III OSK 2057/24

III OSK 2057/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2313/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-23
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 111
art. 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189a § 2, art. 189g § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 202
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Dnia 12 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2313/23 w sprawie ze skargi B.D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 2023 r. nr DKO-WOP.401.113.2023.kd w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 grudnia 2019 r. nr 29/D/2019 oraz umarza postępowanie administracyjne; 2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz B.D. kwotę 4.517 (słownie: cztery tysiące pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2313/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 2023 r. nr DKO-WOP.401.113.2023.kd w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego B.D. kwotę 4.517 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W okresie od dnia 30 sierpnia 2016 r. do dnia 30 grudnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "WIOŚ") przeprowadził interwencyjną pozaplanową kontrolę działalności prowadzonej przez B.D., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej w skrócie: "skarżący" lub "strona"). Kontrola podjęta została na wniosek telefoniczny z dnia 11 maja 2016 r. dotyczący nielegalnego demontażu pojazdów. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...], który został podpisany przez skarżącego oraz kontrolującego w dniu 30 grudnia 2016 r., bez wnoszenia uwag oraz zastrzeżeń.
W toku kontroli ustalono, że skarżący prowadzi swoją działalność pod adresem [...], od dnia 15 lutego 2006 r. oraz od dnia 15 marca 2016 r. na kontrolowanym terenie przy [...], na działce nr ewidencyjny [...] obręb [...] Miasta [...] o powierzchni 0,457 ha. Działka przy [...] jest dzierżawiona, czego dowodem jest umowa dzierżawy, stanowiąca załącznik nr 4 do protokołu kontroli. Wskazana umowa zawarta została z użytkownikiem wieczystym działki – M.K., zamieszkałym przy [...]. Przedmiotem działalności strony w momencie rozpoczęcia kontroli, zgodnie z CEiDG, była konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych oraz sprzedaż hurtowa odpadów i złomu. W momencie rozpoczęcia kontroli strona nie posiadała zezwolenia na zbieranie odpadów. W ramach oględzin ustalono, że kontrolowany teren składał się z częściowo utwardzonego placu oraz budynku warsztatowego. Po lewej stronie działki znajdowały się trzydzieści cztery używane pojazdy. Część z nich była uszkodzona, bądź niekompletna (np. brak kół, silnika, maski, przednich lamp, zderzaków, akumulatora). Dodatkowo większość pojazdów nie posiadała tablic rejestracyjnych lub posiadała jedną tablicę i naklejki z numerami rejestracyjnymi pojazdów na przednich szybach. Stan pojazdów udokumentowany został na zdjęciach nr 6-25, 27, 29, 31-47, 49, 51-62, 64-80 oraz 82-107 dołączonych do protokołu kontroli. 29 września 2016 r. odbyło się przesłuchanie M.D. Podczas przesłuchania ustalono, że kontrolowany teren wydzierżawiony został w celu otwarcia skupu złomu oraz warsztatu samochodowego. Ponadto poinformowano, że firma nie posiadała decyzji administracyjnych. Wskazano również, że pojazdy oraz części znajdujące się po lewej stronie działki należą do osoby fizycznej, której zgodnie z dokumentem stanowiącym załącznik nr 11 do protokołu kontroli, użyczono części terenu. W trakcie przesłuchania ustalono, że odpady złożone na stertach (m. in. elementy metalowe, z tworzyw sztucznych, gumowe uszczelki szyb, pojemniki na płyny eksploatacyjne, opony) pochodzą z wydzierżawionej działki oraz zostały uporządkowane i posegregowane przez skarżącego. W dniu 30 grudnia 2016 r. odbyło się kolejne przesłuchanie skarżącego, podczas którego poinformowano, że narzędzia stwierdzone podczas oględzin należały do strony i wykorzystywane były podczas naprawy pojazdów. Skarżący stwierdził, że nie demontuje pojazdów. Ponadto poinformował, że elementy pojazdów zgromadzone w budynku warsztatowym pochodziły z prowadzonej od 2006 r. działalności. Skarżący powiadomił, że nie prowadził ewidencji zebranych odpadów, co zamierza zmienić. Podczas kontroli okazano pięć umów kupna/sprzedaży pojazdów zawartych w 2016 r. oraz zaświadczenie o demontażu pojazdów z 23 października 2014 r. Skarżący przedstawił również dwie umowy kupna/sprzedaży zawarte w dniu 27 lutego 2016 r. oraz w dniu 3 września 2016 r. pomiędzy skarżącym a osobami fizycznymi.
Decyzją z dnia 9 grudnia 2019 r. nr DI.7062.1.18.2019.FK WIOŚ wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 30.000 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej w skrócie: "ustawa o odpadach").
W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ") decyzją z dnia 28 lipca 2023 r. nr DKO-WOP.401.113.2023.kd utrzymał w mocy decyzję z dnia 9 grudnia 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący od momentu rozpoczęcia kontrolowanej działalności przy [...], tj. od dnia 15 marca 2016 r. zbierał odpady nie posiadając stosownego zezwolenia. Decyzję Starosty [...] z dnia 18 października 2016 r., zezwalającą na zbieranie odpadów, skarżący uzyskał dopiero w czasie trwania czynności kontrolnych. Wyżej wymieniona decyzja nie zawierała zezwolenia na zbieranie wszystkich rodzajów odpadów, o które wnioskował skarżący i których obecność stwierdzono podczas oględzin terenu. Decyzja nie dotyczyła m.in. odpadów o kodach: 16 01 06 (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów) oraz 16 01 03 (zużyte opony). Strona zaś nie przedłożyła uregulowania formalnoprawnego w zakresie zbierania wskazanych rodzajów odpadów.
Uwzględniając treść art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), GIOŚ zastosował przepisy ustawy o odpadach obowiązujące w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej. Zgodnie z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, "administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł". Natomiast w myśl art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, "wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5, ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199". Wyżej wymienione przesłanki, określone w art. 199 ustawy o odpadach, to: "rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia". W związku z powyższym, GIOŚ przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wziął po uwagę przesłanki określone w powołanych przepisach.
W przypadku właściwości odpadów GIOŚ uznał, że zgodnie z ustaleniami kontroli skarżący zbierał odpady w postaci m.in. pojazdów wycofanych z eksploatacji klasyfikowanych pod kodem 16 01 06 – Zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów, odpady o kodzie 16 01 17 (Metale żelazne oraz odpady) oraz o kodzie 16 01 03 (Zużyte opony). Odpady te klasyfikowane są jako odpady palne. Zbieranie pojazdów wycofanych z eksploatacji prowadzone było przez Skarżącego poza punktem zbierania pojazdów, o którym mowa w ustawie z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji i nie zapewniało bezpiecznych warunków na zbieranie odpadów tego rodzaju.
Organ odwoławczy wskazał również, że w niniejszym przypadku przenalizowano możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Powyższy przepis zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co w niniejszej sprawie zdaniem organu odwoławczego, nie miało miejsca.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 41 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto zarzucił naruszenie art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej pomimo upływu pięciu lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa – które nastąpiło w 2016 roku. Zarzucił również naruszenie art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, poprzez nałożenie kary pieniężnej w wysokości nieuwzględniającej ilości i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów oraz przesłanek określonych w art. 199 ustawy o odpadach.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż skarżący w ramach działalności gospodarczej, prowadził czynności mające charakter zbierania odpadów w postaci m.in. pojazdów wycofanych z eksploatacji, co wypełnia przesłankę z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach.
W ocenie WSA w Warszawie, w sprawie nie doszło do przedawnienia, bowiem art. 189g k.p.a. nie ma w tej sprawie zastosowania, gdyż zgodnie z art. 202 ustawy o odpadach, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm., dalej w skrócie: "o.p."), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 196 ustawy o odpadach). Decyzja organu pierwszej instancji, konkretyzująca obowiązek i ustalająca wysokość zobowiązania została wydana w dniu 9 grudnia 2019 r., a więc zachowaniem terminu z art. 68 § 1 o.p. Bez znaczenia jest w związku z tym fakt, że decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero w dniu 28 lipca 2023 r., ponieważ zasadnicze znaczenie dla przerwania biegu terminu przedawnienia miało wydanie decyzji organu pierwszej instancji. Zmianie nie uległa wysokość administracyjnej kary pieniężnej, jak i podstawa faktyczna jej wymierzenia. W istocie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i wysokość wymierzonej przezeń kary. Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że zarzuty skargi zakresie przedawnienia są niezasadne.
Zdaniem WSA w Warszawie, istotnym zagadnieniem w sprawie jest kwestia ustalenia, czy skarżący był właścicielem wszystkich odpadów znajdujących się na wydzierżawianej działce, za które wymierzono administracyjną karę pieniężną w kwocie 30.000 zł. W protokole przyjęcia informacji z dnia 29 września 2016 r., stanowiącym załącznik nr 6 do protokołu kontroli, poinformowano między innymi, że firma zajmuje się skupem złomu oraz planuje otwarcie warsztatu samochodowego, na okoliczność czego wydzierżawiła od osoby fizycznej działkę przy [...]. Ustalono podczas kontroli, że pojazdy oraz części znajdujące się po lewej stronie działki przy ogrodzeniu należą do znajomej osoby fizycznej zamieszkałej w [...], której użyczono część działki. Dokument potwierdzający użyczenie części działki stanowi załącznik nr 11 do protokołu kontroli. Z dalszych ustaleń organów wynika, że kontrolowany przedłożył m.in. podczas kontroli 5 umów kupna/sprzedaży pojazdów, zawartych w 2016 r. pomiędzy wyżej wymienioną osobą fizyczną zamieszkałą w [...], której użyczono część działki w [...] oraz innymi osobami fizycznymi, oraz jedno zaświadczenie o demontażu pojazdu na rzecz tej osoby. W protokole przyjęcia informacji (załącznik nr 8 do protokołu kontroli) skarżąca oświadczyła, że właściciel działki, Pan K., wiedział i wyraził zgodę na udostępnienie fragmentu placu Panu M. Zgoda nie została spisana. Była ustna. Z akt sprawy wynika, że strona konsekwentnie wskazywała, iż część pojazdów znajdujących się na działce przy [...] należy do M.M., któremu udostępniono część nieruchomości. Strona przedstawiła organom prowadzącym postępowanie umowę użyczenia z 2 kwietnia 2016 r. (załącznik nr 11 do protokołu), jak również umowy zakupu części pojazdów przez ww. osobę. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji, jak również organ pierwszej instancji, nie poczyniły wyczerpujących ustaleń i nie przeprowadziły np. dowodu z przesłuchania w charakterze świadka właściciela nieruchomości oraz osobę, której użyczono część gruntu. Ustalenia w zakresie właściciela/posiadacza części odpadów może mieć wpływ na wynik sprawy, tj. na jej wysokość. W sytuacji bowiem ustalenia, że skarżący nie jest właścicielem, posiadaczem wskazanych przez niego części odpadów, to wymierzona kara powinna te okoliczności uwzględniać i być porostu niższa od tej ustalonej. Sąd uznał, iż rację ma organ, że strona powinna mieć zezwolenie na zgromadzone odpady, jednak organ nie może uznać bezskuteczności umowy użyczenia (do czego kompetentny jest sąd powszechny), a jedynie zweryfikować, kto rzeczywiście jest właścicielem odpadów zgromadzonych na działce.
Pozostałe zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł B.D. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:
I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 o.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepisy te mają zastosowanie do nałożonej na stronę administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, pomimo tego, że zastosowanie winny mieć tu przepisy k.p.a. w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania do nałożonej na stronę administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach (tj. niezastosowanie w/w normy k.p.a.);
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 4 i art. 202 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w zakresie przedawnienia do wydanych w sprawie decyzji o nałożeniu na stronę administracyjnej kary pieniężnej mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, tj. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 o.p., pomimo tego, że zastosowanie winny mieć przepisy k.p.a. w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych;
II) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji bez jednoczesnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i bez jednoczesnego umorzenia postępowania administracyjnego, mimo naruszenia przez organ następujących przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, poprzez nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej, pomimo upływu pięciu lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa – które nastąpiło w 2016 r., tj. niezastosowanie w/w przepisu k.p.a.;
2) art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, poprzez nałożenie na strony administracyjnej kary pieniężnej pomimo upływu pięciu lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa – które nastąpiło w 2016 r., tj. zastosowanie w/w przepisów Ordynacji podatkowej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIOŚ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie stosuje się przepisu art. 189g k.p.a., lecz przepisy Ordynacji podatkowej, tj. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 o.p. Odniesienie się do tego zagadnienia wymaga analizy regulacji: ustawy o odpadach, k.p.a. i o.p.
Według art. 202 ustawy o odpadach, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej przepis art. 68 § 1 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z kolei według powołanego w zarzutach przepisu art. 21 § 1 pkt 1 o.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Powołany natomiast w art. 68 § 1 o.p. przepis art. 21 § 1 pkt 2 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.
Przełożenie powołanych przepisów o.p. na grunt administracyjnej kary pieniężnej, wymierzanej na podstawie przepisów ustawy o odpadach, w tym art. 194 ust. 4, jest zabiegiem niemożliwym do racjonalnego przeprowadzenia. Nie można bowiem w przypadku tego rodzaju kary ustalić istnienia jakiegokolwiek obowiązku, do którego odwołuje się przepis art. 68 § 1 o.p. Obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu ustawowego. Podkreślenia wymaga, iż decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest ona decyzją całkowicie inną, aniżeli decyzja wydana na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 o.p. Do momentu wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną na stronie w ogóle nie ciążył żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny, ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury administracyjnej kary pieniężnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą obowiązek uiszczenia kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Kara pieniężna musi być nałożona (wymierzona) przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Kara wymierzana na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach jest niewątpliwie administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., co przesądza o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną norm z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 o.p.
Przepis art. 189a § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa – Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany przepis art. 189a. Z uzasadnienia projektu w/w ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one w konsekwencji stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. Podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 k.p.a. Ustalenia bowiem wymaga, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej. Na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196). Przepisem regulującym przedawnienie nakładania administracyjnych kar pieniężnych w dziale IVa k.p.a. jest art. 189g, który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.
Odnosząc się do zawartego w art. 202 ustawy o odpadach odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p., przypomnieć należy, że w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie ich z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza o bezpośrednim lub o automatycznym stosowaniu określonej regulacji. Jest to uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy (por. wyroki NSA z dnia: 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1640/13 i 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2259/11). Jak już wyżej wskazano, powołane w skardze kasacyjnej przepisy o.p. dotyczące przedawnienia nie znajdują zastosowania w tej sprawie, z uwagi na nieadekwatność regulacji zawartej w o.p. w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych. W świetle regulacji ustawy o odpadach, która to ustawa nie zawiera własnych unormowań w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, a jedynie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p., przyjąć należało, że regulacja ustawy o odpadach w zakresie kary, o której mowa w art. 194 ust. 4, nie zawiera unormowań dotyczących przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a zatem z mocy art. 189a § 2 k.p.a. w sprawie ma zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że niestosowanie w odniesieniu do przedmiotowej kary przepisów o.p. o przedawnieniu nie stanowi naruszenia zakazu wykładni per non est w odniesieniu do przepisu art. 202 ustawy o odpadach, który, jak już wspomniano, odsyła do działu III o.p. Niestosowanie do ocenianej konstrukcji administracyjnej kary pieniężnej przepisów o.p. o przedawnieniu nie oznacza zakazu odpowiedniego stosowania do tej kary innych instytucji prawa, przewidzianych w tym dziale o.p.
Podkreślić przy tym należy, że składowi NSA orzekającemu w niniejszej sprawie znane są judykaty dotyczące odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p. do administracyjnych kar pieniężnych. Stosowanie przepisów o.p. o przedawnieniu do stanów prawnie istotnych sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., tj. sprzed daty wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., było uzasadnione. Wówczas, wobec braku regulacji systemowej w prawie administracyjnym w zakresie administracyjnych kar pieniężnych i jednocześnie istnienia w ustawach z zakresu ochrony środowiska odesłań do stosowania lub odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, oczywiste było stosowanie owej swoistej protezy prawnej do administracyjnych kar pieniężnych. Skoro bowiem w systemie prawa administracyjnego nie było regulacji ramowej w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, to odesłania te umożliwiały przynajmniej częściowe uzupełnienie owych regulacji, krytykowanych w doktrynie za brak podstawowych rozwiązań prawnych m.in. w zakresie przedawnienia oraz innych przesłanek wyłączenia odpowiedzialności prawnej (por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, passim i powołana tam literatura, A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, op. cit., s. 1196, R. Lewicka, M. Lewicki, J. Wyporska-Frankiewicz, Kilka uwag na temat przedawnienia sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, str. 545, jak również wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12 oraz 20 lutego 2008 r., sygn. K 30/07). Dlatego też po wprowadzeniu przepisów działu IVa k.p.a. do systemu prawa, które – zgodnie z intencją ustawodawcy – miały uporządkować zasady i tryb stosowania administracyjnych kar pieniężnych, odwoływanie się na podstawie art. 202 ustawy o odpadach do unormowań o.p. o przedawnieniu nie znajduje uzasadnienia. Uwzględniając istotę wykładni celowościowej obiektywnej, rozumianej jako ustalenie aktualnych intencji prawodawcy (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 210, passim), zwrócić należy uwagę na daty wejścia w życie przepisów odsyłających: przepis art. 202 ustawy o odpadach wszedł w życie w dniu 23 stycznia 2013 r., natomiast przepis art. 189g k.p.a. w zw. z art. 189a § 2 k.p.a. wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z dyrektywą wykładni celowościowej dynamicznej, nakazującej poszukiwać aktualnych, a nie historycznych intencji prawodawcy, należałoby przyjąć, że to regulacja zawarta w dziale IVa k.p.a., jako późniejsza, jest bliższa aktualnym intencjom prawodawcy, a nie regulacja zawarta w o.p. Ponadto zauważyć należy, iż regulacja działu IVa k.p.a. jest szczególnie doniosła systemowo, ponieważ zawarto ją w ustawie w randze kodeksu. Z kolei przepisy o przedawnieniu, określone w o.p., mają "rodowód" podatkowy – są ulokowane w ustawie dotyczącej innej gałęzi prawa.
Cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpoznanie sprawy. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy ponownie prowadzi postępowanie i dokonuje ustaleń. Wydając własną decyzję organ odwoławczy ponownie stosuje normy prawa materialnego, a rozstrzygnięcie tego organu uwzględnia stan faktyczny i prawny w dacie jego wydania. Działanie organu odwoławczego nie ogranicza się zatem tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, gdyż organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. W konsekwencji w przypadku, gdy do upływu terminu przedawnienia dojdzie na etapie postępowania przed organem odwoławczym, to organ ten powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Podkreślić należy, że decyzją wiążącą strony jest decyzja ostateczna. Decyzja, która nie ma przymiotu ostateczności, zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. powoduje jedynie związanie organu, który ją wydał, od daty jej doręczenia albo ogłoszenia (por. W. Piątek, Aksjologiczne podstawy trwałości decyzji administracyjnej w czasie [w:] Aksjologia prawa administracyjnego, t. I, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017, s. 1036-1037). Postępowanie administracyjne jest prowadzone w celu nałożenia (wymierzenia) administracyjnej kary pieniężnej. Celem takiego postępowania jest załatwienie sprawy co do jej istoty, a takie załatwienie sprawy ma miejsce wówczas, gdy decyzja, która jest w sprawie wymagana, ma walor ostateczności. Postępowanie administracyjne nie jest bowiem celem samym w sobie, ale jego założeniem jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia, które będzie mogło być wykonane. Trzeba także zwrócić uwagę, że przedawnienie administracyjnych kar pieniężnych, oprócz funkcji gwarancyjnych względem podmiotu administrowanego, ma również dyscyplinować aparat administracyjny do działania. Dlatego też ustanowiony w art. 189g § 1 k.p.a. 5-letni termin przedawnienia należy odnosić do ostatecznych decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych. Norma z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, sankcjonująca zbieranie odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia, mogła mieć zastosowanie do zdarzeń sprzed daty wejścia w życie zgody na zbieranie odpadów, udzielonej skarżącemu na mocy decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia 18 października 2016 r. Zatem w dniu 28 lipca 2023 r. – dacie wydania decyzji przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska – naruszenie prawa polegające na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia uległy przedawnieniu z uwagi na upływ 5-letniego terminu od dnia naruszenia prawa.
W świetle przedstawionych rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego za pierwszą instancję orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.). W sprawie nie zasądzono natomiast zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ przepis art. 203 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia tych kosztów od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.