skorzystali uczestnicy postępowania P. S. i D. S., popierając skargę kasacyjną i przedstawiając dodatkową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s..a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a." i "art. 7 w zw. z art. 77 w zw. art. 9 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a." W uzasadnieniu tych zarzutów podano, że "[p]rzede wszystkim w wyroku potraktowano odwołanie i sprawę Skarżącego w sposób niezindywidualizowany, co polegało zwłaszcza na nie odniesieniu się do twierdzeń i zarzutów sformułowanych przez skarżącego w skardze. W skardze Skarżący podniósł natomiast szereg okoliczności, mających istotne znaczenie w sprawie". Również dalsza część uzasadnienia tych zarzutów potwierdza, że odnoszą się one do wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tymczasem wymogi dotyczące uzasadnienia wyroku, w tym związane z obowiązkiem sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze reguluje przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności jego art. 107 § 1 i 3 dotyczący uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano innej argumentacji przemawiającej za słusznością omawianych tu zarzutów.
Wielość przywołanych w omawianych zarzutach przepisów i brak nawiązania do nich w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (poza wskazaną już kwestią) znacznie ogranicza możliwość odniesienia się do tych zarzutów. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 1 p.p.s.a. nie zawiera paragrafów 1 i 2, zatem zarzut ich naruszenia jest chybiony. Odnosząc się natomiast do twierdzeń zawartych w samych zarzutach, należy stwierdzić, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy Policji zebrały i rozważyły cały niezbędny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy materiał dowodowy. Ustaliły, że skarżący otrzymał na podstawie decyzji przydział kwatery tymczasowej. Następnie w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby wydano decyzję o wygaśnięciu decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, co stanowiło podstawę do nakazania skarżącemu i jego rodzinie opróżnienia i przekazania tej kwatery w stanie wolnym. Zatem organy wyjaśniły w jakim trybie została przydzielona kwatera tymczasowa. Ustaliły także dlaczego lokale znajdujące się w budynku, w którym znajduje się lokal zajmowany przez skarżącego nie może być uznany za lokal mieszkalny. Zgodnie bowiem z decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy o pozwoleniu na użytkowanie, budynek w którym skarżący otrzymał kwaterę, został przeznaczony do zamieszkania zbiorowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że bez wpływu na wynik sprawy pozostają okoliczności związane z tym, że decyzję o przydzieleniu skarżącemu kwatery tymczasowej wydano na podstawie wniosku skarżącego z 16 stycznia 2002 r. o przydział lokalu mieszkalnego i w oparciu o protokół z posiedzenia Komisji Mieszkaniowej powołanej przez Komendanta Stołecznego Policji nr 130/2003 z 14 maja 2003 r. Niekwestionowane jest w sprawie, że w decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr 108/kw/2003 z 13 sierpnia 2003 r. wyraźnie wskazano, że przydziela się skarżącemu kwaterę tymczasową a nie lokal mieszkalny. Skarżący nie zaskarżył tej decyzji, jej nieważności nigdy nie stwierdzono a skarżący wszczęcia takiego postępowania nigdy nie żądał. Stwierdzono natomiast jej wygaśnięcie ale z powodu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Wydanie decyzji o przydziale kwatery tymczasowej wiązało organy i Sąd. Zatem zbędne było ustalanie innych okoliczności, które jak twierdzi skarżący, mogły i wywołały u niego przeświadczenie, iż posiada lokal mieszkalny nazywany zamiennie kwaterą tymczasową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrane w sprawie dokumenty, w tym pisma kierowane do skarżącego przez organy Policji a także pisma skarżącego do organów kierowane przed wszczęciem postępowania o opróżnienie kwatery, wyraźnie i jednolicie wskazują, że skarżący był świadomy że nie zajmuje lokalu mieszkalnego lecz kwaterę tymczasową. Sytuacji w tym zakresie nie może zmienić życzliwe podejście funkcjonariuszy Policji, w kwestii rozpoznania problemów mieszkaniowych po myśli skarżącego, skoro zapowiedzi te nie zostały sformalizowane wydaniem stosownej decyzji lub podpisaniem stosownej umowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wyklucza możliwość przyjęcia, że lokal zajmowany przez skarżącego był mu przyznany jako docelowy lokal mieszkalny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku takiego nie można w szczególności wywieść z decyzji Komendanta Stołecznego Policji o wygaśnięciu decyzji 20 kwietnia 2007 r. o przydziale kwatery tymczasowej oraz z pisma Komendy Stołecznej Policji do skarżącego z 3 marca 2006 r. Dodatkowo należy wyjaśnić, że przedmiot niniejszej sprawy nie pozwala na ocenę ważności decyzji o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej a zatem i wpływu braku wniosku skarżącego na ważność tej decyzji a także ważność decyzji o nakazaniu opróżnienia kwatery. Organ proponował skarżącemu lokal mieszkalny zgodny z przysługującymi mu normami, jednak skarżący nie wyraził zgody na tę propozycję. Organy Policji nadal przyznają, że skarżącemu jako emerytowanemu policjantowi, i jego rodzinie, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego.
Jako niezasadny jawi się również zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Autorka skargi kasacyjnej upatruje tego naruszenia w "uznaniu, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w sytuacji, gdy o sposobie użytkowania nie świadczy tylko treść decyzji pierwotnie określającej sposób użytkowania nieruchomości". Nie budzi wątpliwości, że budynek, w którym skarżący zajmuje kwaterę tymczasową, decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 764 A/PPd/2003 r. z 10 lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie, został przeznaczony do zamieszkania zbiorowego. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Co prawda zgodzić można się ze skarżącym, że zmiana sposobu użytkowania lokalu może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Nie budzi jednak wątpliwości, że budynek, w którym znajduje się kwatera zajmowana przez skarżącego, został użyczony Policji przez jego właściciela Miasto Stołeczne Warszawa na 25 lat, na potrzeby policjantów wykonujących zadania służbowe na terenie tego miasta. Po tym okresie, Policja będzie zobowiązana zwrócić budynek właścicielowi. Jak to skarżący sam przyznaje w skardze kasacyjnej "oczywistym jest, iż zmiana sposobu użytkowania faktycznego wymaga od właściciela budynku przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z art. 71a Prawa budowlanego" lub procedury w art. 71 Prawa budowlanego. Zarówno właściciel lokalu jak i Policja, nie złożyli wniosku o zmianę sposobu użytkowania lokalu zajmowanego przez skarżącego. Organy Policji wręcz zaprzeczają aby taka zmiana nastąpiła. Wobec tego decyzja o dotychczasowym sposobie użytkowania lokalu zajmowanego przez skarżącego nadal obowiązuje. Zatem lokal skarżącego nie zmienił statusu na lokal mieszkalny. Natomiast organy Policji orzekające w sprawie o opróżnienie kwatery, nie są uprawnione do ustalenia innego niż wynika to z pierwotnej decyzji Prezydenta [...] Warszawy nr 764 A/PPd/2003 r. z 10 lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie, statusu tego lokalu. W konsekwencji, w sprawie nie miał zastosowania art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zatem Sąd I instancji nie dokonał w zaskarżonym wyroku wykładni tego przepisu a tym samym nie mógł go naruszyć.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia "§ 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130)". W zarzucie tym autorka skargi kasacyjnej twierdzi, że skarżącemu nigdy nie był przyznawany równoważnik pieniężny ale nie wyjaśnia o jaki równoważnik pieniężny chodzi, za brak lokalu mieszkalnego czy na remont lokalu. Nie podaje również nazwy rozporządzenia. Z podanej przez autorkę skargi kasacyjnej pozycji Dziennika ustaw wynika, że chodzi o przepis rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednak jak sama przyznaje, w sytuacji gdy policjant posiada kwaterę tymczasową, równoważnik ten nie przysługuje. Zatem sytuacja ta dotyczy skarżącego. W skardze kasacyjnej nie zarzucono natomiast naruszenia § 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 192) w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wobec tego wywody zawarte w uzasadnieniu omawianego zarzutu, dotyczące równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie mają wpływu na ocenę omawianego zarzutu.
Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 (prawidłowo należało nazwać je paragrafami) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów w ich "błędnym zastosowaniu" pomimo, że okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy wskazują, że zajmowany lokal nie ma statusu kwatery tymczasowej, a przyznanie tego lokalu skarżącemu stanowiło w istocie realizację prawa do lokalu mieszkalnego. Dokonując oceny tego zarzutu należy przypomnieć, że skarżący nie podważył w skardze kasacyjnej (o czym było już wyżej) ustaleń faktycznych organów Policji, zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Z ustaleń tych wynika, że organy Policji przyznały skarżącemu kwaterę tymczasową a nie jak tego chciałby skarżący, lokal mieszkalny. Zatem z uwagi na to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji i przeszedł na emeryturę, stosownie do treści § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów – organ Policji prawidłowo nakazał opróżnienie tymczasowej kwatery. Jak już wyżej wskazano, irrelewantny jest dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt, że organ Policji przyznał skarżącemu kwaterę tymczasową bez jego wniosku. Zatem nie można uznać, że organ orzekający o opuszczeniu i opróżnieniu tej kwatery naruszył § 10 ust. 1 i 2 rzeczonego rozporządzenia.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że Komendant Stołeczny Policji w decyzji z 20 kwietnia 2007 r. o wygaśnięciu decyzji o przyznaniu kwatery tymczasowej jednocześnie przyznał skarżącemu uprawnienie do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organu. Nie powinno budzić wątpliwości, że organ w rozstrzygnięciu tej decyzji nie orzekł o uprawnieniu skarżącego do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, ponieważ nie to było przedmiotem tej decyzji. Uprawnienie to nie zostało także przyznane na mocy zawartej pomiędzy Gospodarstwem Pomocniczym KSP a skarżącym 9 maja 2007 r. umowy najmu lokalu nr [...] położonego w budynku zakwaterowania zbiorowego przy ul. [...] w W. Z umowy tej jednoznacznie wynika, że zgodnie z jej § 7, w przypadku prawomocnej decyzji o opróżnieniu lokalu, wydanej na podstawie ustawy o Policji lub na podstawie odrębnych przepisów, umowa najmu ulega rozwiązaniu z upływem terminu wskazanego przez uprawniony organ do opuszczenia lokalu. Skarżący zgodził się na takie warunki umowy. Zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem, że okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy wskazują, że najpierw w drodze decyzji a następnie w drodze umowy najmu, w istocie przyznano skarżącemu prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku zakwaterowania zbiorowego przy ul. [...] w W., który obecnie zajmuje.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela tym samym stanowisko zawarte w wyroku NSA z 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1284/16. Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska zaprezentowanego w przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach: NSA z 23 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 842/10 i wyrokach WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 258/18, z 9 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2088/13 i z 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1459/10, dodatkowo, wydanych w nieco odmiennych acz istotnych okolicznościach faktycznych.
Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 88 ust. 2 w zw. z art. 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji przez uznanie, że lokal zajmowany przez skarżącego ma status kwatery tymczasowej, podczas gdy skarżący nie spełniał przesłanek do otrzymania kwatery tymczasowej, lecz wyłącznie do otrzymania lokalu mieszkalnego. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący w chwili przyznania mu kwatery tymczasowej nie spełniał warunków do jej przyznania, bowiem przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego. Jak to wskazują jednak organy Policji, a co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego wskazującego na liczbę policjantów oczekujących na lokale mieszkalne, było to wynikiem braku lokali mieszkalnych i konieczności zapewnienia policjantom przynajmniej lokalu tymczasowego. Jak już podano wyżej, przyznanie kwatery tymczasowej nastąpiło za zgodą skarżącego, który nie zaskarżył decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. Nie została też stwierdzona nieważność tej decyzji. Zatem, okoliczność niespełniania przesłanek do otrzymania kwatery tymczasowej przez skarżącego nie ma wpływu na uprawnienie organów Policji do żądania opuszczenia i opróżnienia przyznanej mu wcześniej kwatery tymczasowej.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 2 (należało wskazać ust.1) pkt 2 lit. c w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) tej ustawy w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługuje na zasadach określonych w ustawie prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Zarówno organy Policji jak i Sąd I instancji wyjaśniały, że skarżącemu przysługuje na podstawie tych przepisów prawo do lokalu mieszkalnego. Jednak wbrew twierdzeniom skarżącego w oparciu o te przepisy nie przysługuje mu prawo do lokalu zajmowanego w dacie przechodzenia na emeryturę a tym bardziej do zajmowanej w tym dniu kwatery tymczasowej. Zatem przepisy tej ustawy nie mogły być zastosowane w sprawie o opuszczenie kwatery tymczasowej przez skarżącego.
Mając to na uwadze należy uznać, że Sąd I instancji z braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.