III OSK 2057/22

III OSK 2057/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter
Wojciech Jakimowicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3743/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-11
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1782
art.44 ust. 2 pkt 4 oraz art. 45 ust.3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3743/21 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2017 r. nr 390/kadr/17 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia od R. M. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3743/21 wydanym w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 października 2017 r. nr 390/kadr/17 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), zwanej dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 24 sierpnia 2017 r. nr 3263.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z 24 sierpnia 2017 r. nr 3263 zwolnił R. M. ze służby w Policji. Przedmiotowemu rozkazowi – wydanemu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) – organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Na skutek rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją 24 października 2017 r., nr 390/kadr/17, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 24 sierpnia 2017 r. Organ oparł swoją decyzję na art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.".
Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny i stwierdził, że w sprawie w sposób wyczerpujący zbadano wszystkie okoliczności związane ze sprawą i wzięto pod uwagę zarówno interes społeczny, wyrażający się w prawidłowym i sprawnym funkcjonowaniu jednostek i komórek organizacyjnych Policji, jak też słuszny interes strony. W decyzji stwierdzono, że Komendant Główny Policji zasadnie uznał, że pozostawienie odwołującej się w służbie oraz ewentualne mianowanie jej na inne stanowisko służbowe w innej komórce organizacyjnej wiązałoby się z koniecznością odpowiedniego przygotowania do pracy na nowym stanowisku, co należy uznać za bezcelowe, biorąc pod uwagę, że może ona skorzystać w każdym czasie z przysługujących jej uprawnień emerytalnych.
Powyżej określona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi zwolnionej ze służby funkcjonariusz Policji, która zarzuciła w skardze, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponadto zwolniona funkcjonariusz podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 10, art. 15, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3 i art. 108 § 1 k.p.a. Podnosząc te zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego organu I instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2133/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 24 sierpnia 2017 r. nr 3263 na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał tę skargę kasacyjną 30 września 2021 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 1131/21 i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 24 sierpnia 2017 r. nr 3263. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona decyzja o zwolnieniu ze służby jest decyzją uznaniową i sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości polityki kadrowej prowadzonej przez Policję. Uzasadnienie decyzji jednak nie spełniało nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji i nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1131/21 oraz wydanie wyroku, który pozostaje w oczywistej z nim sprzeczności;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli postępowania administracyjnego prowadzonego przed skarżącym organem oraz Komendantem Głównym Policji, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 390/kadr/17 z 24 października 2017 r. oraz zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji, co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem "prawidłowych decyzji";
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez:
a) sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. brak wskazania, jaki stan faktyczny i prawny został przyjęty za podstawę orzekania na gruncie przedmiotowej sprawy (według skarżącego Sąd I instancji ograniczył się nadal jedynie do wskazania poszczególnych etapów sprawy), brak wskazania, do naruszenia jakich przepisów prawa procesowego doszło przez organ I, jak i II instancji, a także brak wyjaśnienia, dlaczego w ocenie sądu organ przekroczył granice uznania administracyjnego, a także brak wyjaśnienia podstaw przyjęcia stanowiska, iż organy w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji były zobowiązane do wykazania, iż "zmiany organizacyjno-etatowe nie tylko powodują likwidację zajmowanego przez skarżącą etatu, ale także z uwagi na posiadane przez nią kwalifikacje uniemożliwiają dalsze jej zatrudnienie w nowej strukturze organizacyjnej", w sytuacji gdy z materiałów sprawy oraz rozstrzygnięć zarówno Komendanta Głównego Policji, jak i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wprost wynikało, że organy poczyniły stosowne ustalenia co do braku możliwości kontynuowania przez zwolnioną funkcjonariusz stosunku służbowego, co także zostało wprost wskazane w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu orzeczenia jakichkolwiek aspektów sprawy, a przy formułowaniu wytycznych dla organu pominięcie okoliczności faktycznych sprawy i ograniczenie się jedynie do wskazania, że "organ ponownie rozpoznając sprawę, weźmie pod uwagę przedstawioną argumentację Sądu i wyda odpowiednią decyzję", a także pominięcie zasad postępowania wynikających z przepisów k.p.a. oraz charakteru sprawy prowadzonej w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji;
b) wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku, polegającą z jednej strony na przyjęciu, że "Sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości polityki kadrowej prowadzonej przez organ Policji", a także podzieleniu stanowiska organu "wskazującego, że ustawa o Policji, w art. 42 ust. 2 pkt 4, umożliwia przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania", z drugiej natomiast strony przyjęciu, iż organy były zobligowane do ustalenia, że "zmiany organizacyjno-etatowe nie tylko powodują likwidację zajmowanego przez skarżącą etatu, ale także z uwagi na posiadane przez nią kwalifikacje uniemożliwiają dalsze jej zatrudnienie w nowej strukturze organizacyjnej", mimo iż organy w toku postępowania instancyjnego dokonały stosownych ustaleń w danym zakresie, co znalazło odzwierciedlenie w decyzjach kwestionowanych przez zwolnioną funkcjonariusz, a także przesądzone w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji przez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, tj. uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji przy błędnym założeniu, że organ naruszył bliżej nieokreślone przepisy prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekroczyły granice uznania administracyjnego, a także mimo iż z wyroku wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie de facto w sprawie dopatrzył się przede wszystkim naruszenia prawa materialnego, a jako podstawę orzeczenia wskazał Sąd ten jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie Minister zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji przez jego oczywiście błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że osiągnięcie 30-letniej wysługi emerytalnej przez funkcjonariusza Policji oraz brak celowości i uzasadnienia dalszego służbowego wykorzystania policjanta na zajmowanym lub innym stanowisku służbowym w obowiązującej strukturze Policji wyklucza zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji w oparciu o daną normę prawną, podczas gdy prowadzenie polityki kadrowej, zapewnienie sprawnego oraz efektywnego wykonywania zadań Policji uprawnia organ do podjęcia decyzji o braku możliwości dalszego pełnienia przez funkcjonariusza służby w Policji, w szczególności jeśli funkcjonariusz podczas swojej dotychczasowej służby kwestionuje decyzje podejmowane przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych w stosunku do jego osoby, w tym również wszelkie towarzyszące im okoliczności, a w hierarchiczności oraz podporządkowaniu doszukuje się naruszenia dóbr osobistych.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w przypadku gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że skarga kasacyjna zawiera błędy formalne oraz że wyrok Sądu I instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił sprawę, zaś braki w wyjaśnianiu stanu faktycznego wynikają z tego, że stan ten jest jasny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Przypomnieć należy, że jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym już wcześniej w niniejszej sprawie wyroku z 30 września 2021 r. (sygn. akt III OSK 1131/21) uchylającym poprzedni wyrok Sądu I instancji, iż kontrola przez sąd administracyjny działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, uwzględniając wskazaną złożoność tego procesu, powinien być rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, co wymaga wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zawarto zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z dnia: 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznał, że skarga kasacyjna skutecznie poważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Zasadne okazały się bowiem postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Z jego treści wynika, że uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to przyjąć należy, iż zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do wydania danego rozstrzygnięcia. Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny obowiązku wynikającego z tego przepisu prawa, tj. przedstawienia w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, przez wniesienie skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14). Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a mianowicie, np. gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też gdy nie wskazuje i nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie, zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11).
Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, sąd administracyjny nie może, uchylając decyzje organów obu instancji, poprzestać na powołaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia – przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego – kontroli prawidłowości ich stosowania przez organ. W przypadku, gdy strona skarżąca stara się dowieść swoich racji przez wsparcie ich określonym rodzajem wykładni przepisu prawa będącego podstawą materialnoprawną decyzji o zwolnieniu ze służby, sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku powinien przeprowadzić ich weryfikację i analizę obejmującą istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza w przypadku wytknięcia w skardze do sądu administracyjnego wraz z załącznikami błędów i niedociągnięć postępowania. Braki, o których mowa, muszą być traktowane jako wadliwość polegająca na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik – art. 174 pkt 2 in fine p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z: 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09; 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09). Podobnie w odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd administracyjny, uwzględniając skargę, powinien wskazać jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Przy czym przez "istotny wpływ", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie zaskarżonym rozstrzygnięciem, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Kwestie te muszą zostać zatem wykazane przez sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny po analizie uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził zaistnienie stanu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie tego wyroku w zakresie przyczyn uwzględnienia skargi jest ponownie lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, uznając, że wydana w sprawie decyzja i rozkaz personalny są niezgodne z prawem, co oznacza, że nie realizuje ono funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie wyroku. Zauważyć należy, iż w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną przedmiotem kontroli jest zaskarżony wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji, zaś kontrolowana przez ten sąd decyzja jedynie pośrednio.
Uwzględniając podane wyżej uwagi i argumenty oraz formułowane na ich podstawie wnioski odnoszące się do wymogów, którym powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji, podkreślić należy, iż postulat jego zwięzłości w żadnym przypadku nie może oznaczać jego lakoniczności, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do określenia przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie faktów oraz podania i wyjaśnienia – w bezpośredniej relacji do nich – podstawy prawnej wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymienionych elementów nie zawiera. Liczy ono co prawda ponad 6 stron, jednak oprócz części sprawozdawczej (historycznej) w której nie wskazano jednak, że sprawa jest rozpoznawana ponownie na skutek uchylenia przez NSA poprzedniego wyroku Sądu I instancji, zawiera też rozważania w których Sąd powtarza obszernie stanowisko organu przedstawione już w części historycznej, w tym treść wyroków Trybunału Konstytucyjnego podzielając w ten sposób wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji przyjętą w zaskarżonej decyzji. Sąd nie wskazał jednak faktów przyjętych jako podstawę wyrokowania oraz nie określił i nie wyjaśnił w bezpośredniej relacji do nich podstawy prawnej wyroku, tj. uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji.
Podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć był art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Zgodnie z jego treścią, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Powyższy przepis statuuje fakultatywną przesłankę zwolnienia policjanta ze służby z powodu osiągnięcia przez niego 30 lat wysługi emerytalnej. Takie sformułowanie omawianej normy prawnej oznacza, że ustawodawca nie nakazuje wprost zwalniania ze służby policjantów jedynie z powodu nabycia przez nich prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, zatem jest to norma o charakterze uznaniowym. W tego rodzaju sprawach przełożony powinien wykazać dwie przesłanki: 1) nabycie przez policjanta prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, 2) inną przyczynę warunkującą zwolnienie ze służby. Osiągnięcie przez policjanta odpowiedniego wieku nie oznacza zatem automatyzmu przy jego zwalnianiu. Należy mieć jednak na względzie potrzeby służby i konieczność sprawnej realizacji zadań postawionych przed Policją w art. 1 ust. 2 ustawy o Policji. W przypadku, gdy policjant – mimo deklarowanej chęci pozostawania w służbie i nawet zasług we wcześniejszym okresie służby – nie daje gwarancji, że nadal będzie wykonywał powierzone mu czynności w sposób rzetelny i efektywny – w takiej sytuacji organ jest uprawniony do jego zwolnienia na postawie w/w przepisu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1335/18).
Zatem rozkaz personalny wydany w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia obejmuje proces jego wydania (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne.
Wyjaśnić należy, iż ustawodawca, używając w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. zwrotu "stanowisk pozostałych stron", powiązał równoważne mu pojęcie "zarzutów przedstawionych w skardze" z ujawnieniem nie tylko samych twierdzeń o naruszeniu prawa przez organ administracji publicznej, lecz także argumentacji strony skarżącej. Skoro tak, to brak odniesienia się do tej argumentacji (w tym przypadku – wywodów co do nieprawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, w tym stanie faktycznym i naruszenia przez organy określonych przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przy uwzględnieniu charakteru decyzji uznaniowej) musi być traktowany jako uchybienie wspomnianemu uprzednio obowiązkowi. Zauważyć należy, iż w tym przypadku badanie przez sąd administracyjny tego rodzaju decyzji wymaga ustalenia, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalenia stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Przedmiotowa kontrola dotyczy zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają zatem, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy administracyjne nie mogą bowiem wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza zatem do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. W konsekwencji badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (por. m.in. wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 464/15).
Niewątpliwie możliwość zastosowania przez organ art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jako podstawy zwolnienia policjanta ze służby nie jest uzależniona od przebiegu służby policjanta, ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Jak to trafnie za organem Policji stwierdził Sąd I instancji, powołany przepis umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Policję, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ustawodawca dopuszcza możliwość, że część policjantów posiadających 30-letnią wysługę emerytalną będzie dalej pełnić służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę. To przełożony policjanta może zadecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy policjanta, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę, pozostawić policjanta w służbie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 stycznia 2003 r. sygn. akt SK 27/02, OTK-A nr 1/2003, poz. 2). W oparciu o ten wywód Sąd I instancji stwierdził tylko, że "w związku z charakterem decyzji (uznaniowym - dopisek NSA) o czym wspominano wyżej organ zobowiązany był szczegółowo opisać przesłanki zwolnienia tego funkcjonariusza ze służby. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i rozkazie personalnym brak jest takich rozważań. W ocenie Sądu nie jest wystarczające stwierdzenie, że w związku z koniecznością przeprowadzenia zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji uległo wyłączeniu między innymi stanowisko służbowe eksperta Wydziału Zarządzania Projektami zajmowane przez Skarżącą, w wyniku czego wymieniona została przeniesiona do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. W ocenie Sądu organ winien wykazać, że zmiany organizacyjno-etatowe nie tylko powodują likwidację zajmowanego przez Skarżącą etatu, ale także z uwagi na posiadane przez nią kwalifikacje uniemożliwiają dalsze jej zatrudnianie w nowej strukturze organizacyjnej." Tymczasem z akt administracyjnych i uzasadnień zaskarżonych rozstrzygnięć Komendanta Głównego Policji i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wprost wynika, że organy te poczyniły stosowne ustalenia co do braku możliwości kontynuowania przez funkcjonariuszkę stosunku służbowego. Tę okoliczność potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku III OSK 1131/21 wydanym w niniejszej sprawie, który już wówczas wskazał, że Sąd I instancji nie dokonał oceny stanowiska organu co do likwidacji stanowiska funkcjonariuszki w związku ze zmianami organizacyjnymi i niecelowością dalszego jej zatrudniania z uwagi na to, że posiadane przez nią kwalifikacje uniemożliwiają dalsze jej zatrudnianie w nowej strukturze organizacyjnej a jej przekwalifikowanie jest niecelowe ze względu na posiadane uprawnienia emerytalne. Wskazanej przez NSA oceny Sąd I instancji ponownie nie dokonał. Co więcej nie biorąc pod uwagę stanowiska NSA uznał, że organy co do pierwszej kwestii wypowiedziały się zbyt lakonicznie a co do drugiej kwestii w ogóle nie zajęły stanowiska. Stanowi to dodatkowo naruszenie art. 190 p.p.s.a. ponieważ stosownie do tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organy orzekające w niniejszej sprawie precyzyjnie wskazały, z jakich przyczyn (oprócz bezspornego wymogu nabycia przez policjantkę prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej) uznały, że zwolnienie policjantki ze służby w Policji jest niezbędne. Komendant Główny Policji w uzasadnieniu rozkazu personalnego z 24 sierpnia 2017 r. nr 3263 podał, że doświadczenie zawodowe wyżej wymienionej policjantki nabywane w ostatnich kilkunastu latach służby jest przede wszystkim oparte na realizacji zadań w Biurze Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji (gdzie pełniła służbę od 1 czerwca 2004 r.). Przedmiotowa komórka organizacyjna Komendy Głównej Policji została jednak poddana zmianom organizacyjno-etatowym mającym charakter dostosowawczy do obecnych potrzeb w dziedzinie teleinformatyki policyjnej oraz aktualnych uwarunkowań finansowych, ale także charakter rozwojowy uwzględniający nowe bardzo istotne zadania stawiane przed Biurem Łączności i Informatyki. Organ pierwszej instancji przyjął, że w/w zmiany uniemożliwiają dalszą służbę policjantki w tej komórce organizacyjnej Komendy Głównej Policji. Stwierdził, że ewentualne mianowanie policjantki, która dotychczas zajmowała stanowisko eksperta, na inne stanowisko służbowe w innej komórce organizacyjnej wiązałoby się z koniecznością odpowiedniego przygotowania jej do pracy na nowym stanowisku, co – biorąc pod uwagę możliwość skorzystania przez wymienioną w każdym czasie z przysługujących jej uprawnień emerytalnych – należy uznać za niecelowe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 24 października 2017 r. nr 390/kadr/17 tę argumentację podzielił i wskazał na brak celowości i uzasadnienia dla dalszego służbowego wykorzystania w/w policjantki w obowiązującej strukturze Policji.
Zauważyć przy tym należy, że policjantka zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu pierwszej instancji, zakwestionowała dowolność organów Policji przy ocenie zaistnienia w sprawie przesłanek do zwolnienia jej ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, w tym przede wszystkim niewystarczającą analizę wspomnianej kwestii jej dalszego służbowego wykorzystania w strukturze Policji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił istoty sprawy. Nie odniósł się w ogóle do przedstawionych przez organy obu instancji w uzasadnieniach rozstrzygnięć twierdzeń wykazujących niemożność i niecelowość dalszego pełnienia przez policjantkę służby w Policji. Nie rozważył zatem, czy zmiana struktury komórki organizacyjnej Policji, w której pełniła ona dotychczas służbę oraz dokonana przez organy Policji ocena potrzeb i możliwości tej formacji, jak również konieczność przeszkolenia i przygotowania jej do pełnienia służby na nowym stanowisku służbowym – wskazywała na brak celowości i uzasadnienia dla dalszego wykorzystania policjantki w służbie. Nie odniósł się także do zarzutów i argumentów zawartych w skardze, kwestionujących zasadność zwolnienia skarżącej ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.
Jak już podano, Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz rozkaz personalny organu pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się do stwierdzenia, że organy nie opisały szczegółowo przesłanek zwolnienia funkcjonariuszki ze służby i nie jest wystarczające stwierdzenie, że w związku z koniecznością przeprowadzenia zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji uległo wyłączeniu między innymi stanowisko służbowe eksperta Wydziału Zarządzania Projektami zajmowane przez Skarżącą, w wyniku czego wymieniona została przeniesiona do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. W ocenie Sądu I instancji organ winien wykazać, że zmiany organizacyjno-etatowe nie tylko powodują likwidację zajmowanego przez skarżącą etatu, ale także z uwagi na posiadane przez nią kwalifikacje uniemożliwiają dalsze jej zatrudnianie w nowej strukturze organizacyjnej. Sąd nie wskazał jednak jakie przepisy naruszyły organy dopuszczając się wskazanych uchybień. Co prawda Sąd poczynił teoretyczne wywody co do obowiązków organów wydających decyzję uznaniową wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jednak nie odniósł ich do zaskarżonej decyzji i nie wskazał czy organy naruszyły któryś z tych przepisów.
W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie określając jakie konkretnie przepisy naruszyły organy w zaskarżonych rozstrzygnięciach, oraz nie przeprowadzając niezbędnej analizy wpływu potencjalnych uchybień każdego z tych organów na wynik sprawy. Ponadto w sformułowanych wytycznych dla organu Sąd nie dostrzegł okoliczności faktycznych ustalonych przez organy i ograniczył się jedynie do wskazania, iż "organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę przedstawioną argumentację Sądu i wyda odpowiednią decyzję". Jednak argumentacja ta pomija wyrażone już w tym zakresie przez organy stanowisko.
Oznacza to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku ponownie tylko pozornie wyjaśnia podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, przez co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że merytoryczna kontrola toku rozumowania, które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do podjętego rozstrzygnięcia, nie jest możliwa.
Przedstawione wyżej stanowisko wskazuje również na naruszenie przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., które autorka skargi kasacyjnej powiązała z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji pominął bowiem stanowiska organów zawarte w znajdujących się w aktach sprawy uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć a w konsekwencji nie rozstrzygnął sprawy w pełnym zakresie.
Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Sąd I instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia organów z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Sąd ten wyraźnie stwierdził, że podziela stanowisko organu co do wykładni art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Wbrew omawianemu zarzutowi Sąd nie przyjął, że "osiągnięcie 30 letniej wysługi emerytalnej przez Funkcjonariusza Policji oraz brak celowości i uzasadnienia dalszego służbowego wykorzystania policjanta na zajmowanym lub innym stanowisku służbowym w obowiązującej strukturze Policji wyklucza zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji w oparciu o daną normę prawa" (art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji).
Z powołanych wyżej powodów, na tym etapie rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałej argumentacji przywołanej na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd podda dokładnej analizie treść uzasadnień obu wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć organów Policji i w sposób wyczerpujący oceni stanowisko organów w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów postępowania oraz przepisu prawa materialnego – art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku), bowiem jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu pierwszej instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a