III OSK 2061/24

III OSK 2061/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 48/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-04-18
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Ostrowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 kwietnia 2024 r., II SAB/Ke 48/24 w sprawie ze skargi P. A. na bezczynność Starosty Ostrowieckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla punkt 1. zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 4, 5 i 6 wniosku P. A. z 9 grudnia 2023 r. i w tej części oddala skargę; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia od P. A. na rzecz Starosty Ostrowieckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r., III SAB/Ke 48/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi P. A. na bezczynność Starosty Ostrowieckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:
I. zobowiązał Starostę Ostrowieckiego do rozpatrzenia punktu 3, 4, 5 i 6 wniosku skarżącego z 9 grudnia 2023 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił skargę w pozostałej części; IV. zasądził od Starosty Ostrowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z 9 grudnia 2023 r. skarżący – dziennikarz [...] zwrócił się do Starosty Ostrowieckiego o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odpowiedzi na następujące pytania:
1. Czy Pan M. M. jest pracownikiem Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim? Jeśli tak, to na jakim stanowisku i na podstawie jakiej formy zatrudnienia? Kiedy został zatrudniony, na jaki okres czasu i w wyniku jakiego postępowania oraz w jakim wymierzę czasu pracy? Czy Pan M. M. ma określony czas pracy i jak się on przedstawia?
2. Co należy do obowiązków Pana M. M.?
3. Ile wynosi miesięczne wynagrodzenie brutto Pana M. M.? Proszę o wyodrębnienie poszczególnych jego składowych. Czy od dnia zatrudnienia do dziś otrzymał dodatkowe nagrody lub inne świadczenia pieniężne?
4. Czy Pan M. M. od dnia zatrudnienia do chwili obecnej korzystał z urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego lub przebywał na zwolnieniu lekarskim?
5. Proszę o udostępnienie zestawienia obecności Pana M. M. od dnia zatrudnienia do dnia dzisiejszego.
6. Czy Starosta Ostrowiecki posiada wiedzę, że Pan M. M. sprawuje funkcję rzecznika prasowego Burmistrza Sandomierza? Czy wyraził zgodę na takie dodatkowe zatrudnienie? Czy nie koliduje to w sprawowaniu obowiązków wynikających z zatrudnienia w Starostwie Powiatowym w Ostrowcu Świętokrzyskim? Czy Starosta Ostrowiecki posiada wiedzę jakoby Pan M. M. wykonywał zadania wynikające ze sprawowania funkcji rzecznika (będąc osobiście w innym mieście lub zdalnie z użyciem urządzeń elektronicznych) w godzinach pracy w Starostwie Powiatowym?
W odpowiedzi z 19 grudnia 2023 r. organ udostępnił informację odnośnie pytań 1 i 2, natomiast w zakresie informacji zawartych w pozostałych pytaniach stwierdził, że nie spełniają one przesłanki informacji publicznej.
W piśmie z 28 lutego 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty Ostrowieckiego w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z 9 grudnia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Orzekając, jak na wstępie, sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczył tego, czy objęte punktami od 3 do 6 wniosku z 9 grudnia 2023 r. informacje miały charakter informacji publicznych, podlegających udostępnieniu w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Z odpowiedzi na wniosek strony oraz z odpowiedzi na skargę wynikało przy tym, że przyczyną nieuznawania wnioskowanych do udostępnienia informacji za publiczne było to, że dotyczyły one konkretnej osoby, a żądanie ujawnienia prywatnych danych wskazanego z imienia i nazwiska zatrudnionego pracownika nie może być kwalifikowane jako wniosek o informację publiczną.
Sąd ten stwierdził, że osoba pełniąca funkcję Kierownika Referatu ds. Promocji i Komunikacji Społecznej w Starostwie Powiatowym w Ostrowcu Świętokrzyskim nie może być uznawana za osobę pełniącą wyłącznie funkcje usługowe lub techniczne w tej jednostce samorządowej posiadającej osobowość prawną, ale za osobę co najmniej mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, wykonującą zadania z zakresu spraw publicznych i uprawnioną do dysponowania majątkiem publicznym lub choćby zarządzania nim. Wskazał, że Kierownik posiada w tej jednostce prawo do działania wyraźnie wpływającego na podejmowane w niej decyzje (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć). O takim zakresie jego kompetencji świadczy zakres obowiązków na ww. stanowisku, udostępniony w odpowiedzi na pytanie nr 2 wniosku z 9 grudnia 2023 r. W szczególności należy zwrócić uwagę na jego obowiązki dotyczące organizowania i nadzorowania pracy Referatu ds. Promocji i Komunikacji Społecznej, koordynowania polityki informacyjnej organów powiatu (a nie tylko własnego Referatu), wyznaczanie kierunków polityki informacyjnej powiatu (a nie realizowania kierunków polityki informacyjnej wyznaczonych przez organy, czy inne podmioty powiatu ostrowieckiego), organizowanie współpracy z mediami, planowanie i realizacja zadań związanych z tworzeniem pozytywnego wizerunku powiatu i jego organów.
Sąd I instancji wskazał, że skoro M. M. może i powinien być traktowany jako osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych, to nie może być wątpliwości, że objęte wnioskiem informacje miały charakter informacji publicznych podlegających udostępnieniu, nawet jeśliby przyjąć, że były to informacje, do których dostęp podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Nawet gdyby przyjąć, że M. M. nie jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, również podlegałyby udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek taki wynika stąd, że w większości mieszczą się one w określonym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. katalogu informacji publicznych. Należy także dostrzec, że większość z objętych wnioskiem skarżącego informacji, mimo tego, że dotyczą konkretnej osoby, równocześnie mogą być traktowane jako informacje o podmiocie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. o jednostce samorządu terytorialnego, w szczególności o jej organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b), o osobach sprawujących w niej funkcje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. f), o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 3).
W ocenie sądu I instancji informacje o rodzaju i warunkach zatrudnienia Kierownika Referatu ds. Promocji i Komunikacji Społecznej w Starostwie Powiatowym, zakresie jego obowiązków, dodatkowym zatrudnieniu w innym organie i sposobie jego wykonywania, wynagrodzeniu, czasie jego pracy (w czym mieszczą się również informacje o okresach jego nieobecności w pracy spowodowanych przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, na urlopie wypoczynkowym, czy urlopie bezpłatnym), dotyczą wprost tego, jak jest zorganizowane funkcjonowanie Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim stanowiącego powiatową administrację zespoloną, przy pomocy której wykonywane są zadania powiatu (art. 33 i 33b pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz.U. 2024.107 t.j. ze zmianami) oraz służą weryfikacji sposobu, w jaki pracownicy samorządowi wywiązują się ze swoich obowiązków. Ujawnienie takich danych uzasadnione jest wymogiem bezwzględnej transparentności zasad funkcjonowania i organizacji pracy w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego.
Sąd doszedł do wniosku, że wniosek skarżącego zawarty w punktach 3, 4, 5 i 6 jego pisma z 9 grudnia 2023 r., dotyczący informacji mających charakter informacji publicznych, nie został rozpatrzony w sposób wymagany prawem. Organ zamiast udostępnienia informacji publicznej będącej w jego dyspozycji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, względnie zamiast odmowy jej udzielenia w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.,
w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, bądź zamiast wydania decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy - poinformował wnioskodawcę pismem, że wnioskowane – w powyższym zakresie informacje - nie "spełniają przesłanki informacji publicznej", co okazało się we wskazanym zakresie nieprawdą. Dlatego sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 529 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał go do rozpatrzenia punktów 3, 4, 5 i 6, wniosku skarżącego z 9 grudnia 2023 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dostrzegł podstaw do wymierzenia organowi grzywny i dlatego oddalił skargę w pozostałej części.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta, zaskarżając wyrok
w części, co do punktów I i IV wyroku. Wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji lub uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący, składając wniosek o udzielenie informacji publicznej, działała w kierunku uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, występując o doręczenie danych, a niejednokrotnie graniczących z danymi wrażliwymi, dotyczących jednej osoby w zakresie nie mającej znaczenia dla spraw publicznych - stanowią informację publiczną;
2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że informacje dotyczące danych jednej osoby, pracownika Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim mają charakter informacji publicznej;
3) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię wynikającą z przyjęcia niewłaściwej tezy logicznej, polegającej na tym, że dane dotyczące określonej osoby, niebędące informacją publiczną, jednocześnie podlegają zwolnieniu z przekazania danych jako informacja publiczna na podstawie innego przepisu - art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;
4) art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż zakres przedmiotowy tego przepisu jest wystarczający dla uznania, że informacje objęte tym przepisem stanowią informację publiczną bez względu na stronę podmiotową, które te informacje dotyczą, tj. obejmującą konkretną, zindywidualizowaną osobę;
5) art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE ("RODO") poprzez przyjęcie, że pomimo tego, że zakres informacji nie spełnia przesłanek informacji publicznej, istnieje podstawa prawna do przetwarzania danych osobowych, graniczących lub będących danymi wrażliwymi, gdyż dotyczą stanu zdrowia konkretnego pracownika i jego wpływ na frekwencję w pracy lub odpoczynku urlopowego.
2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi - niewystarczającego wyjaśnienia wszystkich istotnych elementów sprawy poprzez zaniechanie odniesienia się w swoich prawnych rozważaniach kwestii zakresu ad personam, który według utrwalonego orzecznictwa sądowego i przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie spełnia przesłanek uznania ich za informację publiczną.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na częściowe uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek wskazać podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu I instancji, określić zarzuty i szczegółowo je uzasadnić, wskazując które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Z treści przepisów art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż naruszenie prawa materialnego polegać może na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Pomiędzy obu rodzajami naruszeń prawa zachodzi zatem istotna różnica, gdyż błąd wykładni ma miejsce na etapie interpretacji podstawy materialnej stosowanej w danej sprawie administracyjnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa odnosi się do dalszego etapu procesu zastosowania normy materialnej, tj. etapu, w którym doszło już do podjęcia decyzji interpretacyjnej oraz ustalenia faktów istotnych sprawy, a organ musi zadecydować, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normatywnemu stanowi faktycznemu wynikającemu ze stosowanej normy materialnej i jej rozumienia określonego w decyzji interpretacyjnej.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów.
Biorąc powyższe pod uwagę, zarzut 2. naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut ten zawiera szereg mankamentów, które uniemożliwiły jego merytoryczne rozpoznanie. Przede wszystkim skarżący kasacyjnie nie wskazał w nim jakiegokolwiek przepisu postępowania, który jego zdaniem naruszył sąd I instancji. Nadto zarzut ten jest sformułowany w sposób ogólny, wręcz abstrakcyjny, wobec czego Sąd nie mógł się do niego odnieść. Dodatkowo w zarzucie tym nie wykazano, że dane, konkretne uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, tj. gdyby sąd I instancji nie uchybił konkretnym przepisom postępowania, to skarga mogła zostać oddalona. Zarzut ten nie nadawał się więc do merytorycznego rozpoznania.
Przechodząc z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego, podnieść należy, że również i te zarzuty zostały sformułowany w sposób, który nie odpowiada wyżej wymienionym wymogom, tj. zarzuty te są ogólne, nieprecyzyjne, nie wskazują konkretnie na czym polega w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie przez sąd I instancji prawa materialnego. Zarzut 5) naruszenia art. 6 ust. 1 RODO jest nieprecyzyjny w stopniu uniemożliwiającym jego rozpoznanie, bowiem przepis ten zawiera dalsze jednostki redakcyjne w postaci liter a)-f), których ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać, który konkretnie przepis prawa miał na myśli autor skargi kasacyjnej. Niemniej pozostałe zarzuty, chociażby częściowo, nadawały się do merytorycznego rozpoznania, bowiem możliwe było ich zrekonstruowanie w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia tego wynika bowiem, że w ocenie autora skargi kasacyjnej pytanie o informację dotyczącą wynagrodzenia, nagród, urlopów, zwolnień lekarskich, obecności w pracy i innych świadczeń wypłacanych konkretnej osobie nie stanowi informacji publicznej. Zatem zasadnicza myśl, która legła u podstaw zarzutów 1)-4), koncentrowała się na tezie autora skargi kasacyjnej, że skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy osoby wskazanej z imienia i nazwiska, to w istocie nie dotyczy on informacji publicznej, lecz informacji ad personam, która nie jest objęta regulacją u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego
w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to jest błędne.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, o których udostępnieniu podlega informacja o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 1956/02; wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zatem informacja publiczna dotycząca konkretnej osoby nie traci swojego charakteru tylko i wyłącznie z tej przyczyny, że wniosek o jej udostępnienie został złożony w stosunku do osoby oznaczonej z imienia i nazwiska. Natomiast w takiej sytuacji prawo do informacji publicznej może zostać ograniczone stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., lecz nie dotyczy to m.in. osób pełniących funkcję publiczną mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, przy czym należy przypomnieć, że sąd I instancji ustalił, iż M. M., jako Kierownik Referatu ds. Promocji i Komunikacji Społecznej w Starostwie Powiatowym w Ostrowcu Świętokrzyskim, może i powinien być traktowany jako osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych. Zwrócić należy uwagę, że wykładnia Sądu I instancji w tym zakresie jest błędna, gdyż przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie posługuje się dwoma kategoriami adresatów: osób pełniących funkcje publiczne i osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznej. Posługuje się tylko pierwszą kategorią osób, a wyrażenie "mających związek z pełnieniem funkcji publicznej" określa zakres przedmiotowy informacji publicznej, który nie podlega ochronie ze względu na prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Zwrócenie uwagi na ten problem jest niezbędne ze względu na konieczność rozpoznania pozostałych zarzutów, a następnie udzielenia wskazówek co do czynności, które obowiązany będzie podjąć organ po wydaniu wyroku.
Odnosząc powyższe rozważania do pytania 3 wniosku skarżącego z 9 grudnia 2023 r., wskazać należy, że sąd I instancji prawidłowo uznał, że pytanie to odnosi się do informacji publicznej. Już tylko na gruncie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać, iż informacja o wynagrodzeniu pracownika zatrudnionego w starostwie powiatowym przez fakt, iż dotyczy informacji o pewnym fragmencie działalności powiatu, stanowi informację publiczną. Podstaw prawnych w takiej kwalifikacji prawnej żądanej informacji można znaleźć jeszcze kilka na gruncie przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą również wynagrodzenia wszystkich pracowników starostwa (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.), gdyż będąc zobowiązaniami podmiotu publicznego obrazują rzeczywisty stan majątku publicznego. Wskazać nadto należy, że wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody za szczególne osiągnięcia) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.). Wnioskowana informacja mieści się w pewnym sensie także w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.). Wynagradzanie pracowników, w tym wyżej wymienionego, który jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, obrazuje bowiem jeden z aspektów funkcjonowania organu związany ze sposobami motywowania pracowników do pracy w urzędzie, nagradzania ich za ponadstandardowe zaangażowanie lub osiągnięcia. System nagradzania pozwala na formułowanie ocen dotyczących efektywność aparatu administracyjnego przez zestawienie jego wyników oraz ponoszonych nakładów finansowych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Sąd I instancji prawidłowo tym samym stwierdził, że punkt 3 wniosku z 9 grudnia 2023 r. dotyczy informacji publicznej, co oznacza, iż w tej części nie doszło do naruszenia przede wszystkim przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także pozostałych przepisów u.d.i.p. wskazanych w skardze kasacyjnej.
W tym kontekście konieczne jest rozważenie, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności tej osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki NSA z 18 lutego 2015 r.,
I OSK 695/14; z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/13). Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, czy dodatku motywacyjnego oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest bowiem rekompensatą za wykonywanie przez tę osobę swojej funkcji i pełnieniem przez nią obowiązków służbowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracownika starostwa wymienionego z imienia i nazwiska, nie powoduje, że wniosek, przynajmniej w tej części, przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracownika w zakresie wypłacanego mu ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.
Zatem w przedmiotowym pytaniu nr 3 zawartym we wniosku z 9 grudnia 2023 r. skarżący w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione (por. wyrok NSA
z 27 maja 2020 r., I OSK 1577/19). Zgodzić należy się tym samym z sądem I instancji w tym zakresie, iż w takiej sytuacji obowiązkiem organu było albo udzielenie żądanej informacji publicznej w całości lub w części, albo wydanie decyzji odmownej w określonym zakresie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Brak działania tego rodzaju przesądził o bezczynności organu co do punktu 3 wniosku.
Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem sądu I instancji co do publicznego charakteru informacji, o które zwrócił się skarżący w punktach 4, 5 i 6 wniosku. Pytania 4 i 5 wykraczają poza sferę informacji publicznej, bowiem w istocie dotyczą ujawnienia szeregu danych zawartych w dokumentacji pracowniczej i objętych ochroną wynikającą z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510). W związku z tym informacje o korzystaniu przez niego z urlopów wypoczynkowego, bezpłatnego lub przebywanie na zwolnieniu lekarskim, a także żądanie przedstawienia zestawienia jego obecności nie stanowią informacji publicznej. Realizacja pewnych praw pracowniczych lub obowiązków przez daną osobę nie stanowi sprawy publicznej bowiem nie można uznać, że wiedza ta jest istotna z uwagi na pełnioną przez nią funkcję lub zajmowane stanowisko pracownicze. Informacja taka nie obrazuje również zasad funkcjonowania starostwa. Zdaniem Sądu zakres pytań 4 i 5 dotyczą kwestii osobistych, prywatnych M. M. (korzystanie przez niego z urlopów wypoczynkowych, bezpłatnego lub przebywanie na zwolnieniu lekarskim) lub dotyczą dokumentów wewnętrznych (lista obecności) i wymykają się spod regulacji u.d.i.p.
Odnosząc się do pytania 6. należy zwrócić uwagę, że jego przedmiotem skarżący uczynił stan wiedzy piastuna organu, ewentualnie stanowisko piastuna organu dotyczące pewnego faktu. W judykaturze, jak i literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów i stanów istniejących w chwili udzielenia informacji (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28-29; wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r.). Istotne jest tutaj, iż chodzi o stan faktów zarejestrowany i istniejący w bezosobowej strukturze urzędu, a więc w prowadzonych rejestrach, czy zgromadzonej dokumentacji. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (zob. wyroki NSA: z 10 stycznia 2018 r., I OSK 452/16, i z 14 września 2012 r., I OSK 1177/12). O ile zatem informacją publiczną może być treść określonego dokumentu lub informacji wynikających z dokumentu, to w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy, ani także informowania o osobistym stanie wiedzy w określonym zakresie po stronie piastuna organu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja publiczna nie jest informacją abstrakcyjną, ani urzędową wykładnią prawa (por. wyrok NSA z 19 września 2007 r., I OSK 1922/06), ani również "osobistym" zakresem wiedzy czy ocen piastuna organu. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli istnieje w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje żądane w punkcie 6 wniosku z 9 grudnia 2023 r. odnoszą się do stanu wiedzy piastuna organu lub zmierzają do uzyskania opinii organu w sprawie pewnych okoliczności, co w świetle powyższych wywodów nie może zostać uznane za wniosek w sprawie dostępu do informacji publicznej.
W związku z powyższym wskazać należy, że odpowiedź organu na pytania 4, 5 i 6 w postaci poinformowania skarżącego o tym, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, była prawidłowa i w tej części skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, zaś wyrok sądu I instancji nietrafny. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił punkt 1. zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 4, 5 i 6 wniosku z 9 grudnia 2023 r. i oddalił w tym zakresie skargę jako pozbawioną podstaw. Oznacza to, że organ pozostaje zobowiązany do rozpatrzenia punktu 3 wniosku z 9 grudnia 2023 r. i w tym zakresie jest bezczynny.
W pozostałej części skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skoro sąd I instancji prawidłowo uwzględnił skargę, chociażby w części, to zasadnie zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składał się jedynie wpis od skargi w kwocie 100 zł. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do korygowania zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji. Z kolei z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości na podstawie art. 206 p.p.s.a.