III OSK 2055/22

III OSK 2055/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 37/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-04-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 197 ust. 1 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 395 pkt 13, art. 286 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 16 pkt 65, art. 271 ust. 4 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Spółka z o.o. z siedzibą w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 37/22 w sprawie ze skargi M. Spółka z o.o. z siedzibą w (...) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 listopada 2021 r. nr SZ.ZUO.2.4700.733.2021.ZO w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od M. Spółka z o.o. z siedzibą w (...) na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 37/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w (...) (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: "organ") z dnia 9 listopada 2021 r. nr SZ.ZUO.2.4700.733.2021.ZO w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 8 października 2021 r. organ na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624, dalej: "P.w.") ustalił dla skarżącej w formie informacji rocznej opłatę stałą w wysokości 479,00 zł za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych, za okres od 28 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.
Skarżąca złożyła reklamację wskazując, że według pozwolenia wodnoprawnego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr SZ.ZUZ.2.4210.258.2020,MR odprowadzanie wód opadowych i roztopowych następuje do rowu ziemnego i dalej poprzez zbiornik retencyjny do (...), co w jej ocenie kwestionuje zasadność naliczania opłaty stałej w myśl art. 268 ust. 1 pkt 3 pkt a P.w.
Zaskarżoną decyzją organ nie uznał reklamacji, wskazując w uzasadnieniu decyzji na art. 272 ust. 5 P.w. oraz normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 P.w. i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502, dalej: "rozporządzenie").
Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżono do WSA w Szczecinie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił skargę. Sąd wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jasno wynika, że skarżąca odprowadza wody opadowe lub roztopowe do wód w sposób, o jakim mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w., co zostało jej zakomunikowane w samym pozwoleniu wodnoprawnym. W konsekwencji organ zasadnie ustalił opłatę stałą za usługi wodne.
WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie rów ziemny należy traktować jako pierwszy element systemu kanalizacji służącej do odprowadzania wód, a nie jako odrębne, autonomiczne urządzenie odprowadzające wody opadowe i roztopowe. Rów ten funkcjonuje jako sztuczne koryto, w którym prowadzona jest woda. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że pełni on rolę jaką przypisał mu organ, tj. pozostaje w ścisłym związku z odprowadzaniem opadów atmosferycznych, co przemawia za uznaniem go za element otwartego systemu kanalizacji deszczowej.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że rola, jaką pełni rów ziemny została wprost wskazana w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym spółce, które pozwala na wykorzystanie rowu ziemnego do odprowadzania wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni wskazanej w tym pozwoleniu. Z analizy treści tego pozwolenia wodnoprawnego wynika, że końcowo wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do (...) (poprzez rów ziemny, następnie zbiornik retencyjny) co dowodzi, iż wody te odprowadzane są do wód, a nie do ziemi.
Na zmianę tego zapatrywania nie wpływa okoliczność, że zachodzą takie procesy, jak retencja, parowanie, infiltracja. Istotne znaczenie ma okoliczność, że pozwolenie wodnoprawne zezwala spółce na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych (z jezdni, chodników, parkingów, placów manewrowych oraz dachów) pochodzących z danego terenu, za pośrednictwem określonych urządzeń, do wód – w tym przypadku do kanału. Przedmiotowy rów ziemny jest zatem elementem systemu kanalizacji deszczowej, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w. skoro umożliwia on odprowadzanie wód opadowych do kanału, a zatem w świetle pozwolenia wodnoprawnego jest elementem tego systemu.
Powyższy wyrok w całości zaskarżyła skarżąca, zarzucając mu naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "P.p.s.a."), w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a."), art. 80 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem uchylenia niezgodnej z prawem decyzji z dnia 9 listopada 2021r. wydanej przez organ, które to naruszenie miało istotny wpływ wynik sprawy, albowiem Sąd nie przedstawił stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, co skutkowało istnieniem błędu w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że w niniejszym stanie faktycznym sprawy następuje odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, w sytuacji, gdy zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, odprowadzanie wód deszczowych następuje do rowu ziemnego, a decyzja organu powinna zostać uchylona z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ pełnego postępowania dowodowego, zwłaszcza brak dokonania zbadania i analizy funkcjonowania rowu ziemnego, o którym mowa w pozwoleniu wodnoprawnym, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, powodując, że doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został błędnie ustalony z uwagi na bierność organu w prowadzonym postępowaniu, który nie podjął się nawet ustalenia, czy przedmiotowy rów ziemny stanowi w ogóle urządzenie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 271 ust. 1 i 4 P.w. przez ich niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach sprawy, co doprowadziło do określenia skarżącej wysokości opłaty stałej, w sytuacji, gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika zgoda na odprowadzanie wód opadowych do ziemi a nie do wód, a odprowadzanie wód deszczowych do rowu ziemnego nie stanowi usługi wodnej, w związku z czym strona skarżąca nie ma obowiązku regulowania opłaty stałej z tego tytułu, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, powodując zastosowanie przez Sąd normy prawnej, która niniejszym stanie faktycznym nie powinna być w ogóle zastosowana, a więc strona nie powinna w świetle prawa ponosić opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od strony przeciwnej na rzecz skarżącego, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183
§ 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Ocena zarzutów kasacyjnych wymaga szerszego przeanalizowania tła normatywnego niniejszej sprawy. Wstępnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. usługą wodną jest: "odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast".
Z kolei po myśli art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w. "opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast".
Treściowe zestawienie obu przepisów nie pozostawia wątpliwości, że na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 3a P.w. nie można określić opłaty za usługi wodne polegające na odprowadzeniu wód opadowych lub roztopowych do "urządzeń wodnych", o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. Mówiąc wprost, na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w. opłata należy się wyłącznie za faktyczne odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, nie zaś do urządzeń wodnych lub do ziemi. Co istotne, odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych do wód objęte opłatą za usługi wodne na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w. powinno odbywać się wyłącznie poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przepisy prawa wodnego nie definiują pojęcia "kanalizacji deszczowej" (otwartej, zamkniętej) pozostawiając tę materię orzecznictwu oraz doktrynie prawa. W judykaturze system kanalizacji deszczowej definiuje się jako zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczone do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, zaś warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej lub kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują, realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód – zob. wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3689/18; wyrok NSA z 13 lutego 2020r., sygn. akt II OSK 3686/18; wyroki WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/2018, z 25 lipca 2018r., sygn. akt II SA/Gd 295/18, z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 325/2018; wyrok WSA
w Warszawie z 24 października 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 473/18; wyrok WSA
w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/O1 399/18; wyrok WSA
w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1236/18.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do skonfrontowania pojęcia "kanalizacji deszczowej" z pojęciem "urządzenia wodnego", albowiem odprowadzenie wód opadowych i roztopowych za jego pomocą nie jest objęte opłatą, o której mowa
w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w.
Nie ma wątpliwości, że rowy oraz kanały są urządzeniami wodnymi na mocy definicji ustawowej z art. 16 pkt 65 lit. a P.w. Nie można również nie zauważać, że są to urządzenia wodne często wykorzystywane w praktyce do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód.
Zgodnie z art. 197 ust. 1 pkt 1 P.w. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie są urządzeniami melioracji wodnych, zaś melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy - art. 195 P.w. Nadto zgodnie z art. 395 pkt 13 P.w. (obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia wodnoprawnego nie wymaga przechwytywanie wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń melioracji wodnych, jeżeli zasięg oddziaływania nie wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem, a tym samym nie stanowi to usługi wodnej i nie podlega opłacie.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wytykają, iż WSA wadliwie przyjął, że odprowadzanie wód opadowych zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z 28 stycznia 2021 r. następuje do kanalizacji deszczowej, podczas gdy jest to rów ziemny, a zatem urządzenie wodne (urządzenie melioracji wodnej), co wyklucza możliwość określenia opłaty za usługi wodne na podstawie art. 286 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w. Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić.
Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu, że wprawdzie zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a P.w. rowy są urządzeniami wodnymi służącymi m.in. do kształtowania zasobów wodnych, i tym samym wykonywane są w celach melioracyjnych, tj. służą regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy, to jednak uznać należy, że w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu) - wyrok WSA
w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 355/19; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt SA/Sz 1049/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1574/18; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 481/19.
Z podanych względów zasadnicze znaczenie ma treść udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, albowiem to ona determinuje rzeczywistą funkcję rowu. Pozwala rozstrzygnąć, czy pierwotnym i zarazem ostatecznym odbiornikiem wód opadowo-roztopowych jest urządzenie wodne – rów melioracyjny, czy też rów jedynie pośredniczy w odprowadzaniu wód do konkretnej rzeki, przywołanej w treści pozwolenia wodnoprawnego. Innymi słowy, kluczowe pozostaje rozstrzygnięcie kwestii, czy rów stanowi jedynie urządzenie melioracyjne służące regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy, czy też w pozwoleniu wodnoprawnym zaznaczone zostało, że wody opadowe lub roztopowe są odprowadzane do wód, zaś rów jedynie "pośredniczy"
w tym zjawisku – co oznacza, że w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Tak więc, gdy pozwolenie wodnoprawne obejmuje wykorzystanie rowu melioracyjnego do odprowadzania zrzutów wód opadowych do odbiornika, którym są wody powierzchniowe, dany rów melioracyjny oraz elementy kanalizacji deszczowej szczegółowo wymienione w pozwoleniu wodnoprawnym uznać należy za otwarty system kanalizacji deszczowej, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w. i art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. W takim układzie opłata za usługi wodne będzie zasadna przy założeniu, że dane czynności – opisane w pozwoleniu wodnoprawnym – są faktycznie wykonywane – tak M. Sobota, Obowiązek opłaty za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (kiedy zapłacimy za odprowadzenie deszczówki), Roczniki Administracji i Prawa 2021, XXI, z. 1, s. 21; wyroki WSA w Łodzi z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 361/19, z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 467/19, z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 231/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/19.
Na gruncie niniejszej sprawy nie jest kwestionowana treść pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącej kasacyjnie decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r.
nr SZ.ZUZ.2.4210.258.2020.MR. Wynika z niego, że skarżąca kasacyjnie posiada pozwolenie na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu ziemnego
i dalej poprzez zbiornik retencyjny do (...), pochodzących z jezdni, chodników, parkingów, placów manewrowych oraz dachów w obrębie ulic (...), (...) i (...), odprowadzanych wylotem kanalizacyjnym [...], zlokalizowanym w skarpie rowu w obrębie działek nr [...],[...] obręb [...] w ilości Qśmax = 0,64886 m3/s, Ośr.rocz = 32 419,12 m3/rok. Z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika zatem jednoznacznie, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do wód – (...), a rów ziemny jest elementem niezbędnym i zarazem pośredniczącym w tym odprowadzaniu. Należy go zatem traktować jako komponent kanalizacji deszczowej otwartej w rozumieniu art. 268 ust. 1 pkt 3a P.w.
Uwzględniając wyłożone kwestie nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wydając wyrok nie przyjął prawidłowego stanu sprawy. Wszystkie okoliczności faktyczne zostały ustalone i rozważone właściwie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu – zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w sprawie wystąpiły podstawy do określenia skarżącej kasacyjnie opłaty stałej za usługi wodne polegające na odprowadzeniu wody deszczowej i roztopowej do wód – zarzut naruszenia art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 271 ust. 1 i 4 P.w.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204
pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.