III OSK 2056/25

III OSK 2056/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 645/25 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-07-29
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 620
art. 11 pkt 7
Ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 233
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 645/25 w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie rozpoznania skargi z 10 lutego 2025 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 29 lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. S. (skarżący) na bezczynność Głównego Inspektora Pracy (organ) w przedmiocie rozpoznania skargi z 10 lutego 2025 r. na łamanie przez Państwową Inspekcję Pracy prawa oraz praw pracowniczych skarżącego.
Jak stwierdził sąd pierwszej instancji, pismo skarżącego z 10 lutego 2025 r. należy uznać za skargę w rozumieniu przepisów działu VIII rozdziału 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.). Czynności podjęte w postępowaniu skargowo-wnioskowym nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) nie przewidują w tej materii jurysdykcji sądów administracyjnych - w szczególności nie są to czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. pkt 18 komentarza do art. 3 p.p.s.a. [w]: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011). Co więcej, przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości ich zaskarżenia. Skoro czynności podejmowane w tego rodzaju postępowaniu nie podlegają kontroli sądowej, to tym bardziej bezczynność w rozpoznawaniu skarg i wniosków nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie niezastosowanie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z Dz. U. z 2025 r. poz. 620 ze zm., dalej także "ustawa o PIP") mówiącego o tym, że Państwowa Inspekcja Pracy zobowiązana jest wydać nakaz płacowy (decyzję administracyjną), w sytuacji braku wypłaty pracownikowi należnego wynagrodzenia za pracę lub innego przysługującego mu świadczenia, a zatem zobowiązana była wszcząć i przeprowadzić na podstawie skargi z dnia 10 lutego 2025 r. nie tylko postępowanie kontrolne, ale także postępowania administracyjne (jurysdykcyjne).
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- niezastosowanie art.233 k.p.a.,
- uznanie, że art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą i powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynikają także sposoby naruszenia prawa, a są nimi błędna wykładani lub niewłaściwe zastosowanie prawa. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, lecz także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wskazanie tych samych naruszeń prawa procesowego połączone z wykazaniem istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez jego niezastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie niezastosowaniu art. 233 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak, w jego ocenie, powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Został on sformułowany jako zarzut niezastosowania art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12,). Jednocześnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni nieskuteczny zarzut naruszenia art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.
Odnosząc się do dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania również należy wskazać, że nie można naruszyć przepisu "przez jego niezastosowanie". Takiej postaci naruszenia prawa ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zna. Ani przepis art. 174 P.p.s.a. określający podstawy kasacyjne, ani art. 176 P.p.s.a. zawierający wymogi, jakie musi spełniać skarga kasacyjna, nie przewidują możliwości formułowania zarzutu kasacyjnego przez "niezastosowanie" określonej normy prawnej. Podstawa kasacyjna może dotyczyć przepisu, który został w sprawie zastosowany.
Należy jednak podnieść, że wyżej wymienione braki skargi kasacyjnej, choć mające charakter dyskwalifikujący oba zarzuty, nie są jednak tego rodzaju, aby Naczelny Sąd Administracyjny po analizie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie był w stanie w pewnym zakresie odnieść się do nich merytorycznie.
Na wstępie należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Mając na uwadze powyższe podzielić należało przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że czynności podjęte w postępowaniu skargowo-wnioskowym nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują w tej materii jurysdykcji sądów administracyjnych - w szczególności nie są to czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym należało uznać, że ww. czynności nie dotyczą żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 oraz § 2a i § 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem przyjął, że skargę z 10 lutego 2025 r. należy uznać za skargę w rozumieniu przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11 oraz postanowienia NSA z: 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09, 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.gov.pl). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1899/15). Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne K.p.a.).
Pismo Głównego Inspektora Pracy z 6 czerwca 2025 r. zostało wydane w ramach postępowania wyjaśniającego, którego tryb i zasady uregulowane są w Regulaminie kontroli wewnętrznej w Państwowej Inspekcji Pracy, stanowiącym załącznik do Zarządzenia nr 33/14 Głównego Inspektora Pracy z dnia 17 grudnia 2014 r. Dokument ten określa tryb prowadzenia postępowań kontrolnych, uproszczonych i pokontrolnych, odrębnych od czynności wykonywanych przez inspektorów pracy na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Z powyższego wynika, że postępowanie to ma swój odrębny przedmiot, a pismo Głównego Inspektora Pracy z 6 czerwca 2025 r. stanowiące odpowiedź na skargę skarżącego z 10 lutego 2025 r. było następstwem postępowania prowadzonego w ramach postępowania wyjaśniającego. Rozważając czy pismo to miało charakter aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należy zauważyć, iż przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy czynnością inspektora pracy, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tej czynności. W rozpoznawanej sprawie takiego związku nie można było stwierdzić. Pismo z 6 czerwca 2025 r. nie jest władczą formą działań administracji, bowiem wydane w toku postępowania wyjaśniającego nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach skarżącego.
Należy również podkreślić, że inspektor pracy nie rozstrzyga o uprawnieniach pracowniczych, ani nie realizuje roszczeń pracowników, co przewidziane jest dla drogi cywilnoprawnej, natomiast jego zadania mają na celu wymuszenie przestrzegania przez pracodawców prawa pracy, w drodze działań nadzorczych i kontrolnych. Dlatego też stronami postępowania administracyjnego przed inspektorem pracy nie są pracownicy. W tej sytuacji, gdy Główny Inspektor Pracy nie wszczął postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej, a co za tym idzie nie wystąpiła sytuacja, w której organy Państwowej Inspekcji Pracy zobligowane byłyby do wydania decyzji administracyjnej.
W świetle powyższego przyjąć należało, iż zaskarżone pismo miało charakter wyłącznie informacyjny, bowiem sprowadzało się ono do udzielenia odpowiedzi na zarzuty stawiane przez skarżącego pracownikom Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. oraz Głównego Inspektoratu Pracy.
Stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest zatem prawidłowe, a zarzuty naruszenia art. 233 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).
-----------------------
1