III OSK 207/25

III OSK 207/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Sławomir Wojciechowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 101/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-09-19
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust.1 pkt 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 113 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 101/24 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność L. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność L. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 101/24 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy, po uprawomocnieniu się wyroku, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie III zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżący pismem z dnia 25 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu z prośbą o udzielenie informacji czy wydana przez organ decyzja nr LUB/0235/OWOK/10 w stosunku do inżyniera T. B. obejmuje uprawnienia do wykonywania okresowych kontroli, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, w zakresie przewodów (instalacji) wentylacji, w których ciąg kominowy wymuszony jest pracą urządzeń mechanicznych.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 12 lipca 2024 r. poinformował skarżącego, że nie posiada żądanych przez niego informacji z uwagi na to, że nie dokonywał interpretacji wskazanych we wniosku uprawnień ze względu na brak zgłoszenia tego żądania przez podmiot do tego uprawniony, tj. podmiot, o którym mowa w art. 113 § 2 Kodeksu postepowania administracyjnego (organ egzekucyjny lub strona).
W piśmie z dnia 17 maja 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność organu i zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez nieudzielnie informacji publicznej w terminie ustawowym zgodnie z żądanym zakresem, wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w tej sprawie oraz o zasądzenia na jego rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że L. Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej obowiązane są organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Ponadto, w ocenie skarżącego żądana informacja dotyczy wykonywania przez organ zadań publicznych, poprzez wydawanie przez niego decyzji administracyjnych, a zatem informacja ta stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W związku z powyższym skarżący podniósł, że termin do udostępnienia żądanej w sprawie informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po 14 dniach od daty złożenia wniosku, tj. w dniu 9 maja 2024 r. Jednak pomimo upływu tego terminu organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, co czyni wywiedzioną skargę zasadną i konieczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezprzedmiotowej, wskazując że w dniu 12 lipca 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek informując, że nie posiada żądanej przez niego informacji.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie w punkcie I wyroku z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 101/24 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy, po uprawomocnieniu się wyroku, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie III zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że organ jako organ samorządu zawodowego, tj. podmiot wykonujący zadania publiczne polegające m.in. na nadawaniu i pozbawianiu uprawnień budowlanych (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej, a ponadto uznał, że objęta wnioskiem skarżącego informacja dotycząca treści wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na potwierdzenie powyższej tezy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7520/21, w którym wprost uznano, że informacja o uprawnieniach budowlanych uczestników procesu budowlanego jest informacją publiczną.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie termin do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po 14 dniach od złożenia wniosku, tj. w dniu 9 maja 2024 r. Jednak organ samorządu zawodowego nie podjął w tym terminie żadnej czynności w sprawie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył, że dopiero w dniu 12 lipca 2024 r., a zatem po upływie dwóch i pół miesiąca od daty wpływu wniosku organ wysłał drogą mailową pismo, w którym wskazał, że nie dokonywał interpretacji uprawnień inżyniera T. B. w trybie art. 113 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu.
W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu, ponieważ w czternastodniowym terminie określonym ustawowo na rozpoznanie wniosku skarżącego organ samorządu zawodowego nie podjął w sprawie żadnej czynności. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że do dnia wyrokowania wniosek skarżącego nie został rozpoznany, bowiem za rozpoznanie wniosku nie można uznać odpowiedzi zawartej w piśmie z 12 lipca 2024 r., w którym żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało przez organ przedwcześnie potraktowane jako żądanie dokonania wykładni treści decyzji przyznającej uprawnienia. Zdaniem Sądu I instancji z wniosku skarżącego nie wynikało bowiem, aby treść decyzji budziła jego wątpliwości, a jest to konieczna przesłanka dokonania wykładni decyzji w trybie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że organ, który wydał decyzję nadającą na podstawie przepisów prawa konkretnej osobie określone uprawnienia budowlane, ma obowiązek udostępnić informację na temat zakresu tych uprawnień. Trudno z góry przyjmować, aby organ, który decyzją nadał uprawnienia budowlane, nie posiadał informacji co do tego, jakie skutki prawne ta decyzja wywołuje. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób zatem zakładać, jak to uczynił organ, że pytanie o zakres uprawnień budowlanych wynikających z decyzji jest żądaniem wyjaśnienia wątpliwości co do jej treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że skoro informacja dotycząca uprawnień budowlanych jest informacją publiczną, to nie można uznać, że wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej zakresu uprawnień budowlanych jest każdorazowo wnioskiem o wykładnię decyzji przyznającej uprawnienia i zauważył, że taki wniosek w trybie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego może wnieść jedynie strona (tj. osoba, która uzyskała te uprawnienia) oraz organ egzekucyjny. Sąd I instancji stwierdził, że potraktowanie pytania o zakres uprawnień budowlanych nadanych decyzją jako wniosku o wykładnię decyzji nadającej te uprawnienia oznacza przedwczesne, bezprawne ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było zatem wezwanie skarżącego do sprecyzowania wniosku, tj. wyjaśnienia, czy domaga się informacji na temat treści decyzji (jej sentencji i uzasadnienia, z których wynika zakres uprawnień budowlanych inżyniera T. B.), czy też żąda wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Brak ustalenia rzeczywistej intencji skarżącego uczynił więc stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia 12 lipca 2024 r. przedwczesnym.
Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że oczywiście zdaje sobie sprawę z tego, że kwestia zakresu uprawnień budowlanych nadanych decyzjami organów samorządu zawodowego jest przedmiotem licznych wątpliwości i – w konsekwencji powyższego – przedmiotem wniosków o wykładnię treści decyzji nadających uprawnienia budowlane w trybie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak w niniejszej sprawie treść wniosku skarżącego nie upoważniała organu do zakwalifikowania zawartego we wniosku pytania jako żądania dokonania wykładni treści decyzji złożonego przez podmiot nieuprawniony (niebędący stroną ani organem egzekucyjnym).
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że bezczynność organu nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, bowiem organ wprawdzie nie załatwił wniosku w sposób właściwy, na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak nie wynikało to ze złej woli, a jedynie błędnej interpretacji intencji wnioskodawcy oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej punktów I i III wyroku oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:
1. naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wyniki sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:
a) ustalenie, że wniosek skarżącego nie zawiera żądania, które nie budzi wątpliwości co do jego zakresu w sytuacji, gdy jego brzmienie dotyczy przedstawienia interpretacji uprawnień budowlanych wynikających z decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych wydanej na rzecz Pana T. B. w odniesieniu możliwości wykonania kontroli okresowych określonych w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane;
b) uznanie, że organ bez dokonania interpretacji decyzji o nadaniu uprawnień, dysponuje informacjami w zakresie nieobjętym treścią tych uprawnień, co w warunkach niniejszej sprawy dotyczy możliwości wykonywania okresowych kontroli, o których mowa w art. 62 ust 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, w zakresie przewodów (instalacji) wentylacji, w których ciąg kominowy wymuszony jest pracą urządzeń mechanicznych;
2. naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 113 § 2 Kodeksu postepowania administracyjnego, poprzez uznanie, że treść wniosku z dnia 25 kwietnia 2024 r. nie upoważniała do uznania, że jego przedmiotem jest interpretacja decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych w świetle art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane;
3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że w zakresie udostępnianych danych publicznych znajduje się żądanie przeprowadzenia interpretacji treści decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych w sytuacji, gdy organ nie dysponuje dokumentacją zawierającą ww. informacje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zakres żądanych przez skarżącego informacji nie budzi wątpliwości, a treść wniosku bezsprzecznie świadczy o tym, że skarżący nie domaga się doręczenia samej decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, lecz żąda przedłożenia informacji czy na podstawie ww. decyzji, osoba na której rzecz decyzja ta została wydana, może realizować kontrolę, o której mowa w przepisie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane. Powyższe w ocenie organu skarżącego kasacyjnie świadczy o tym, że w istocie wniosek skarżącego zawierał żądanie dokonania interpretacji treści wskazanej we wniosku decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, co przesądzało o konieczności uwzględnienia przepisu art. 113 § 2 Kodeksu postepowania administracyjnego, który ogranicza możliwość żądania dokonania interpretacji decyzji o nadaniu uprawnień budowalnych jedynie do wskazanych w przepisie podmiotów (strona, organ egzekucyjny).
Organ skarżący kasacyjnie dodał także, że istotne w sprawie jest to, że nie dysponuje on stanowiskiem wskazanym we wniosku skarżącego, co w świetle przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego wyłącza możliwość dokonania takiej interpretacji oraz przedłożenia jej wnioskodawcy. Ponadto, także przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznych nie zobowiązują organu do wytworzenia, na potrzeby rozpatrzenia wniosku o udostępnianie danych, dokumentów zawierających żądane informacje, w szczególności gdy podmioty uprawnione do zainicjowania tego procesu są określone w innych przepisach.
Organ skarżący kasacyjnie nadmienił także, że z samego faktu wydania decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, określającej zakres przysługujących uprawnień, nie można wywieść, że organ jest w stanie dokładnie określić skutki i zakres jaki wywołuje decyzja, gdyż jest on szeroki i nie jest możliwe ustalenie jego obowiązywania we wszelkich stanach faktycznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oświadczając jednocześnie, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący wskazał, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest jego zdaniem prawidłowy i odpowiada wymogom prawa, a przede wszystkim realizuje konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej, którego z kolei organ w żaden sposób nie respektuje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na zgodne oświadczenie stron postępowania skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z:
- art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez "ustalenie, że wniosek skarżącego nie zawiera żądania, które nie budzi wątpliwości co do jego zakresu, w sytuacji gdy jego brzmienie dotyczy przedstawienia interpretacji uprawnień budowlanych wynikających z decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych wydanej na rzecz Pana T. B. w odniesieniu możliwości wykonania kontroli okresowych określonych w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane", a także "uznanie, że organ bez dokonania interpretacji decyzji o nadaniu uprawnień, dysponuje informacjami w zakresie nieobjętym treścią tych uprawnień, co w warunkach niniejszej sprawy dotyczy możliwości wykonywania okresowych kontroli, o których mowa w art. 62 ust 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, w zakresie przewodów (instalacji) wentylacji, w których ciąg kominowy wymuszony jest pracą urządzeń mechanicznych";
- oraz z art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., poprzez "uznanie, że treść wniosku z dnia 25 kwietnia 2024 r. nie upoważniała do uznania, że jego przedmiotem jest interpretacja decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych w świetle art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane".
Zarzuty te okazały się jednak nieskuteczne. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie w powiązaniu z wskazanymi przepisami, podobnie zresztą jak art. 149 § 1, czy § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Przede wszystkim jednak zaznaczyć należy, z uwagi na to, że organ skarżący kasacyjnie wytyka naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określającego kompetencje Sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, których bezsprzecznie w rozpoznawanej sprawie nie wydano, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Jednak z uwagi na to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej powiązał zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 113 § 2 k.p.a. wskazać należy, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", że przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania, czy bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 24 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Sąd I instancji oceniając czy organ pozostaje w niniejszej sprawie bezczynny, jak i badając prawidłowość reakcji organu na wniosek skarżącego, nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dlatego omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku również w tym zakresie.
Nieskuteczne okazało się także powiązanie niestosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 113 § 2 k.p.a. Z treści uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że intencją organu skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny treści wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2024 r. W tym celu w niniejszej sprawie podniesiono zarzut niestosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w połączeniu z zarzutem naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. Jednakże dla skuteczności podważenia ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w tym zakresie, poza wskazaniem prawidłowej podstawy orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie, tj. przywołania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. niezbędne było wskazanie na art. 7 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowanie ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, należało wskazać co najmniej na art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z art. 7 k.p.a. oraz właściwą podstawą wydania wyroku w niniejszej sprawie, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił i co wpłynęło na ocenę omawianego zarzutu jako nieskutecznego.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutu sformułowanego przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., poprzez "przyjęcie, że w zakresie udostępnianych danych publicznych znajduje się żądanie przeprowadzenia interpretacji decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, w sytuacji gdy organ nie dysponuje dokumentacją zawierającą ww. informacje". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W związku z treścią omawianego zarzutu podkreślenia wymaga to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Na marginesie zauważyć także należy, w kontekście wskazania przez organ skarżący kasacyjnie naruszenia "art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.", że pkt 4 ustępu 1 art. 6 u.d.i.p. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a organ skarżący kasacyjnie nie doprecyzował której z nich naruszenie zarzuca Sądowi I instancji.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnej wykładni wskazywanych przez niego przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Organ skarżący kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2024 r. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w skardze kasacyjnej okazał się niezasadny.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.