III OSK 2063/22

III OSK 2063/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Jerzy Stelmasiak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 675/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-23
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1792
art.25 ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 675/22 w sprawie ze skargi D.K. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do zagospodarowania odpadu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 23 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 675/22, oddalił skargę D.K. (dalej "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z dnia 4 lutego 2022 r., nr DKO-420.0-99-4/21/mk, w przedmiocie wezwania do zagospodarowania odpadu.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 19 kwietnia 2021 r. organ niemiecki poinformował GIOŚ, że podczas kontroli kontenera nr [...] zaszło podejrzenie, iż części samochodowe załadowane do tego kontenera mogą stanowić odpady, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej "u.o."). Organ niemiecki przekazał GIOŚ następujące dokumenty: dokument "Vordruck zur Unterrichtung der Abfallbehorde" wydany przez właściwy niemiecki organ 19 kwietnia 2021 r.; pismo niemieckiego organu Hauptzollamt Bremen - Zollamt Bremerhaven z 15 kwietnia 2021 r.; list przewozowy do transportu oceanicznego nr [...]; fakturę detaliczną nr [...] z [...] lutego 2021 r.; specyfikację do faktury nr [...] z [...] lutego 2021 r.; dokumentację fotograficzną. W wyniku powyższego zawiadomienia GIOŚ 21 kwietnia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadami o kodzie 16 01 21* w postaci mieszaniny używanych części samochodowych przez skarżącego.
GIOŚ postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2021 r., nr DKO-420.0-99p/21/js, wezwał skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], z siedzibą główną w R., do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 rozporządzenia Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, poprzez zagospodarowanie na terenie kraju odpadów o kodzie 16 01 21* w postaci mieszaniny używanych części samochodowych obejmujących m.in. silniki i inne części samochodowe o łącznej masie ok. 24,4 Mg, stanowiących zawartość kontenera nr [...], wysłanych z terytorium Polski na terytorium Nigerii, przez przedsiębiorcę posiadającego decyzję właściwego organu w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 16 01 21* w postaci ww. części samochodowych. Organ wskazał, że przywóz odpadów z Niemiec do Polski odbędzie się w drodze uproszczonego zgłoszenia z dołączonym dokumentem notyfikacyjnym o numerze [...] oraz określił termin realizacji przedmiotowych działań jako nie dłuższy niż 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GIOŚ przytoczył okoliczności, które dowodzą, iż wspomniany towar stanowi odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u. o. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. f rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006, międzynarodowe przemieszczenie omawianych odpadów jest przemieszczeniem nielegalnym.
Na skutek zażalenia skarżącego, GIOŚ postanowieniem z dnia 4 lutego 2022 r. – wydanym na podstawie art. 144, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 1792; dalej "u.m.p.o.") i w zw. z art. 24 ust. 2 lit. b i art. 2 pkt 35 lit. f rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z dnia 12 lipca 2006 r. ze zm.: dalej "Rozporządzenie PeiR") oraz art. 27 ust. 2 pkt 1 u.o. – utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 4 sierpnia 2021 r. i określił termin wykonania postanowienia jako nie dłuższy niż 30 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że przedmiotem przemieszczenia jest 100 szt. używanych silników ze skrzyniami biegów, 176 półosi i 148 amortyzatorów typu McPherson. Zawartość kontenera została określona na podstawie dokumentów przedstawionych dla transportu, tj. faktury detalicznej nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. oraz specyfikacji do tej faktury, zgodnie z którą opisane części zostały sprzedane na rzecz nigeryjskiego podmiotu [...]. Przedmiotem przemieszczenia były części samochodowe w złym stanie technicznym, niektóre fragmentarycznie pourywane i zanieczyszczone plamami oleju. Podczas kontroli celnej przedmiotowego kontenera nr [...] niemieccy funkcjonariusze stwierdzili luźny ładunek różnych używanych części samochodowych, określając jednocześnie stan tych części jako zły z uwagi na stwierdzone zarysowania, rdzę, plamy olejowe i "odłamane elementy".
GIOŚ podkreślił, że obowiązek zapewnienia właściwego zabezpieczenia towaru podczas transportu wynika z art. 50 ust. 4a. rozporządzenia WE Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. W niniejszej sprawie przewożony towar został zabezpieczony poprzez wysypanie dna kontenera trocinami i częściowe owinięcie towaru folią i odgrodzeniem folią silników samochodowych od pozostałych części (zgodnie z dokumentacją fotograficzną załączoną do wyjaśnień skarżącego z dnia 27 kwietnia 2021 r.). Jednak sporne części, pomimo tych zabezpieczeń, zostały następnie ułożone jedna na drugiej. Załadowanie w ten sposób części, nawet po uprzednim ofoliowaniu, nie zabezpiecza ich przed interakcją i w efekcie może powodować wzajemne uszkodzenie się elementów. Sporny towar nie został zatem zabezpieczony w sposób określony w powołanych przepisach, a samo dopuszczenie przez skarżącego możliwości uszkodzenia części podczas transportu świadczy o sposobie traktowania towaru jako odpady. W przypadku, gdy w warunkach krajów europejskich towar stanowi odpad, to również w ten sposób jest on klasyfikowany w przypadku wywozu z Unii Europejskiej. Materiał dowodowy sprawy był wystarczający do rozpatrzenia rzeczywistego stanu przemieszczanych elementów i dokonania ich klasyfikacji. Tym samym nie było podstaw do przeprowadzenia w tym celu dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy, bądź przeprowadzenia kontroli oceny towaru bezpośrednio na terytorium Niemiec, gdzie obecnie znajduje się omawiany towar. Odpady sklasyfikowane pod kodami 16 01 21* winny być przekazane do odbiorcy posiadającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów o tym kodzie. Sporna mieszanina odpadów nie może być uznana za odpad jednego rodzaju, a w dodatku odpad inny niż niebezpieczny. Taka klasyfikacja odpadów nie jest możliwa z uwagi na fakt, iż niemiecki organ stwierdził ślady wycieku substancji ropopochodnych ze wspomnianych części, a w kontenerze znajdowały się również inne elementy niż metalowe. Na sposób klasyfikacji odpadów ma również wpływ to, jak zostały one załadowane do kontenera. GIOŚ wyjaśnił, że choć z przepisów u.m.p.o. nie wynika bezpośrednio, aby odbiór odpadów miał nastąpić w celu zagospodarowania przez uprawnionego odbiorcę, to przepisy te odwołują się do przepisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, które wskazują już konieczność zastosowania zgłoszenia przemieszczenia, przy odbiorze odpadów przemieszczonych nielegalnie. Treść przepisów i załączników ww. rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, w tym w szczególności załączników IA i IB wskazuje, że przemieszczenie może nastąpić wyłącznie do uprawnionej instalacji w celu unieszkodliwienia lub odzysku odpadów. Zatem powyższa procedura jest zakończona dopiero w przypadku, gdy w polu 19 załącznika IB instalacja potwierdzi unieszkodliwienie/odzysk przemieszczonych odpadów.
Pismem z dnia 8 marca 2022 r. skargę na przedstawione postanowienie GIOŚ z dnia 4 lutego 2022 r., wniósł do WSA w Warszawie skarżący, zarzucając mu: 1) rażące naruszenie prawa materialnego, skutkujące powstaniem szkody po stronie skarżącego, związanej z rażąco przewlekłym prowadzeniem postępowania, a to: art. 27 u.o. poprzez w zw. z art. 25 ust. 1 u.m.p.o. i art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz.UE.L 2006 nr 190, s. 1; dalej: rozporządzenie 1013) poprzez bezpodstawne wykroczenie poza granice orzekania w postanowieniu w sprawie zastosowania procedur z art. 24 rozporządzenia 1013 polegające na określeniu w zaskarżonym postanowieniu – bez istnienia po temu podstawy prawnej – o sposobie zagospodarowania odpadówś mowy o kompetencji do orzeczenia o sposobie zagospodarowania przedmiotów, jako odpadów; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), 3) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 2 pkt 1 rozporządzenia 1013 w zw. z art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz.Urz.UE. L 2006 nr 114, s. 9; dalej: dyrektywa 2006/12/WE) poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na błędnym przyjęciu, że zatrzymany transport części będący przedmiotem zaskarżonego postanowienia ma charakter odpadu; b) art. 25 ust. 1 pkt 1 u.m.p.o. w zw. z art. 24 ust. 2 lit. b rozporządzenia 1013 poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wezwanie skarżącego do zastosowania procedury odbioru pełnowartościowych części w charakterze odpadów; c) art. 4 u.o. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepoprawnym przypisaniu częściom zakwalifikowanym przez organ jako odpady, kodu odpadu 16 01 21. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia I instancji w części, w jakiej orzeka o sposobie gospodarowania odpadami z uwagi na rażące naruszenie prawa oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia I instancji w pozostałej części. GIOŚ wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 23 maja 2022 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji powołał treść art. 25 ust. 1 pkt 1 u.m.p.o. i wskazał, że GIOŚ zasadnie uznał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wezwanie skarżącego do zagospodarowania odpadu. Orzekający w sprawie organ w I i II instancji prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z treści art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ dokonał również prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do uznania mieszaniny używanych części samochodowych o masie ok. 24,4 Mg (w tym m.in. silniki i części samochodowe), stanowiącej zawartość kontenera nr [...], za odpady o kodzie 16 01 21⃰. W prawie międzynarodowym Konwencja bazylejska z 22 marca 1989 r. o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych (Dz.U. 1995 r. Nr 19, poz. 88), za odpad uznaje substancje lub przedmioty, które są usuwane lub których usuwanie zamierza się przeprowadzić albo których usuwanie jest wymagane z mocy przepisów prawa krajowego Konwencji (art. 2 pkt 1). Celem tych przepisów jest ograniczenie możliwości negatywnego oddziaływania pojazdów wycofanych z eksploatacji na środowisko oraz zapewnienie ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W prawie UE instytucja prawna utraty statusu odpadu jest natomiast uregulowana w art. 6 dyrektywy ramowej (dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L 312 z 22 listopada 2008 r.). Z przepisów tych wynika, że określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, łącznie spełniają warunki wyliczone w art. 14 u.o., jak również warunki określone w przepisach UE (art. 14 ust. 1 pkt 2 u.o.). Ważne jest, aby warunki te były spełnione łącznie, gdyż ustawodawca krajowy przewidział dla procesów przetwarzania odpadów ścisłą reglamentację administracyjnoprawną. W myśl art. 2 pkt 1 rozporządzenia 1013 "odpady" są zdefiniowane zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE. Dyrektywa 2006/12/WE utraciła moc i została zastąpiona Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 312, str. 3 ze zm.). Stosownie do art. 3 dyrektywy 2008/98/WE "odpady" oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub do których pozbycia został zobowiązany. Według zaś art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. przez odpady rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany". Definicja "odpadów" opiera się na znanej od dawna w prawie unijnym i polskim "triadzie".
Sąd I instancji wskazał, że dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpad nie ma znaczenia wola i świadomość nabywcy, a więc odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Przedmiot staje się odpadem z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza. "Pozbycie się" nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatnym), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest więc pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu. Pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie go innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w zasadniczo odmienny sposób (odmienny od jego pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany). Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, które posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą. Jednocześnie ocena przesłanki "pozbycia się" dokonywana jest wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu oraz tego, czy w dacie sprzedaży przedmiotu możliwe jest jego wykorzystanie zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem.
Sąd I instancji podzielił stanowisko GIOŚ, że sposób załadunku mieszaniny części samochodowych do kontenera pozwala określić obydwie wymienione kwestie. Załadunek opisanych części do kontenera w sposób nasypowy, nieposortowanie towaru i niezabezpieczanie ich przed uszkodzeniami mechanicznymi oznacza, że posiadacz towaru nie widział możliwości jego dalszego wykorzystania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Sposób załadunku może więc być podstawą do uznania przedmiotów przemieszczenia, które znajdowały się w kontenerze, za odpady bez konieczności weryfikowania stanu technicznego każdego przedmiotu z osobna. Wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot wskutek pozbycia się jest odpadem. Na zdjęciach widoczne są załadowane do kontenera części, ofoliowane, poukładane jedna na drugiej. Na dnie widać wyspane trociny. Sporne części, pomimo tych zabezpieczeń, zostały następnie ułożone jedna na drugiej. Załadowane w ten sposób części, nawet po uprzednim ofoliowaniu, nie są zabezpieczone przed interakcją i w efekcie może to powodować wzajemne uszkodzenie się elementów. Sporny towar nie został zabezpieczony w sposób określony w przepisach. Już samo dopuszczenie przez skarżącego możliwości uszkodzenia części podczas transportu świadczy o sposobie traktowania towaru jako odpadów.
WSA w Warszawie podzielił stanowisko GIOŚ, że dokumentacja fotograficzna pozwalała na dokonanie oceny czy części nadają się do ponownego użycia. Części załadowane w opisany sposób, tj. jak złom, podczas transportu morskiego narażone są na uszkodzenia i zanieczyszczenie, a tym samym ich stan techniczny odbiega od stanu technicznego części zamiennych gotowych bezpośrednio do wykorzystania w pojeździe. Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego o braku zaistnienia przesłanki "pozbycia się", gdyż zgodnie z fakturą przedmioty stanowiące zawartość kontenera nie zostały wycenione jako pojedyncze części samochodowe, tak jak to praktykuje się w obrocie gospodarczym takim częściami samochodowymi, lecz jako suma części danego rodzaju. Kwestia ceny, za jaką skarżący dokonał sprzedaży, nie może zaważyć o sposobie kwalifikacji towaru. Odpady mogą bowiem być i są przedmiotem obrotu handlowego i w wielu przypadkach posiadają określoną wartość rynkową, lecz ten fakt nie powoduje, że wraz z zawarciem transakcji handlowej tracą one status odpadów. Utrata statusu odpadu odbywa się w ściśle uregulowanej reglamentacji administracyjnoprawnej. Z kolei odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, Sąd I instancji wyjaśnił, że opinia biegłego nie może zastąpić kwalifikacji prawnej przedmiotu jako odpadu dokonanej przez wyspecjalizowany organ kontroli jakim jest GIOŚ. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W spornym kontenerze znajdowały się odpady o różnych kodach, a ze względu na ich sposób załadowania oraz stwierdzone przez organ celny ślady wycieku substancji ropopochodnych, należało je zaklasyfikować jako mieszaninę odpadów niebezpiecznych pod kodem 16 01 21*. W ocenie Sądu I instancji organ administracji publicznej nie dopuścił się także naruszenia art. 27 u.m.p.o. w zw. z art. 25 ust. 1 oraz art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006. Zasadnie również organ w II instancji w punkcie 1 sentencji zaskarżonego postanowienia określił, że do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006 winno dojść przez zagospodarowanie na terenie kraju odpadów o kodzie 16 01 21* w postaci mieszaniny używanych części samochodowych o łącznej masie ok. 24,4 Mg, obejmującej m.in. silniki i inne części samochodowe, stanowiącej zawartość kontenera nr [...], wysłanych z terytorium Polski, przez przedsiębiorcę posiadającego decyzję właściwego organu w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 16 01 21* w postaci ww. części samochodowych. Zdaniem WSA w Warszawie organ nie naruszył także art. 4 u.o., ponieważ sporna mieszanina odpadów nie może być uznana za odpady jednego rodzaju, a w dodatku odpady inne niż niebezpieczne. Taka klasyfikacja odpadów nie jest bowiem możliwa z uwagi na fakt, że organ celny stwierdził ślady wycieku substancji ropopochodnych. W kontenerze znajdowały się również inne elementy niż metalowe.
Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 23 maja 2022 r. wywiódł skarżący (dalej "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 27 u.o. poprzez w zw. z art. 25 ust. 1 u.m.p.o. i art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza orzekanie o sposobie zagospodarowania odpadów w postanowieniu w sprawie zastosowania procedur z art. 24 ww. rozporządzenia 1013 podczas gdy określenie takiego sposobu może nastąpić wyłącznie w decyzji wydawanej na podstawie art. 26 pkt 1 u.m.p.o., natomiast postanowienie wydawane na podstawie art. 25 u.m.p.o. może odnosić się wyłącznie do zastosowania procedury powrotu inkryminowanych jako odpad przedmiotów do wysyłającego – w przepisie tym nie ma zaś mowy o kompetencji do orzeczenia o sposobie zagospodarowania przedmiotów, jako odpadów;
b) art. 2 pkt 1 rozporządzenia 1013 (w zw. z art. 3 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy; Dz.Urz.UE.L 2008 Nr 312, str. 3) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te całkowicie abstrahują od woli stron danej transakcji, których intencją jest obrót pełnowartościowym produktem, a nie odpadem, w tym bezpodstawne przyjęcie, że zamiar stron co do dalszego wykorzystywania danego towaru w ogóle nie ma znaczenia przy kwalifikacji przedmiotu jako pełnowartościowego produktu bądź odpadu, podczas gdy przepisy te dla uznania danego przedmiotu za odpad jasno odwołują się do woli jego posiadacza co do pozbycia się lub zamiaru pozbycia się, co oznacza co najmniej konieczność dogłębnego zbadania okoliczności danej transakcji, jeśli skarżący deklaruje jej nieodpadowy charakter;
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia organu w sytuacji, w której Sąd I Instancji winien stwierdzić naruszenie przepisów procedury administracyjnej, sprowadzające się do akceptacji całkowicie biernej roli organu, który naruszył przepisy art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez to, że: – nie powołał biegłego do ustalenia dopuszczalności dalszego wykorzystywania spornych części samochodowych; – poczynił bez udziału biegłego ustalenia co do rzekomo właściwego sposobu załadunku i transportu części, co jest okolicznością wymagającą wiadomości specjalnych; – powoływał się wprawdzie na cenę sprzedanych części, która miała uzasadniać ich kwalifikację, jako odpad, jednak nawet nie ustalił rynkowej ceny porównywalnych części i ceny odpadów; – nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka – nabywcy spornych części; – nie przeprowadził dowodu z przesłuchania strony, a wreszcie nie przeprowadził we własnym zakresie nawet oględzin spornych części i poprzestał wyłącznie na dokumentacji fotograficznej – co oznacza, iż organ w zasadzie w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie, w wyniku czego Sąd I instancji winien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie już tylko ze względu na błędy proceduralne, tymczasem zaś poprzez sformułowanie, iż organ jest organem wyspecjalizowanym w zasadzie dokonał legitymizacji całkowitej bierności organu, którego rola sprowadziła się do obejrzenia zdjęć i zaakceptowania ustaleń innego organu (organu celnego), co nie może zostać uznane za przeprowadzenie postępowania;
b) art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia organu w sytuacji, w której Sąd I instancji winien stwierdzić naruszenie przepisów procedury administracyjnej, sprowadzające się naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a to poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na całkowitym pominięciu, iż w fakturze za sporne części skarżący wyszczególnił ich ilość i cenę za każdą z poszczególnych części – co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji;
c) art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez praktycznie całkowite zaniechanie (kilkuzdaniowe wyłącznie odniesienie się bez merytorycznej treści) rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, dotyczącego dopuszczalności orzekania o zagospodarowaniu odpadu w zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniu;
a z ostrożności procesowej – nawet gdyby sporne części uznać za odpady – czemu skarżący stanowczo zaprzecza:
3) także naruszenie prawa materialnego, a to: art. 4 u.o. w zw. z treścią załącznika do rozporządzenia Ministra Klimatu w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 10) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepoprawnym przypisaniu częściom zakwalifikowanym przez organ jako odpady, kodu odpadu: 16 01 21, podczas gdy – jeśliby nawet przedmiotowe części kwalifikować, jako odpad, to właściwą kwalifikacją byłoby przypisanie im kodu: 16 01 17 – metale żelazne.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
Ponieważ w zarzutach naruszenia przepisów postępowania 2a i 2b skarżący kasacyjnie powołał art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wypada zauważyć, że pierwszy z tych przepisów jest przepisem ustrojowym, a nie przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., i tym samym nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., III OSK 117/24).
Skarżący kasacyjnie w odnośnych zarzutach powołał także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego statuujące zasadę prawdy materialnej oraz regulujące ocenę dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Z treści zarzutów wynika, że – zdaniem skarżącego kasacyjnie – organ naruszył powołane przepisy przez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dowolną jego ocenę, a Sąd I instancji tego uchybienia nie dostrzegł. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie w tej mierze. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy (obejmujący w szczególności dokumentację fotograficzną) był w pełni wystarczający do ustalenia relewantnych okoliczności faktycznych, w tym zawartości kontenera, właściwości i stanu przedmiotowych części samochodowych, a także sposobu ich załadowania. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie było potrzeby przeprowadzenia oględzin tudzież dowodów osobowych (przesłuchania świadków i strony). Zgodzić się należy z Sądem I instancji również co do tego, że nie było przesłanek do powołania biegłego. "Główny Inspektor Ochrony Środowiska, jak i Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (...), są wyspecjalizowanymi organami administracji powołanymi do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Pracownicy tych organów posiadają wiedzę w zakresie niezbędnym do oceny materiału dowodowego pod kątem zakwalifikowania danego przedmiotu do "odpadu" w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. Biegły z zakresu mechaniki pojazdowej nie jest natomiast uprawniony do takiej oceny, a jedynie do stwierdzenia stanu technicznego przedmiotu, który – (...) nie jest dominującą przesłanką kwalifikującą przedmiot do grupy odpadów. Nie było przedmiotem oceny w niniejszej sprawie czy omawiane przedmioty nadawały się do ponownego użytkowania, a zatem brak jest postaw do twierdzenia, że obowiązkiem organu administracji było powołanie na powyższe okoliczności biegłego. Organ administracji – jak wynika z treści art. 84 § 1 k.p.a. – winien rozważyć dopuszczenie takiego dowodu jedynie w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, przy czym wiadomości te muszą dotyczyć przesłanek mających znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., II OSK 667/14; por. też np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r., II OSK 3069/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że na fakturze części zostały wyszczególnione z podaniem ich ilości i ceny, nie podważa dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, że mają one znamiona odpadów.
W zarzucie 2c skarżący kasacyjnie – obok art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, będącego przepisem ustrojowym – powołuje art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (...). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I Instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r, III OSK 2045/22). W niniejszej sprawie nie można zidentyfikować naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. nastąpiło "poprzez praktycznie całkowite zaniechanie (kilkuzdaniowe wyłącznie odniesienie się bez merytorycznej treści) rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, dotyczącego dopuszczalności orzekania o zagospodarowaniu odpadu w zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniu". Sąd I instancji wspomnianego zarzutu naruszenia prawa materialnego nie pominął – co skarżący kasacyjnie poniekąd przyznaje – natomiast zasadność stanowiska Sądu I instancji co do dopuszczalności orzekania o zagospodarowaniu odpadu w zaskarżonym postanowieniu nie może być kwestionowania w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu postępowania nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (podobnie stanowi powołany w skardze kasacyjnej art. 3 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy). Według utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie przedmiotów jako "odpady" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Tronex, C-624/17, EU:C:2019:564, pkt 17). Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z jej motywem 6, jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, które posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową i stanowią przedmiot umowy sprzedaży. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpad nie ma także znaczenia wola lub świadomość nabywcy. Odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Jako odpad kwalifikowane są także przedmioty poddawane procesom odzysku (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2024 r., III OSK 3493/21). Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. "Pozbycie się" rozumiane więc jest jako przekazanie (zbycie) przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie ten przedmiot wykorzystywał w zasadniczo odmienny od pierwotnego sposób. Natomiast przy dokonywaniu kwalifikacji przedmiotu jako odpad istotne znaczenie ma także przesłanka w postaci zmiany dotychczasowego sposobu jego użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania może polegać na użytkowaniu w sposób odmienny niż w normalnych warunkach przedmiot jest wykorzystywany do celów, do których został pierwotnie wytworzony (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., II OSK 373/14).
W świetle powyższego, przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach i art. 3 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy jawi się – także w zakresie rozumienia pojęcia "pozbycia się" – jako w pełni prawidłowa. Sąd I instancji prawidłowo również zastosował te przepisy do kwalifikacji przedmiotowej mieszaniny używanych części samochodowych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wyeksponowane zostały okoliczności, które jednoznacznie świadczą o tym, że mieszanina ta stanowi odpady (w tym nasypowy załadunek, brak zgodnego z przepisami zabezpieczenia na czas transportu). Zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 rozporządzenia 1013/2006 w zw. z art. 3 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (zarzut 1b) – jest zatem niezasadny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowe odpady zostały prawidłowo sklasyfikowane pod kodem 16 01 21*. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej (zarzut 3) nie mogły one być uznane za odpady o kodzie 16 01 17, skoro znajdowały się pośród nich inne elementy niż metalowe (wiązki elektryczne, plastiki), a nadto stwierdzono ślady wycieku substancji ropopochodnych.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 27 u.o. w zw. z art. 25 ust. 1 u.m.p.o. i art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza orzekanie o sposobie zagospodarowania odpadów w postanowieniu w sprawie zastosowania procedur z art. 24 rozporządzenia (zarzut 1a). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu – wydanym na podstawie art. 25 ust. 1 u.m.p.o. w ówczesnym brzmieniu – organ powinien określić sposób zagospodarowania odpadów. Powinność ta wynika z wykładni funkcjonalnej i systemowej odnośnego przepisu, ponadto można ją wyprowadzić – na co przekonująco wskazał organ w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia – z treści załączników do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, w tym załączników IA i IB. Wykładnia, w świetle której w postanowieniu z art. 25 ust. 1 u.m.p.o. dopuszczalne było określenie sposobu zagospodarowania odpadów, była też powszechnie przyjmowana i akceptowana przez sądy administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., II OSK 1430/13; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., II OSK 667/14). W art. 25 ust. 1 u.m.p.o., w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 października 2023 r., mowa wprost o określeniu sposobu zagospodarowania odpadów – zmiana ta, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie przesądza jednak o tym, że wcześniej takie określenie było niedopuszczalne. Zmianę, o której mowa, można postrzegać jako konfirmującą dotychczasową praktykę; poza tym nie sprowadzała się ona do dodania do art. 25 ust. 1 u.m.p.o. odnośnej formuły o określeniu sposobu zagospodarowania odpadów, lecz wiązała się także ze zmianą formy rozstrzygnięcia (decyzja) oraz z uchyleniem art. 26 ustawy. Prezentowane przez skarżącego kasacyjnie wnioskowanie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje zatem uzasadnienia.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.