III OSK 2059/22

III OSK 2059/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 209/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-08
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 3 pkt 7, art. 218 pkt 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 209/22 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 15 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. z siedzibą w O. (dalej: stowarzyszenie lub skarżący) na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 15 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postepowaniu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 13 października 2021 r. stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 stycznia 2011 r. Decyzją tą udzielono B. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do spalania paliw o mocy elektrycznej 1075 MWe oraz nominalnej mocy cieplnej w paliwie 2178 MWt, zlokalizowanej w miejscowości [...], na działkach o wskazanych w decyzji numerach ewidencyjnych.
Marszałek Województwa Mazowieckiego postanowieniem z 2 listopada 2021 r. odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Jako podstawę postanowienia organ I instancji powołał art. 44 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) w związku z art. 185 ust. 2 i ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, dalej: p.o.ś.). Organ I instancji wyjaśnił, że strony postępowania o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska określa art. 185 p.o.ś. Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) nie stosuje się. W przypadku zmiany pozwolenia na korzystanie ze środowiska udział społeczeństwa zagwarantowany jest tylko w postępowaniach w przedmiocie istotnej zmiany jego warunków. Przedmiotowe postępowanie z wniosku spółki jest postępowaniem niewymagającym udziału społeczeństwa, ponieważ wnioskowane zmiany warunków pozwolenia zintegrowanego nie dotyczą istotnej zmiany instalacji.
Stowarzyszenie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie.
Postanowieniem z 15 grudnia 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Następnie stowarzyszenie wniosło skargę na postanowienie 15 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zastosowanie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej zależało w tej sprawie od tego, czy zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji. Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś., przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmiana instalacji ma dotyczyć sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Sąd I instancji wyjaśnił, że negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko badać należy w odniesieniu do rzeczywistego oddziaływania tej instalacji na wszystkie elementy środowiska. Ocena, czy dane negatywne oddziaływanie na środowisko jest znaczące, w odniesieniu do konkretnej instalacji musi uwzględniać specyficzne jej cechy i warunki eksploatacji.
Zmiany w zakresie dostosowania do konkluzji BAT z zasady służą znaczącemu ograniczaniu oddziaływania na środowisko i nie powodują znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Dokonując oceny, czy zmiana, o którą wnioskuje spółka należy do zmiany istotnej, wymagało rozważenia, czy zmiana narusza zasadę kompleksowej ochrony, o której stanowi art. 5 p.o.ś. Sąd I instancji nie podzielił wykładni pojęcia "istotna zmiana instalacji" dokonanej przez stowarzyszenie. Pogląd skarżącego nie uwzględnia, że zmiana powinna być istotna, a nie jakakolwiek. Zmiana pozwolenia zintegrowanego w zakresie ilości zużywanych paliw przy niezmienionej nominalnej mocy instalacji spalania nie oznacza, że doszło niejako "automatycznie" do istotnej zmiany instalacji mogącej powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na całość środowiska. Przepis nie zawiera normatywnie zakreślonego "wyegzemplifikowania" substancji, przez określenie jednolitych kryteriów, co do ich stanu lub składu, pozwalających na określenie, kiedy zmiana pozwolenia jest znacząca. Weryfikowanie pozwolenia zintegrowanego pod tym względem opiera się na zasadach uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, instytucję tę prawidłowo zastosowały organy w tej sprawie.
Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zmiana pozwolenia zintegrowanego tj. zwiększenie ilości ścieków z IOS V nie spowoduje zwiększenia ilości odprowadzanych ścieków z IOS l-V do rzeki Wisły. Spółka realizować będzie odprowadzanie oczyszczonych ścieków z wszystkich IOS w ramach aktualnie posiadanego limitu - 120 m3/h. Z kolei powstanie nowych rodzajów odpadów niebezpiecznych w postaci olejów przepracowanych powstających z obsługi urządzeń wchodzących w skład instalacji nie jest związane ze zmiana sposobu funkcjonowania instalacji (zwiększenie produkcji), a jedynie z przejęciem wymiany olejów w urządzeniach przez prowadzącego instalację. Wcześniej wytwórcą tych odpadów były firmy świadczące usługi serwisowe. Powstałe odpady będą przekazywane do recyklingu do rafinerii. Powyższa zmiana ma charakter organizacyjny związany z obsługą instalacji i nie spowoduje zwiększonego negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Przedstawione we wniosku zmiany dotyczące ilości wykorzystywanych surowców zostały ustalone w oparciu o stan faktyczny i mają charakter porządkujący, niezwiązany ze zmianami instalacji.
Sąd I instancji wskazał, że nie można uznać za istotną zmianę również trzykrotnego zwiększenia ilości wywarzanych ścieków przemysłowych. Ponadto Sąd I instancji podzielił także stanowisko organów, że zwiększenie ilości wytwarzanych odpadów nie może być uznane za istotną zmianę. W ocenie Sądu I instancji nie doszło także do naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie.
Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do całości zarzutów podniesionych przez skarżącego, przez co nieznane są motywy wydania wyroku przez Sąd, a w konsekwencji niemożliwa jest kontrola instancyjna wyroku.
Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 7, art. 185 ust. 2a i art. 218 pkt 2 p.o.ś. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi w wyniku zaakceptowania przez Sąd I instancji błędnych ustaleń organów, że zmiana pozwolenia zintegrowanego nie wiąże się ze znaczącym zwiększeniem negatywnego oddziaływania na środowisko. W konsekwencji doszło do błędnego przyjęcia, że postępowanie w tej sprawie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji i że niedopuszczalny jest w nim udział organizacji ekologicznych.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, Stowarzyszenie oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś., przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Z analizy akt sprawy wynika, że nie wystąpiły przesłanki, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że przedmiotowa zmiana ma charakter zmiany istotnej, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego w odniesieniu do “zmiany instalacji" należy pamiętać, że zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś. dotyczy to jedynie istotnej zmiany instalacji. Artykuł 214 ust. 3 p.o.ś., choć nie definiuje pojęcia “istotna zmiana instalacji", to zawiera wskazówkę jak należy to pojęcie interpretować. Przepis ten stanowi, że zmianę w instalacji uważa się za istotną w szczególności, gdy zwiększona skala działalności wynikająca z tej zmiany, sama w sobie, kwalifikowałaby ją jako instalację, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 p.o.ś. Pamiętać także należy, że aby mówić o istotnej zmianie instalacji musi zostać spełniony także drugi warunek, o którym mowa w art. 3 pkt 7 p.o.ś., a więc zmiana ta musi powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, przy czym co istotne oddziaływanie to ma być znaczące (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 1768/21, LEX nr 3480250).
W ocenie stowarzyszenia, o uznaniu przedmiotowej zmiany pozwolenia zintegrowanego za istotną, decydować mają trzy kwestie:
1) niemal trzykrotne zwiększenie ilości wytwarzanych ścieków w instalacji odsiarczania spalin,
2) zmiany maksymalnego dopuszczalnego czasu utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych, przez zezwolenie na emisję zanieczyszczeń do środowiska w takich warunkach przez okres do 550 h/rok (500 h w czasie rozruchu i 50 h przy wyłączeniach) tj. przez ok. 23 dni w roku;
3) wytworzenia dwóch nowych rodzajów odpadów niebezpiecznych i znaczącego wzrostu mas wytwarzanego odpadu.
Odnosząc się do powyższych kwestii należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie można uznać za istotną zmianę trzykrotnego zwiększenia ilości wytwarzanych ścieków przemysłowych które zostaną skierowane do wspólnego kolektora oczyszczonych ścieków z IOS I-IV oraz urządzeń kanalizacyjnych oczyszczalni ścieków przemysłowo-deszczowych Elektrowni [...] I. Negatywne oddziaływanie na jakość wód odbiornika będzie miało wpływ i może być rozważane dopiero w momencie zrzutu ścieków do odbiornika. Omawiane tu ścieki odprowadzane są do urządzeń innej instalacji, tj. bloków nr 1-10, za pośrednictwem których ścieki te wprowadzane są do środowiska. W związku z tym właśnie dopiero ten zrzut do środowiska objęty jest pozwoleniem zintegrowanym dotyczącym bloków nr 1-10, natomiast przedmiotowa zmiana w Ilości ścieków odprowadzanych z lOS zakłada, że całkowita ilość ścieków tego typu odprowadzanych z bloków nr 1-10, pomimo zmiany mieścić się będzie w granicach limitów obecnie przyjętych w tym pozwoleniu zintegrowanym. Oczywiście emisja może mieć również charakter pośredni i w tym znaczeniu zwiększenie ilości wytwarzanych ścieków przemysłowych ścieków mogłoby oznaczać istotną zmianę pozwolenia zintegrowanego, nawet jeżeli ich zrzut następowałby za pośrednictem innej instalacji. Miałoby to jednak miejsce wówczas, gdy ta inna instalacja nie dysponowała odrębnym pozwoleniem zintegrowanym, które już na taki zwiększony zrzut nie pozwala.
Ponadto Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że zwiększenie ilości wytwarzanych odpadów nie może być uznane za istotną zmianę. Odpady niebezpieczne o kodach: 13 01 10* (mineralne oleje hydrauliczne) i 13 02 06* (syntetyczne oleje silnikowe, przekładniowe i smarowe) są odpadami wytwarzanymi w wyniku prac naprawczych oraz prac mających na celu utrzymanie instalacji w należytym stanie technicznym. Zmiana organizacyjna polegająca na przejęciu prac konserwatorskich spowodowała, że wytwórcą tych odpadów zostanie prowadzący instalację. Zmiana ta nie spowoduje zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Kwestia ta nie została jednak szerzej omówiona w skardze kasacyjnej, nie można więc stwierdzić, na czym dokładnie ma polegać naruszenie powołanych wcześniej przepisów w tym zakresie. Stowarzyszenie odwołuje się również w ramach tego zagadnienia do naruszenia art. 5 p.o.ś. (zasada kompleksowości). Jednak również w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera szerszego uzasadnienia.
Ostatnią kwestią, której dotyczy skarga kasacyjna, przede wszystkim w kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale również w kontekście uznania wnioskowej zmiany pozwolenia zintegrowanego za zmianę istotną, jest zmiana maksymalnego dopuszczalnego czasu utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych. Jak prawidłowo wskazuje spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną, stowarzyszenie pomija jednak w tym zakresie, że kwestia ta nie była dotąd regulowana pozwoleniem zintegrowanym, więc ścisłego ograniczenia czasu utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych nie można uznać za zmianę istotną, a raczej za zmianę nakładającą na spółkę dodatkowe obowiązki i ograniczenia. Zgodnie z art. 142 ust. 1 i 2 p.o.ś., wielkość emisji z instalacji lub urządzenia w warunkach odbiegających od normalnych powinna wynikać z uzasadnionych potrzeb technicznych i nie może występować dłużej niż jest to konieczne. Warunkami odbiegającymi od normalnych są w szczególności okres rozruchu, awarii i likwidacji instalacji lub urządzenia. Z kolei zgodnie z art. 188 ust. 2 pkt 3 p.o.ś., pozwolenie powinno m.in. ustalać maksymalny dopuszczalny czas utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych, w szczególności w przypadku rozruchu i wyłączania instalacji, a także warunki lub parametry charakteryzujące pracę instalacji, określające moment zakończenia rozruchu i moment rozpoczęcia wyłączania instalacji oraz warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii w takich przypadkach. Wprowadzenie tego rodzaju parametru w pozwoleniu zintegrowanym oznacza zatem nie istotną zmianę instalacji, ale doprowadzenie pozwolenia zintegrowanego do zgodności z obowiązującymi przepisami. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że stowarzyszenie nie wykazało, że przyjęte przez spółkę określenie maksymalnego dopuszczalnego czasu utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych, spowoduje znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Stowarzyszenie odwołało się bowiem do ogólnikowych twierdzeń, że tego rodzaju odstępstwo od obowiązku dochowania standardów emisyjnych spowoduje zanieczyszczenie powietrza i jest istotne “w dobie powszechnej walki ze smogiem".
Uwzlędniając powyższe rozważania, również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo nieprawidłowego (niepełnego) uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. co do zasady, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, bowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, przez wniesienie skargi kasacyjnej. Brak przekonania stowarzyszenia o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Natomiast istotnie Sąd I instancji nie wyeksponował stanowiska odnośnie do kwestii zmiany maksymalnego dopuszczalnego czasu utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych. Jednocześnie jednak Sąd I instancji w sposób prawidłowy przedstawił swoje stanowisko w zakresie możliwości uznania zmiany pozwolenia zintegrowanego za zmianę istotną, co oznacza, że również w tym zakresie zarzut stowarzyszenia podnoszony w skardze uznał za nieuzasadniony. Natomiast, jak już wyżej wskazano, kwestia omawianego parametru, nie miała znaczenia dla uznania planowanej przez spółkę zmiany za istotną zmianę instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.