III OSK 2049/23

III OSK 2049/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Ke 241/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-05-22
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1297
art. 4 ust 2 pkt 2 i pkt 2a, art. 6r ust. 3, art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 241/23 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 3 listopada 2022 r. nr LXVII/1359/2022 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 241/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego (dalej Wojewoda) na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 3 listopada 2022 r. nr LXVII/1359/2022 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stwierdził nieważność § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej w uchwale nr XXI/409/2019 Rady Miasta Kielce z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Kielce, zmienionej uchwałą nr LV/1074/2021 Rady Miasta Kielce z dnia 16 grudnia 2021 r., nadaje nowe brzmienie: 1) § 5 ust. 18 pkt 4, 2) § 5 ust. 19 pkt 2 w zakresie słów: "wykończeniem pojemnika deskami kompozytowymi,", 3) § 5 ust. 20 w zakresie słów: "1 i" (pkt I), oddalił skargę w pozostałej części (pkt II), a także zasądził od Miasta Kielce na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego 240 złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (pkt III).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w dniu 3 listopada 2022 r. Rada Miasta Kielce podjęła uchwałę nr LXVI1/1359/2022 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm.), zwanej dalej u.c.p.g.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że na uwzględnienie zasługiwało żądanie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 3 skarżonej uchwały w zakresie nadania nowego brzmienia § 5 ust. 18 pkt 4 uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 28 listopada 2019 r. nr XXI/409/2019 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Kielce zwanej dalej w skrócie Regulaminem, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zobowiązani są do umożliwienia bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu gromadzenia odpadów. Zdaniem Sądu, Rada Miasta Kielce nie była upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości powyższego obowiązku, gdyż w gestii właściciela nieruchomości leży jedynie zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a nie zapewnienia bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu odbioru odpadów. Obowiązek taki wykracza poza delegację ustawową, a ponadto lokalizację pojemników służących do czasowego gromadzenia odpadów stałych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Co więcej, każda działka budowlana musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, w tym dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub służebność drogową, co wynika z przepisów Prawa budowlanego. Ważne jest, aby droga była ogólnie przejezdna i umożliwiała dojazd do nieruchomości w celu odbioru odpadów, a pojemniki znajdowały się w miejscu dostępnym z drogi, jednak właściciel nieruchomości nie jest z reguły zarządcą drogi i nie może gwarantować bezkolizyjnego dojazdu dla podmiotu odbierającego odpady. Zatem kwestia dojazdu do miejsca gromadzenia odpadów pozostaje domeną Prawa budowlanego i przepisów technicznych i nie podlega regulacji na mocy delegacji zawartej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w punkcie pierwszym podpunkcie pierwszym sentencji wyroku.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rada nadała nowe brzmienie § 5 ust. 19 Regulaminu wskazując, że w przypadku wyposażenia nieruchomości zamieszkałych, wielorodzinnych w pojemniki półpodziemne właściciel nieruchomości (lub w jego imieniu zarządca nieruchomości) dodatkowo zobowiązany jest do: 1) przygotowania we własnym zakresie, na własny koszt miejsca posadowienia pojemników, załatwienia oraz finansowania niezbędnych formalności z tym związanych, 2) zapewnienia montażu pojemników półpodziemnych i poniesienia kosztów z tym związanych (m.in. prace budowlane związane z wykopem, osadzeniem, zakotwiczeniem, zabetonowaniem, zasypaniem do wysokości gruntu, wykończeniem pojemnika deskami kompozytowymi, uzbrojeniem pojemnika w wkład workowy oraz dodatkowy wkład, oznaczeniem pojemnika), 3) zapewnienie serwisu, ewentualnie naprawy pojemników.
Jednocześnie w ocenie Sądu, odnośnie powyższego uregulowania, przede wszystkim należy podkreślić, że Rada Miasta Kielce nie nałożyła obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki półpodziemne. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że jeśli właściciel nieruchomości lub w jego imieniu zarządca nieruchomości zdecydują się na wyposażenie nieruchomości w pojemniki półpodziemne, to muszą oni dodatkowo spełnić warunki oraz ponieść koszty wskazane w punkcie 1, 2 i 3. Należy przy tym podkreślić, że wskazana w punkcie 1 kwestia posadowienia pojemników mieści się w delegacyjnym określeniu warunków rozmieszczenia pojemników, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę, Gmina Kielce nie podjęła uchwały, o której mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g., czyli nie przejęła obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki, a to oznacza, że Rada mogła obciążyć właścicieli nieruchomości lub w ich imieniu zarządców nieruchomości kosztami związanymi z uzyskaniem i montażem pojemników.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach należy też zauważyć, że w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawarty jest nałożony na właścicieli ustawowy obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki, ale w zaskarżonej uchwale znajduje się jego uściślenie polegające na określeniu, kto ma podjąć starania zmierzające do takiego wyposażenia nieruchomości, kto ma ponieść tego koszty, a także kto i na jakich zasadach ma zapewnić serwis i ewentualne naprawy tych pojemników. Dodatkowo, co do tego ostatniego obowiązku zasadnym jest zaznaczenie, że zobowiązanie właścicieli nieruchomości do zapewnienia serwisu, ewentualnie naprawy pojemników, mieści się w zakresie pojęciowym określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 2a u.c.p.g. Przepis ten wyraźnie wskazuje bowiem na określenie warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie sposób zatem zarzucić skarżonej Radzie, że przekroczyła tak ukształtowane upoważnienie ustawowe. Uszczegółowiła ona bowiem jedynie zakres obowiązków wynikający z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach co do sposobu zagwarantowania warunków sanitarnych, porządkowych i technicznych. W tym pojęciu mieści się nakazanie serwisu czy ewentualnej naprawy pojemników. W ramach omawianej regulacji Sąd uznał jednak zasadność żądania stwierdzenia nieważności zapisu § 5 ust. 19 pkt 2 Regulaminu, ale tylko w zakresie słów "wykończeniem pojemnika deskami kompozytowymi". Narzucenie konkretnego materiału jakim powinien być wykończony pojemnik nie mieści się w "warunkach rozmieszczenia pojemników", a więc wykracza poza delegację ustawową, a nadto narusza Konstytucyjne prawo własności, które nie może być ograniczone inaczej, niż w drodze ustawy (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w punkcie I podpunkt 2 sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie § 1 pkt 3 w części dotyczącej § 5 ust. 19 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.
Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił także skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w zakresie nadania nowego brzmienia § 5 ust. 18 pkt 1 i 2 Regulaminowi, w którym postanowiono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do: 1) wyznaczenia i odpowiedniego przygotowania we własnym zakresie i na własny koszt punktu gromadzenia odpadów z uwzględnieniem selektywnego zbierania odpadów, 2) zapewnienia usytuowania punktu gromadzenia odpadów w sposób nie powodujący wkroczenia uprawnionego pracownika podmiotu odbierającego odpady na teren posesji, z zastrzeżeniem przypadków, gdy miejsca gromadzenia odpadów nie są ogólnodostępne, a właściciel nieruchomości ma obowiązek dostarczyć podmiotowi odbierającemu odpady 2 komplety kluczy do miejsc gromadzenia odpadów i w razie potrzeby dwa komplety pilotów do bram wjazdowych.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że nałożenie obowiązku ponoszenia przez właścicieli nieruchomości starań i kosztów wyznaczenia i przygotowania punktu gromadzenia odpadów mieści się w zakresie delegacji ustawowej, skoro Gmina Kielce nie podjęła uchwały, o jakiej mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g., czyli nie przejęła obowiązków utrzymania pojemników i miejsc gromadzenia odpadów, na co zezwala art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Ustawowy obowiązek nałożony na właścicieli w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. jest ogólny, a jego uściśleniem na podstawie delegacji jest m.in. określenie, że mają to właściciele robić we własnym zakresie i na własny koszt.
Sąd uznał także za prawidłowy pkt 2 powyższej regulacji, który należy rozumieć w ten sposób, że określa on sposoby usytuowania punktu gromadzenia odpadów w przypadku, gdy punkt ten znajduje się w miejscu ogólnodostępnym i gdy miejsce to dostępne nie jest. Unormowanie wyrażone w pkt 2 mieści się w delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g., gdyż warunki rozmieszczenia pojemników dotyczą ich usytuowania w różnych miejscach. Na mocy powołanego upoważnienia ustawowego radni mogą ustalać wymagania w zakresie warunków rozmieszczania pojemników. Nakaz ustawienia tych punktów w miejscach łatwo dostępnych dla pracowników podmiotu odbierającego odpady lub też danie wyboru właścicielom sposobu ich udostępnienia, gdy miejsce nie jest łatwo dostępne, poprzez dostarczenie podmiotowi odbierającemu odpady kluczy do miejsc gromadzenia odpadów i w razie potrzeby pilotów do bram wjazdowych, nie ma charakteru niedozwolonego, a ma na celu ułatwienie odbierania odpadów komunalnych przez zakłady zajmujące się usuwaniem odpadów, co realizuje w ten sposób intencje ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rada nadała nowe brzmienie § 5 ust. 20 Regulaminu postanawiając, że w przypadku usytuowania pojemników w innym miejscu niż określono w § 5 ust. 18 pkt 1 i 2 tej uchwały, właściciele nieruchomości zapewniają swobodny dostęp do pojemników i worków podmiotowi odbierającemu odpady komunalne w terminie wskazanym w harmonogramie, o którym mowa w § 6 ust. 17 poprzez wystawienie pojemników/worków przed terminem ich odbioru przed posesję w sposób nie utrudniający przejścia lub przejazdu.
Przedstawiony wyżej zapis dotyczy zapewnienia dostępu do pojemników w wypadku innym niż określony w § 5 ust. 18 Regulaminu (a więc jeśli właściciele nie skorzystają z możliwości usytuowanie punktu gromadzenia odpadów w miejscu dostępnym bez wchodzenia na nieruchomość uprawnionego pracownika podmiotu odbierającego odpady lub gdy miejsce nie jest ogólnodostępne, z możliwości udostępnienie kluczy do miejsc gromadzenia odpadów i w razie potrzeby pilotów do bram wjazdowych) – poprzez ich wystawienie przed posesję. Nie ulega więc wątpliwości, że właścicielom nieruchomości pozostawiono wybór sposobu rozmieszczenia pojemników. Skoro więc dano im możliwość wyboru usytuowania pojemników, nie może być tu mowy o narzuceniu nakazu wystawiania pojemników przed posesję, co w ocenie Sądu byłoby wadliwe.
W ocenie Sądu niemniej jednak należało stwierdzić nieważność powyższego zapisu w części dotyczącej słów: "1 i", bowiem § 5 ust. 20 odwołuje się do określenia usytuowania pojemników wynikającego z § 5 ust. 18 pkt 1, podczas gdy w tym przepisie nie ma mowy o sposobie rozmieszczenia pojemników, a tylko jest ogólne określenie, że właściciel na własny koszt i we własnym zakresie ma wyznaczyć i przygotować punkt gromadzenia odpadów. Natomiast w pozostałym zakresie skargę należało oddalić.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Świętokrzyski, zaskarżając go w części dotyczącej punktu II którym oddalano skargę w pozostałej części. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że Rada Miasta Kielce w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Kielce może zobowiązać właścicieli nieruchomości do:
a) wyznaczenia i odpowiedniego przygotowania we własnym zakresie i na własny koszt punktu gromadzenia odpadów z uwzględnieniem selektywnego zbierania odpadów;
b) zapewnienia usytuowania punktu gromadzenia odpadów w sposób nie powodujący wkroczenie uprawnionego pracownika podmiotu odbierającego odpady na teren posesji, dostarczenia podmiotowi odbierającemu odpady 2 kompletów kluczy do miejsc gromadzenia odpadów i w razie potrzeby dwa komplety pilotów do bram wjazdowych,
- co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. zapisów Regulaminu w sytuacji, gdy Rada Miasta Kielce w ramach wypełnienia normy delegacyjnej zobowiązana była jedynie do określenia zasad dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości a zobowiązanie właścicieli nieruchomości do dokonania określonych czynność wskazanych w lit. a i b nie mieści się w granicach wymogów określonych w art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. w związku z czym uregulowane zostały z przekroczonej kompetencji ustawowej;
2) art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Kielce w Regulaminie mogła zobowiązać właścicieli nieruchomości wyposażonych w pojemniki półpodziemne do: 1) przygotowania we własnym zakresie, na własny koszt miejsca posadowienia pojemników, załatwiania oraz finansowania niezbędnych formalności z tym związanych, 2) zapewnienia montażu pojemników i poniesienia kosztów z tym związanych, 3) zapewnienia serwisu, ewentualnej napraw) pojemników
- co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. zapisów Regulaminu w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia upoważnienia ustawowego umożliwia jedynie określenie zasad dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości a zobowiązanie właścicieli nieruchomości do dokonania określonych czynność wskazanych w pkt 1, 2, 3 nie mieści się w granicach wymogów określonych w art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. w związku z czym uregulowane zostały z przekroczonej kompetencji ustawowej;
3) art. 4 ust. 2 pkt 2 i 2a, art. 6r ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie podjęcie uchwały w zakresie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, upoważnia organ stanowiący do obciążenia właścicieli nieruchomości lub w ich imieniu zarządców nieruchomości kosztami wiązanymi z uzyskaniem i montażem pojemników oraz obowiązkiem ponoszenia starań i kosztów wyznaczenia i przygotowania punktu gromadzenia odpadów
- co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzić powinna do wniosku, że skoro obowiązkiem właściciela nieruchomości jest wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, to ponoszą oni w ramach obowiązku nałożonego ustawowo w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. koszty posadowienia, wyznaczenia oraz finansowania niezbędnych formalności związanych z wyposażeniem nieruchomości w pojemniki oraz miejsc gromadzenia odpadów co nie podlega regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminnym;
4) art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w związku z art. 94 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków określonych § 1 pkt 3 uchwały w części w jakiej nadaje nowe brzmienie § 5 ust. 18 pkt 1 i 2 oraz § 5 ust. 19 Regulaminowi stanowi uściślenie obowiązków z art. 5 ust. 1 pkt 1 i mieści się upoważnieniu ustawowym art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że regulacja ta wykracza poza upoważnienie ustawowe a przepisy niniejsze stanowią dwie oddzielne i samodzielne podstawy prawne a organ uchwałodawczy obowiązany jest ściśle interpretować upoważnienie ustawowe;
5) art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości związanych z przygotowaniem punków gromadzenia odpadów oraz dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości na których znajdują się pojemniki półpodziemne nie wykracza poza upoważnienie ustawowe Gminy i nie stanowi regulacji właściwych dla umów cywilnoprawnych, podczas gdy nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości odnoszących się do sposobu ich odbierania winna być uregulowana w umowie z przedsiębiorcą odbierającym odpady;
6) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 poz. 40 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:
a) § 1 pkt 3 uchwały w części w jakiej nadaje nową treść § 5 ust. 18 pkt 1 Regulaminu,
b) § 1 pkt 3 uchwały w części w jakiej nadaje nową treść § 5 ust. 18 pkt 2 Regulaminu,
c) § 1 pkt 3 uchwały w części w jakiej nadaje nową treść § 5 ust. 19 Regulaminu,
d) § 1 pkt 3 uchwały w części w jakiej nadaje nowe brzmienie § 5 ust. 20 Regulaminu,
- nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru niniejszych paragrafów podczas gdy wskazane postanowienia regulaminu w istotny sposób naruszają art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. i wykraczają poza upoważnienie ustawowe w nim zawarte.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie punktu II wyroku i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie nieważności § 1 pkt. 3 uchwały w części w jakiej nadaje nowe brzmienie § 5 ust. 18 pkt 1 i pkt 2, § 5 ust. 19, § 5 ust 20 Regulaminu. Jednocześnie Wojewoda wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Kielce wniosła o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
W tej sprawie skarga kasacyjna obejmuje tylko punkt drugi zaskarżonego wyroku. Tym samym tylko w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzi jego kontrolę w granicach zarzutów samej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Oceniając trafność zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego. Jak wynika z art. 94 Konstytucji RP treść aktu prawa miejscowego powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Skutkiem tego organ stanowiący gminy ma obowiązek przestrzegania zakresu delegacji upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4830/21; wyrok NSA z 6 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1120/21).
Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową powinny być uznane za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i w przypadku ich zaskarżenia do sądu należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 i ust. 3 u.c.p.g. Przepis ten zawiera zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało do kompetencji rady gminy (por. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2584/16).
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków, a także utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. polegającej na przyjęciu, że Rada Miasta Kielce w Regulaminie mogła zobowiązać właścicieli nieruchomości do podjęcia działań objętych § 3 zaskarżonej uchwały nowelizującym § 5 ust. 18 Regulaminu.
Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie określa nie tylko rodzaj i minimalne pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, ale także obligatoryjnie określa warunki rozmieszczania tych pojemników i worków oraz obowiązek ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzucając dokonanie błędnej wykładni ww. przepisu i wyjście poza zakres delegacji ustawowej Rady Miasta Kielce nie wskazuje na całą treść tejże delegacji wynikającej z powołanego już art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., ale ogranicza tę delegację tylko do zakresu określenia zasad dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków. Jest to tylko część upoważnienia ustawowego. Skoro z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wynika, że obligatoryjnie rada gminy określa także warunki rozmieszczania pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na terenach przeznaczonych do użytku publicznego i drogach publicznych, to określenie tych warunków w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie stanowi naruszenia prawa.
Objęcie § 5 ust. 18 pkt 1 Regulaminu zasad rozmieszczenia pojemników i worków poprzez wyznaczenie przez samego właściciela odpowiednego miejsca wraz z jego przygotowaniem - we własnym zakresie i na własny koszt - punktu gromadzenia odpadów z uwzględnieniem ich selektywnego zbierania nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z powołanego art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Wątpliwości budziłaby taka treść regulaminu, z której byłoby precyzyjnie wskazany sposób umiejscowienia (usadowienia) pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W tej sprawie w zakresie objętym skargą kasacyjną takiej regulacji nie ma.
Ponadto powołane przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowiska zawarte w orzecznictwie sądowym także nie potwierdzają tego zarzutu. W wyroku WSA w Olsztynie z 30 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 79/21 wątpliwości dotyczyły regulowania zasad wjazdu pojazdu odbierającego odpady na tereny nieruchomości prywatnych, a w wyroku WSA w Białymstoku z 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 355/21 miejsc sytuowania samych pojemników na nieruchomości.
Także powołany wyrok NSA z 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1610/18 wprawdzie dotyczył kwestii związanej z określeniem zasad nakładania obowiązków na właścicieli nieruchomości z wykorzystaniem kryterium podmiotowego, a nie przedmiotowego. Prowadziło to do podmiotowego różnicowania obowiązków, co nie znajduje uzasadnienia w delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. polegającej na uznaniu, że treść § 5 ust. 18 pkt 2 Regulaminu jest zgodna z tą delegacją.
Stosownie do ww. przepisu Regulaminu, właściciel nieruchomości ma obowiązek zapewnienia usytuowania punktu gromadzenia odpadów w taki sposób, aby pracownik odbierający nie musiał wkraczać na teren tej nieruchomości, natomiast w przypadku, gdy nie będzie to możliwe – przepis ten zobowiązywał właściciela nieruchomości do dostarczenia podmiotowi odbierającemu odpady dwóch kompletów kluczy do miejsc gromadzenia odpadów lub w razie potrzeby dwóch kompletów pilotów do bramy wjazdowej. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że skoro regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może zawierać regulacji co do zasad wjazdu pojazdów podmiotu odbierającego odpady na teren prywatnej nieruchomości, to automatycznie oznacza to także zakaz przekazywania pracownikowi takiego podmiotu kluczy lub pilotów do miejsc niedostępnych ogólne, gdzie są gromadzone odpady. Taka argumentacja nie jest zasadna. Czym innym jest bowiem ingerencja w prawo własności poprzez zobowiązanie właściciela nieruchomości uchwałą rady gminy do wyrażania zgody na jej używanie przez inny podmiot, a czym innym udostepnienie klucza/pilota do miejsca gromadzenia odpadów. Jeżeli podmiot zobowiązany do odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości prywatnych nie miałby do tych odpadów dostępu, to wykonanie ustawowego obowiązku odbierania odpadów byłoby niemożliwe. Tym samym jeżeli właściciel nie wystawia w miejsce ogólnodostępne zgromadzonych przez siebie opadów poprzez np. umieszczenie pojemnika/worka przed swoją nieruchomością, ale cały czas gromadzi je na swojej zamkniętej nieruchomości, to wówczas tylko poprzez umożliwienie pracownikowi podmiotu odbierającego odpady ich odbiór będzie realizowaniem ustawowego obowiązku.
Wprawdzie na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. rada gminy ma obowiązek określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, tym niemniej udostępnienie klucza lub pilota do zamkniętego pomieszczenia lub miejsca gromadzenia odpadów stanowi zarówno obowiązek nakładany na właściciela takiej nieruchomości, jak i wkracza w sposób realizacji odbierania odpadów. Potwierdza to treść art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie obligatoryjnie określa częstotliwości i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości.
Nie można skutecznie zarzucić w tej sprawie Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego poprzez brak unieważnienia § 5 ust. 18 pkt 2 Regulaminu, skoro podstawą do takiego rozstrzygania (tj. stwierdzenia nieważności) jest tylko wykazanie, że dana uchwała lub przepis z tejże uchwały w sposób istotny narusza prawo.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię § 5 ust. 20 Regulaminu. Przepis ten ma charakter odsyłający i stanowi, że w przypadku, gdy miejsca pojemników na odpady zostałyby umieszczone w innych miejscach niż wynikałoby to z § 5 ust. 18 pkt 1 i 2 tego Regulaminu, to właściciel nieruchomości zapewni swobodny dostęp do pojemników i worków podmiotowi odbierającemu odpady komunalne w terminie określonym w harmonogramie poprzez ich wystawienie przez właściciela przed terminem odbioru przed posesję w sposób nie utrudniający przejścia lub przejazdu. Taki obowiązek nie stanowi naruszenia prawa i spełnia delegację ustawową do ustalania warunków odbioru odpadów komunalnych.
W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu nieproporcjonalności nałożonego obowiązku przekazania dwóch kompletów kluczy/pilotów wynikający z § 5 ust. 18 pkt 2 Regulaminu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku. To od właścicieli nieruchomości zależy, czy w ich ocenie taki przepis ingeruje w ich prawo własności w sposób przez nich nieakceptowalny.
Nie jest także zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. polegającej na przyjęciu, że przekracza zakres delegacji ustawowej wynikającej z tych przepisów zawarte w § 5 ust. 19 Regulaminu zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia ich w pojemniki półpodziemne do: 1) przygotowania we własnym zakresie, na własny koszt miejsca posadowienia pojemników, załatwiania oraz finansowania niezbędnych formalności z tym związanych, 2) zapewnienia montażu pojemników i poniesienia kosztów z tym związanych, 3) zapewnienia serwisu, ewentualnej napraw pojemników.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że jednym z dopuszczalnych rodzajów pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych są pojemniki półpodziemne. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1120/21. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za własny.
Zobowiązanie właścicieli nieruchomości, którzy dobrowolnie wyposażą swoje nieruchomości w takie pojemniki, do ich usadowienia w sposób wybrany przez tych właścicieli, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Niewątpliwie pojemniki półpodziemne wymagają dodatkowych czynności związanych chociażby z tym, że częściowo są one posadowione w ziemi i przykładowy zakres takich prac związanych z posadowieniem objął treścią § 5 ust. 19 pkt 2 Regulaminu. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że jedynie prace dotyczące wykończenia takiego pojemnika deskami kompozytowymi są zbędne. Nie kwestionuje tego strona skarżąca kasacyjnie.
Tym samym określenie warunków posadowienia takich pojemników stanowi wykonanie delegacji ustawowej wynikającej z powołanego art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., zgodnie z którą rada gminy obligatoryjnie określa warunki rozmieszczania pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości.
Zgodnie z § 5 ust. 19 pkt 3 Regulaminu właściciel nieruchomości z posadowionymi pojemnikami pólpodziemnymi zapewnia ich serwis i ewentualnie naprawę. Taki przepis także nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skoro delegacja ustawowa wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.c.g. obliguje rady gmin do nałożenia na właścicieli obowiązku utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.
Nie można stwierdzić, aby ten zakres regulacji zawarty w § 5 ust. 19 Regulaminu stanowił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. oraz art. 6r ust. 3 tejże ustawy. Zgodnie z powołanym art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Regulamin w zaskarżonym zakresie doprecyzował zakres tych obowiązków, a podstawą ich realizacji może być dodatkowo art. 5 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Niewątpliwie przedmiot regulacji objętej tak art. 4 ust. 2 u.c.p.g., jak i art. 5 tejże ustawy i art. 6r ust. 3 u.c.p.g. może w niektórych aspektach obejmować zbliżony zakres. Tym niemniej przesłanką do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego musi być wykazanie istotnego naruszenia prawa, a taka sytuacja w zakresie § 5 ust. 19 Regulaminu w tej sprawie nie zachodzi.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że treść § 5 ust. 18 pkt 1 i 2 i ust. 19 Regulaminu przekracza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. i narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Poprzez porównanie treści tej regulacji z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zawierającym sposób redagowania delegacji ustawowej do wydania aktu wykonawczego do ustawy należy stwierdzić, że ustrojodawca nie dopuszcza, aby delegacja ustawowa do wydania aktu prawa miejscowego zawierała wytyczne dotyczące treści takiego aktu. Tym samym szerszy zakres regulacji ma organ gminy wydając akt prawa miejscowego, niż np. minister wydając akt wykonawczy do ustawy. Jest to uzasadnione tym, że funkcjonowanie samorządu terytorialnego oparte jest o zasadę decentralizacji, której warunkiem jest przyznanie chociażby niewielkiej samodzielności w regulowaniu spraw objętych swoim zakresem. Musi samorząd posiadać chociażby niewielką sferę samodzielności pozwalającej na dostosowywanie treści aktu prawa miejscowego do lokalnych warunków, potrzeb i oczekiwań wspólnoty samorządowej. Nie ma więc potrzeby, aby każdy przepis zawarty w akcie prawa miejscowego musiał posiadać odrębną podstawę (będącą swoistą wytyczną) w delegacji ustawowej uprawniającą do jego wydania. Tym niemniej i tak należy stwierdzić, ze ustawodawca w art. 4 ust. 2 i ust. 3 u.c.p.g. zawarł aż 24 wyraźnych wskazówek dotyczących treści regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, co ogranicza zakres samodzielności samorządu.
Mając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok w granicach zarzutów skargi kasacyjnej nie narusza art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. i nie zawiera istotnego naruszenia prawa w zakresie objętym treścią § 5 ust. 18 pkt 1 i 2, § 19 i § 20 Regulaminu zmienionego § 1 pkt 3 uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 3 listopada 2022 r. nr LXVII/1359/2022 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Tym samym skoro ww. przepisy nie zawierają istotnego naruszenia prawa, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie stwierdził ich nieważności w zakresie objętym punktem drugim zaskarżonego wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Z tych względów działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.