III OSK 2072/24

III OSK 2072/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Ol 165/24 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-05-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 283
art. 82, art. 84 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 165/24 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 listopada 2023 r. nr SKO.60.55.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od B.M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 165/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi B.M. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "organ") z dnia 28 listopada 2023 r., nr SKO.60.55.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wydaną przez działającego z upoważnienia Burmistrza [...] Kierownika Wydziału Techniczno-Inwestycyjnego Urzędu Miejskiego [...] decyzją nr 12/2023 z dnia 12 maja 2023 r.:
I. stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na "Budowie obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]" i określono istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2023, poz. 1094 ze zm., dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"), oraz nałożono na wnioskodawcę obowiązek wykonania działań chroniących środowisko;
II. nałożono na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy po realizacyjnej - całodobowych pomiarów hałasu w terminie 12-24 miesięcy od dnia oddania przedmiotowej inwestycji do użytkowania.
W punkcie II tej decyzji wskazano również, że sprawozdanie z pomiarów zostanie przedstawione Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz Staroście [...] w terminie najpóźniej do 30 miesięcy od oddania obiektu do użytkowania. Badania należy przeprowadzić w rejonie końca trasy, gdzie występuje istniejąca zabudowa jednorodzinna. W przypadku niedotrzymania standardów jakości środowiska konieczne będzie zastosowanie odpowiednich rozwiązań organizacyjnych, technicznych bądź technologicznych chroniących przed ponadnormatywnymi oddziaływaniami hałasu.
Decyzją z 28 listopada 2024 r. organ stwierdził nieważność ww. decyzji w części, to jest w punkcie II.
Pismem z 24 stycznia 2024 r. skarżący zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną, lecz z innych niż z podanych w skardze przyczyn.
W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny.
WSA uznał za niezasadną tezę skargi zgodnie z którą nie istniała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części, za to rację miał organ wywodząc, że punkt I wymienionej decyzji organu I instancji stanowi kompletne rozstrzygnięcie mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Co więcej nawet poszczególne obowiązki nałożone w punkcie I decyzji, jeśli ustalone zostały w sposób autonomiczny i mają autonomiczne umocowanie prawne podlegać mogły samodzielnej kontroli i ewentualnemu stwierdzeniu nieważności.
Skład orzekający podkreślił, że choć organ jako przesłankę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji wskazał rażące naruszenie prawa to w istocie nie wskazał na czym miało by ono polegać i jakiej normy w istocie dotyczy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził wprost "Burmistrz [...] wskazując, jako podstawę prawną nałożonego na wnioskodawcę w punkcie II decyzji nr 12/2023 z dnia 12 maja 2023 r., znak: TI.6220.35.2022, art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w sposób rażący naruszył ten przepis." Kolegium nie określiło jednak precyzyjnie co było istotą rażącego naruszenia przywołanego przepisu, na czym ono polegało. Ponadto kolegium nie zrekonstruowało normy prawnej jaka miała zastosowanie i nie wskazało prawidłowego jej rozumienia i ewentualnej formy odstępstwa od prawidłowego znaczenia normy jakiego dopuścił organ I instancji. Organ, w decyzji będącej przedmiotem rozstrzygnięcia kolegium łącznie stosował
art. 84 i 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wprost wskazał na art. 84 ustawy.
WSA zwrócił uwagę, że podczas rozprawy pełnomocnik organu podał, że "nałożenie analizy porealizacyjnej jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, kiedy była w sprawie prowadzona ocena oddziaływania na środowisko, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Decyzja organu I instancji w pkt II została wydana bez podstawy prawnej jako niemająca oparcia w art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku". Tym samym pełnomocnik organu już na rozprawie wskazał na odmienne motywy działania Kolegium niż te wprost ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. To samo w sobie stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."). Ta niekonsekwencja Kolegium w określeniu wady kwalifikowanej aktu prawnego nie może być ignorowana, szczególnie w sytuacji gdy związana jest z zastosowaniem instrumentu prawnego – stwierdzenia nieważności – naruszającego zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Tryb stwierdzenia nieważności traktować należy bowiem jako swoisty wyjątek, od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Tym samym przepisy stanowiące podstawę jego stosowania nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, a stosowane winny być z dużą dozą ostrożności, a także pryncypialnie z punktu widzenia proceduralnego.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że nawet jednak jeśli przyjąć, że kolegium z formalnego punktu widzenia wskazało – odnosząc się do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – formalną podstawę swoich działań, to nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nr 12/2023 z dnia 12 maja 2023 r. Ta nie została bowiem wydana ani bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że choć w przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób jasny i precyzyjny nie podał podstawy prawnej obowiązku nałożonego w pkt II decyzji, ta jednak z całą pewnością istniała. Jej źródłem była norma prawna ustalona w oparciu o łącznie stosowany przepis art. 84 ust. 1 i 1a w zw. z art. art. 82 ust.1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b oraz art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy. Tylko łączna analiza tych przepisów daje możliwość prawidłowego zrekonstruowania normy prawnej kreującej po stronie organu obowiązek jak i uprawnienie do ukształtowania treści decyzji środowiskowej także w zakresie monitorowania i analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższa złożoność źródła kreującego mającą zastosowanie w sprawie normę prawną (brak możliwości zastosowania prostej wykładni językowej i brak oczywistości znaczenia przepisu) wykluczają także podnoszony początkowo przez Kolegium zarzut rażącego naruszenia prawa.
Powyższy wyrok w całości zaskarżył organ zarzucając naruszenie:
prawa materialnego, to jest art. 84 ust. 1 i ust. 1a w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 lit. b) oraz art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, polegającym na przyjęciu, że przepisy te mogły stanowić podstawę prawną nałożenia na podmiot ubiegający się o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu powołanej wyżej ustawy, obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, w sytuacji, gdy na podmiot planujący realizację przedsięwzięcia nie został nałożony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
przepisów postępowania, to jest:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 84 ust. 1 i ust. 1a w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 lit. b) oraz art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] dnia 28 listopada 2023 r., znak: SKO.60.55.2023, wydana została z naruszeniem powołanych wyżej przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w zakresie w jakim Kolegium uznało, że na gruncie przedmiotowej sprawy brak było podstawy prawnej do nałożenia na podmiot ubiegający się o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu powołanej wyżej ustawy, obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, w sytuacji, gdy na podmiot planujący realizację przedsięwzięcia nie został nałożony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzji z dnia 28 listopada 2023 r., znak: SKO.60.55.2023, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zaistniały określone w tym przepisie przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności punktu II wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] decyzji nr 12/2023 z dnia 12 maja 2023 r., znak: TI.6220.35.2022, w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na "Budowie obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]", podczas gdy wymieniona wyżej decyzja Burmistrza [...] we wskazanej części wydana została bez podstawy prawnej.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Województwo Warmińsko-Mazurskie Zarząd Dróg Wojewódzkich w Olsztynie wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w wydanej na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może zostać nałożony obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Jak wynika jednoznacznie
z postanowień art. 84 ust. 2 ustawy środowiskowej w decyzji środowiskowej wydanej bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ może określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożyć obowiązek działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c.
Do wymienionych warunków i wymagań należą:
- określenie istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji
i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych
i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich – art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b
- określenie wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa
w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa
w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18, 23, 26, 27 i 29 – art. 82 ust. 1 pkt 1 lit c.
Z kolei do obowiązków, o których mowa w art. 84 ust. 2 ustawy środowiskowej zaliczają się:
- nałożenie obowiązku unikania, zapobiegania, ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - nakłada obowiązek tych działań – art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b;
- nałożenie obowiązku monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – z jednoczesnym określeniem jego zakresu, terminu i obowiązku przedłożenia informacji o jego wynikach regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, organowi wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz, gdy jest to uzasadnione, innym organom, którym należy przedłożyć wyniki – art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. c.
Sąd pierwszej instancji założył, że wprawdzie w treści art. 84 ust. 2 ustawy środowiskowej nie odwołano się bezpośrednio do art. 82 ust. 1 pkt 5, jednakże przewidziany tym przepisem obowiązek przedłożenia analizy porealizacyjnej jest funkcjonalnie równoznaczny z obowiązkami, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit b i ust. 1 pkt 2 lit. b. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela. Akceptacja poglądu Sądu pierwszej instancji w istocie stanowiłaby odstąpienie od ogólnosystemowej dyrektywy interpretacyjnej o zakazanie wykładni synonimicznej. Ustawodawca wyraźnie wyartykułował jakie kategorie obowiązków, warunków
i wymagań można zawrzeć w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie wypowiedział się wprost, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej bez przeprowadzania takiej oceny organ może nałożyć wyłącznie niektóre z tych obowiązków, wymagań lub warunków, wymieniając je, poprzez odesłanie do konkretnych jednostek redakcyjnych art. 82 ustawy środowiskowej. Nie jest zatem dopuszczalna taka interpretacja art. 84 ust. 2 ustawy środowiskowej, która umożliwiałaby nałożenie w decyzji środowiskowej wydanej bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko obowiązku, który nie został bezpośrednio przewidziany w treści tego przepisu, a który można nałożyć w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Musiałoby to oznaczać, że obowiązki nakładane na podstawie art. 84 ust. 2 ustawy środowiskowej de facto swoim zakresem pochłaniają niektóre obowiązki przewidziane w art. 82 ust. 1 tej ustawy. Na gruncie niniejszej sprawy uzasadniałoby to stawianą przez WSA tezę, że obowiązki przewidziane w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit b i pkt 2 lit. b "wchłaniają" funkcjonalnie obowiązek z art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to niedopuszczalne. Ustawodawca dokonał wyraźnej dystynkcji obowiązków, warunków i wymogów, jakie można nałożyć w decyzji środowiskowej poprzez ich przedmiotowe i zakresowe wyodrębnienie w treści art. 82 ust. 1 pkt 1 do 6 ustawy środowiskowej. Obowiązki te nie mogą mieć innego zakresu w zależności od tego czy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzało przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czy też nie.
Powołany przez WSA wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 18 marca 2020 r., II OSK 622/20 nie znajduje adekwatnego przełożenia na realia niniejszej sprawy. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się do określonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej bez przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1) obowiązku wykonania pomiarów hałasu w wyznaczonych punktach pomiarowych
w terminie 12 miesięcy od zrealizowania przedsięwzięcia polegającego na budowie
i przebudowie drogi, tj. od oddania drogi do użytkowania oraz obowiązku przeprowadzenia pomiarów hałasu wewnątrz budynku mieszkalnego zlokalizowanego na granicy pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że tak określony obowiązek mieści się w formule z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy środowiskowej. Należy wyeksponować, że w punkcie II decyzji z 12 maja 2023 r. nie nałożono obowiązku wykonania pomiarów hałasu, lecz obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, w ramach której miały być przeprowadzone całodobowe pomiary hałasu. Obowiązek przedłożenia analizy porealizacyjnej został autonomicznie przewidziany w treści art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej i nie może być utożsamiany z obowiązkiem z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit b. Co więcej, z art. 83 ust. 1 ustawy środowiskowej wynika, że w analizie porealizacyjnej "dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Z treści powołanego przepisu wynika, że jego realizacja jest logicznie wykluczona, gdy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie został sporządzony. Można zatem przyjąć, że w dniu jej wydania była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Z podanych przyczyn stanowisko WSA co do możliwości nałożenia obowiązku przedłożenia analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której nie poprzedzała ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie mogło zostać zaakceptowane.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę SKO, że pkt II decyzji z dnia 12 maja 2023 r. został wydany z rażącym naruszeniem art. 84 ust. 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Należy zgodzić się z WSA, że przedstawiona w tym przedmiocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena nie jest precyzyjna. Nie można jednak stwierdzić, iż nie wyjaśnia ona przyczyn, motywów i przesłanek stwierdzenia nieważności punktu II decyzji z dnia 12 maja 2023 r.
W tym stanie rzeczy, wobec wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. uchylił w całości wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.