III OSK 2041/21

III OSK 2041/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1452/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-07-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji F. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt: II SA/Wa 1452/18 w sprawie ze skargi Fundacji F. z siedzibą w K. na decyzję E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. z dnia 2 lipca 2018 r., znak: EO/SPV/AK/576/2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. od Fundacji F. z siedzibą w K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt: II SA/Wa 1452/18 oddalił skargę Fundacji F. z siedzibą w K. na decyzję E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. z dnia 2 lipca 2018 r., znak: EO/SPV/AK/576/2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. decyzją z dnia 2 lipca 2018 r. nr EO/SPV/AK/576/2018, po rozpatrzeniu wniosku Fundacji F. z siedzibą w K., odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania skanu umowy, zawartej pomiędzy Spółką a P. Sp. z o.o. na dostawę węgla do planowanej E., ewentualnie udzielenia informacji na temat okresu, na jaki ww. umowa została zawarta oraz ustalonej w niej ceny węgla lub sposobu ustalania tej ceny.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w powyższym zakresie. Spółka uznała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 przedmiotowej ustawy, zaś żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wnioskodawca został o tym niezwłocznie poinformowany pismem z dnia 27 października 2017 r.
Fundacja wystosowała do Spółki ponaglenie, zwracając uwagę, że Spółka jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a tym samym zobowiązana jest do udostępnienia informacji publicznej.
Po otrzymaniu ponaglenia, Spółka poddała wniosek Fundacji ponownej analizie, w wyniku której stwierdzono, że niezależnie od dotychczas podnoszonej przez organ argumentacji - udostępnienie przedmiotowych informacji w zakresie wskazanym we wniosku jest niemożliwe z uwagi na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku wniosku Fundacji wnioskowane informacje nie mogą być bowiem przez Spółkę udostępnione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka wskazała, że wszystkie żądane przez wnioskodawcę informacje zostały zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa w zawartej pomiędzy stronami umowie. Mianowicie, stosownie do postanowień umowy, jej treść oraz informacje przekazywane sprzedawcy w związku z jej realizacją stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, tajemnicę handlową spółek z Grupy [..] oraz sprzedawcy i mogą stanowić informacje poufne w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Strony uznały, że treść umowy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a dodatkowo zobowiązały się do zachowania poufności w zakresie prowadzonych negocjacji przez cały okres obowiązywania umowy i kilka lat po jej rozwiązaniu. Dokonana ocena merytoryczna przedmiotowych dokumentów także potwierdza, że zarówno sama umowa, jak i poszczególne informacje w niej zawarte (przede wszystkim zaś te wymienione we wniosku Fundacji), stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa zarówno Spółki, jak i P. Sp. z o.o. Mają one bowiem istotną wartość organizacyjną - ustalone zasady współpracy oraz indywidualny i nowatorski model ustalania ceny węgla wypracowane zostały między stronami w toku długotrwałych negocjacji, przy uwzględnieniu specyfiki projektu, na potrzeby którego węgiel ma być wykorzystywany oraz jego roli w krajowej polityce energetycznej i mają one duże znaczenie dla prowadzenia przedsiębiorstwa, zarówno kupującego, jak i sprzedawcy. Dodatkowo, informacje zawarte w przedmiotowej umowie mają również niewątpliwą wartość gospodarczą i handlową, zaś ich ujawnienie spowodować mogłoby faktyczną, realną szkodę w interesach przedsiębiorców, a zarazem stanowić cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych podmiotów. W szczególności, w przypadku podjęcia decyzji o zakończeniu współpracy pomiędzy Spółką a P. Sp. z o.o., ujawnienie wnioskowanych informacji mogłoby w istotny sposób pogorszyć sytuację negocjacyjną Spółki przy zawieraniu umowy z innym dostawcą węgla. Ponadto, upublicznienie informacji o planowanym zapotrzebowaniu na węgiel, pozwoliłoby na oszacowanie planowanej produkcji energii, co na aktualnym etapie projektu, przy ustalaniu jego modelu finansowego, stanowiłoby okoliczność niepożądaną dla Spółki. Z kolei dla P. Sp. z o.o., ujawnienie informacji na temat ceny węgla bądź sposobu jej ustalania, jak również np. informacji o wymaganych parametrach jakościowych dostarczanego węgla, mogłoby mieć negatywny wpływ na jej relacje z kontrahentami (przykładowo ujawnienie parametrów węgla mogłoby przedwcześnie dostarczyć informacji, z jakich kopalń węgiel ten będzie wydobywany, zaś ujawnienie ceny mogłoby pogorszyć jej pozycję negocjacyjną w zawieranych umowach) oraz funkcjonowanie w branży górniczej. W tej sytuacji udostępnienie przez Spółkę przedmiotowych informacji w zakresie wskazanym we wniosku Fundacji stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. Spółki oraz P. Sp. z o.o.
Pismem z 2 sierpnia 2018 r. Fundacja wskazując na podstawy swojego stanowiska wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję organu, zarzucając niezasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej dotyczącej działań podmiotów gospodarczych realizujących zadania publiczne oraz w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, a także brak wykazania w uzasadnieniu decyzji zasadności objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazała, że Fundacja nie wyczerpała środków zaskarżenia o których mowa w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga jest więc niedopuszczalna, bowiem Fundacja nie wystąpiła do Spółki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, dlatego też wydanie decyzji administracyjnej przez Spółkę było pozbawione podstawy prawnej i niedopuszczalne.
Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku przez Sąd pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wydruków ze strony internetowej grupy [..] dotyczących podpisania umowy wieloletniej na dostawy węgla z P. na okoliczność wykazania, że część informacji dotyczących umowy zawarta jest na stronie internetowej. Sąd odmówił uwzględnienia ww. wniosku dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności stwierdził, że nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi, skoro art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje wnioskodawcy uprawnienie, a nie zobowiązuje do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nietrafne były także argumenty Spółki, że wydanie przez nią decyzji administracyjnej było pozbawione podstawy prawnej i niedopuszczalne; w takiej bowiem sytuacji obowiązkiem Sądu byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji a nie odrzucenie skargi.
Sąd potwierdził, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a Spółka jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ww. ustawy, zatem bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej dystrybucji albo sprzedaży, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne. Spółka jest również zobowiązana do udostępniania informacji ze względu na spełnianie przesłanki dysponowania majątkiem publicznym. Obecnie udziałowcami Spółki są: E. S.A. i E. S.A., a ich udział w strukturze kapitału zakładowego wynosi po 50%. Natomiast zarówno w spółce E. S.A., jak i E. S.A., Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym ponad 50% akcji. Niewątpliwie więc majątek Skarbu Państwa został zaangażowany w Spółkę. Spółka jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Ponieważ prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Sąd wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a przywołując art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stwierdził, że zarówno przesłanka formalna, jak i materialna utajnienia danych informacji muszą być spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. W związku z tym uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia obu ww. przesłanek. Sąd wyjaśnił następnie, że jakkolwiek tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, to tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej oraz stwierdził, że każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być - przed jej udostępnieniem w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy, zaś strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych winna wykazać istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawić w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.
W realiach rozpatrywanej sprawy Spółka powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy wyjaśniając jednocześnie, że wszystkie żądane przez skarżącą informacje zostały zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa w zawartej pomiędzy stronami umowie. Wskazała, że stosownie do postanowień umowy, jej treść oraz informacje przekazywane sprzedawcy w związku z jej realizacją stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, tajemnicę handlową spółek z grupy E. oraz sprzedawcy i mogą stanowić informacje poufne w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Spółka wskazała, że strony uznały, iż treść umowy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a dodatkowo zobowiązały się do zachowania poufności w zakresie prowadzonych negocjacji przez cały okres obowiązywania umowy i kilka lat po jej rozwiązaniu. Stanowisko Spółki zostało obszernie uzasadnione i wynika z niego, że strony umowy wyraźnie zastrzegły, że jej treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, tajemnicę handlową spółek z grupy E. oraz może stanowić informacje poufne w rozumieniu przepisów dotyczących obrotu instrumentami finansowymi, których nieuprawnione ujawnienie, wykorzystanie lub dokonywanie rekomendacji na ich podstawie wiąże się z odpowiedzialnością przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w tym odpowiedzialnością karną. Ponadto umowę objęto klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa".
W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji jest jasne i przekonujące, a Spółka wykazała przyczyny odmowy udzielenia żądanych informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz wyjaśniła, w jaki sposób umowa jest chroniona przed dostępem osób spoza określonego kręgu. Końcowo Sąd wskazał na podstawy odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego, uznając, że nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Ponadto okoliczność ujawnienia na stronie internetowej pewnych informacji dotyczących umowy nie stanowi o tym, że cała umowa traci walor tajemnicy przedsiębiorstwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Fundacja zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego: art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do intonacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odmówienie uwzględnienia wniosku dowodowego Fundacji, pomimo że dowód ten był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;
2) naruszenie prawa materialnego, tj:
- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, w którym za istnieniem tajemnicy przedsiębiorcy przemawiały wyłącznie przesłanki formalne, nie zaś materialne,
- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy automatycznie wyłącza prawo do informacji publicznej, bez konieczności ważenia spornych interesów, w tym interesu społecznego w uzyskaniu dostępu do wnioskowanej informacji.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wydając decyzję organ po pierwsze nie wykazał zaistnienia przesłanki materialnej uznania wnioskowanej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy skupiając się na spełnieniu przesłanki formalnej tajemnicy, tj. objęciu wnioskowanej informacji klauzulą poufności. Ponadto, nawet gdyby uznać, że wnioskowana umowa stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, organ winien zbadać, czy jego interes jako przedsiębiorcy przeważa nad interesem organizacji społecznej w realizacji jej prawa dostępu do informacji publicznej. Sam fakt objęcia określonej informacji tajemnicą przedsiębiorcy nie skutkuje bowiem automatycznym pozbawieniem obywateli prawa dostępu do informacji publicznej. Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji powyższych uchybień skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi, która winna zostać uwzględniona.
W odniesieniu do naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca kasacyjnie podniosła, że objęte wnioskiem dowodowym dokumenty były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości - a to okoliczności, że zarówno podstawowe założenia formuły cenowej, jak i wolumen planowanego zakupu węgla (wnioskowane informacje) są publicznie dostępne, a tym samym nie miały gospodarczej wartości uzasadniającej objęcie ich tajemnicą przedsiębiorstwa, zaś dopuszczenie tego dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania.
W ramach argumentacji dotyczącej naruszenia prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim pozwala on na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, do stanu faktycznego, w którym za istnieniem tajemnicy przedsiębiorcy przemawiała wyłącznie przesłanka formalna, a nie została spełniona przesłanka materialna. Materialną przesłanką do uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy jest obiektywna możliwość negatywnego wpływu na sytuację przedsiębiorcy, a nie subiektywne odczucia i twierdzenia zainteresowanego podmiotu. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że ceny węgla jako surowca są w przeważającej mierze informacją jawną, zbieraną i przetwarzaną przez Agencję Rozwoju Przemysłu. Ceny węgla są również przedmiotem licznych opracowań naukowych bazujących na rzeczywistych rynkowych cenach węgla, zaś pozycja organu w przypadku ujawnienia wnioskowanej informacji nie ulegnie znacznemu pogorszeniu, bowiem przedsiębiorstwa energetyczne powszechnie informują w corocznych raportach o wynegocjowanej przez siebie efektywnej cenie zakupu węgla. Sytuacja negocjacyjna Spółki się nie pogorszy, bowiem długoterminowe (wieloletnie) kontrakty na dostawę węgla kamiennego są zawierane wyłącznie z P., która to spółka jest monopolistą w tym zakresie. Ponadto wbrew twierdzeniom organu, że udostępnienie wnioskowanej informacji pozwoliłoby na oszacowanie planowanej produkcji energii, co miałoby dla spółki negatywne konsekwencje, udostępnienie umowy nie miałoby takich następstw, gdyż obecnie możliwe jest obliczenie planowanej produkcji poprzez analizę produkcji energii przez instalacje o podobnej mocy i technologii (nowe bloki w elektrowniach J., K., O.). Ponadto, udziałowiec organu - tj. E. SA informuje w raportach bieżących o planowanym wolumenie dostaw węgla do E. (ok. 2 mln ton rocznie przez 30-40 lat), co również pozwala oszacować planowaną produkcję energii. Co więcej, podstawowe założenia samej umowy są publikowane przez udziałowca organu E. S.A. w raportach bieżących.
Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że nawet uznawszy stanowisko organu i Sądu, że informacja stanowiła w istocie tajemnicę przedsiębiorcy, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, polegającej na przyjęciu, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy w każdym wypadku wyłącza prawo dostępu do informacji publicznej. Tymczasem Sąd winien zestawić ze sobą interes społeczny przemawiający za udostępnieniem informacji z interesem organu.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w sytuacji, w której informacja publiczna jest jednocześnie tajemnicą przedsiębiorcy, dochodzi do konfliktu dwóch praw podmiotowych i konieczne jest dokonanie oceny które z tych praw ma większą wartość w realiach konkretnej sprawy. Co do zasady więc możliwe jest ograniczenie dostępu do informacji publicznej, gdy dojdzie do jego kolizji z prawem innej osoby lub podmiotu gospodarczego wynikającym z ustawy, m.in. z prawem ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Przepis ten, interpretowany z uwzględnieniem przywołanej wyżej zasady proporcjonalności, nie pozwala jednak na całkowite, niejako automatyczne pozbawienie prawa dostępu do informacji publicznej w każdym przypadku, gdy dochodzi do jego kolizji z prawem innej osoby lub podmiotu gospodarczego. Nawet uznając, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził istnienie tajemnicy przedsiębiorcy, to zaniechał zbadania, czy w tych konkretnych okolicznościach interes przedsiębiorcy przeważa nad konstytucyjnym, obywatelskim prawem dostępu do informacji publicznej. Tymczasem za udostępnieniem informacji przemawia interes społeczny, możliwe będzie poddanie weryfikacji czy przy realizacji tej inwestycji nie ma miejsca ukryta pomoc publiczna w postaci preferencyjnego, nierynkowego kontraktu z P. S.A..
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej zasądzenie kosztów postępowania oraz zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie.
Uzasadniając swoje stanowisko, Spółka podniosła, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie polemikę z argumentacją Spółki zawartą w decyzji oraz wskazała na ich bezzasadność. Zdaniem Spółki, Sąd nie naruszył art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro skargi Fundacji nie uwzględnił.
Ponadto, wskazywane przez skarżącą uchybienia przepisom prawa materialnego w rzeczywistości nie miały miejsca, spełnione bowiem zostały dwie przesłanki składające się na tajemnicę przedsiębiorcy: materialna (związana z wartością gospodarczą informacji i konsekwencjami jej ujawnienia na konkurencyjnym rynku) oraz formalna (związana z wolą zachowania informacji w poufności oraz szeregiem działań podjętych w celu zachowania określonych informacji w tajemnicy), zaś Spółka wydając decyzję prawidłowo wykonała test proporcjonalności dóbr po obu stronach.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Spółka wskazała, że dopuszczenie dowodów uzupełniających jest możliwe wyłącznie wtedy, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Dodatkowo Spółka podniosła, że ujawnione na stronie internetowej E. S.A. informacje dotyczące umowy są na tyle ogólne, że nie sposób z nich wywnioskować ani ceny węgla ani tym bardziej sposobu ustalania tej ceny czy też wolumenu planowanego zakupu - taka informacja zawarta jest tylko w Umowie stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki i P.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Spółka stwierdziła, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bezspornie, że Sąd badał zarówno element formalny, jak i materialny decyzji. Zdaniem Spółki przeprowadzona przez Sąd kontrola decyzji była bardzo wnikliwa, a nadto przeprowadzona została na podstawie dokumentów źródłowych, tj. treści nie tylko decyzji, ale też samej umowy. Wbrew twierdzeniu skarżącej, uzasadnienie decyzji zawiera argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy, co prawidłowo zostało przez Sąd ocenione w zaskarżonym wyroku.
Spółka odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej, stwierdziła także, że powoływana przez skarżącą ogólna informacja dotycząca cena węgla oraz obowiązków informacyjnych przedsiębiorstw energetycznych nie przekłada się w żaden sposób na chronioną tajemnicą przedsiębiorstwa informację o cenie węgla wynegocjowanej z P. Czym innym są bowiem powszechnie dostępne, bardzo ogólne informacje wskazywane przez skarżącą, a czym innym są informacje zawarte w umowie, będące wynikiem długotrwałych negocjacji i specyfiki projektu. Po drugie, nieprawdziwe są twierdzenia skarżącej, jakoby długoterminowe kontrakty na dostawę węgla kamiennego mogłyby być zawierane wyłącznie z P. oraz, że udostępnienie umowy nie jest konieczne dla oszacowania planowanej produkcji energii. Nie jest także zasadna argumentacja skarżącej, że ujawnienie wnioskowanej informacji nie narazi Spółki na znaczące szkody. Nie budzi także wątpliwości, że informacja o warunkach, na jakich została zawarta ta umowa oraz wynegocjowanej cenie węgla posiada wartość negocjacyjną. Stanowi ona cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych podmiotów i może wpływać na pozycję rynkową E.
W ocenie Spółki również zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji pozostaje bezzasadny.
Skarżąca uzasadniając ww. zarzut nie przedstawiła argumentów przekonujących o naruszeniu cytowanych przepisów, ale zaprezentowała wyłącznie własną ich wykładnię. W istocie więc omawiany zarzut sprowadza się do wykreowania odmiennego, pożądanego przez skarżącą poglądu w tej kwestii. Wbrew twierdzeniu Fundacji, Sąd nie stwierdził, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy w każdym wypadku wyłącza prawo dostępu do informacji publicznej, lecz wskazał, że w tym konkretnym przypadku istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki wyłącza prawo dostępu do informacji żądanej przez skarżącą. Wbrew argumentacji skarżącej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i uznał, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnie obowiązującym i podlega ograniczeniom. Spółka uwzględniła w swojej decyzji test proporcjonalności i rzetelnie w decyzji wyjaśniła dlaczego udostępnienie umowy nie jest możliwe. Ponawiając swoją argumentację w tym zakresie Spółka uznała, że Sąd słusznie zaakceptował zajęte przez Spółkę stanowisko, zaś na marginesie wskazała, że skarżąca nie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji, na gruncie którego konieczne jest wyważanie wartości leżących z jednej strony u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego, z drugiej zaś wartości wyznaczających prawo do tajemnicy przedsiębiorcy, w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób. Brak skonkretyzowania przedmiotowego zarzutu przez skarżącą skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do wyrażania stanowiska w tej kwestii.
Zarządzeniem z dnia 1 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy upatrując naruszenia tych przepisów w nieuwzględnieniu skargi i podnosząc, że naruszenie to było wynikiem wadliwego stwierdzenia braku naruszeń prawa materialnego oraz na art. 106 § 3 p.p.s.a., którego naruszenia upatruje z kolei w nieuwzględnieniu wniosku dowodowego, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, był istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Konstrukcja tych zarzutów wykazuje, że mają one charakter następczy wobec zarzutów prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymagała uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. oceny, czy w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej doszło do naruszenia prawa materialnego.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, jako zarzut dalej idący, podlegał rozpatrzeniu w pierwszej kolejności. W tym zarzucie strona skarżąca kasacyjnie podniosła bowiem, że doszło do błędnej wykładni powołanych przepisów i nieuzasadnionego przyjęcia, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy automatycznie wyłącza prawo do informacji publicznej, bez konieczności ważenia spornych interesów, w tym interesu społecznego w uzyskaniu dostępu do wnioskowanej informacji.
Zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku. Przede wszystkim zauważyć należy, na co zwrócono uwagę także we wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji na poparcie zarzutu dokonania wadliwej wykładni art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu skupia się wyłącznie na przedstawieniu stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o konieczności wyważenia spornych interesów stron w przypadku, gdy pytanie o informację publiczną może dotyczyć materii uznanej przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji za informację zawierającą w sobie tajemnicę przedsiębiorcy. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała zatem wyłącznie na przyjęte przez siebie rozumienie przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kontekście przysługującego prawa do informacji publicznej wynikającego z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wyjaśniając, że ograniczenie prawa do informacji musi znajdować podstawy prawne w realiach konkretnej sprawy i nie może następować automatycznie w przypadku, gdy prawo do informacji publicznej zetknie się z chronioną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicą przedsiębiorcy. Wskazywana przez stronę skarżącą kasacyjnie argumentacja w żaden sposób nie podważa prawidłowości wykładni przepisów art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP dokonanej przez Sąd I instancji. Tymczasem podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej.
Strona skarżąca kasacyjnie w treści omawianego zarzutu wskazała na nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy w każdym wypadku wyłącza prawo dostępu do informacji publicznej. Sąd stwierdzenia takiego w uzasadnieniu swojego wyroku nie zawarł (analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje natomiast, że Sąd dokonał, i to wnikliwie, oceny zaistnienia przesłanki materialnej, ale i formalnej, które niezbędne są do uznania regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. za skuteczną w realiach tej sprawy). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd brał pod uwagę zarówno konstytucyjny charakter prawa dostępu do informacji publicznej, jak i jego konstytucyjne i ustawowe ograniczenia (str. 8 uzasadnienia), a także to, że "ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej" (str. 10 uzasadnienia). Oceniał ponadto zasadność odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji nie z powodu, lecz "ze względu na" tajemnicę przedsiębiorstwa (str. 12 uzasadnienia). Słuszność ma strona skarżąca kasacyjnie, że prawo do informacji ma rangę konstytucyjną, prawo to jednak może i podlega ograniczeniom. Warunki zastosowania ograniczenia prawa do informacji, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd I instancji jednak wyjaśnił. Argumentacja skargi kasacyjnej nie mogła zatem doprowadzić do uznania za zasadny zarzutu dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP.
Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia – alternatywnego wobec postawionego zarzutu, iż "nawet uznając, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził istnienie tajemnicy przedsiębiorcy, to zaniechał zbadania, czy w tych konkretnych okolicznościach interes przedsiębiorcy przeważa nad konstytucyjnym, obywatelskim prawem dostępu do informacji publicznej" wskazać trzeba, że przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy nie wyłącza prawa do informacji publicznej, które nadal istnieje, a ma ten skutek, że prawo to – jak wprost wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - podlega jedynie ograniczeniu "ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest przyjęcie, że brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy z przysługującego im prawa, które należy określić jako prawo do prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. Analiza powyższej regulacji ustawowej nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że wzgląd na "tajemnicę przedsiębiorcy" automatycznie przesądza odmowę udostępnienia informacji publicznej, jeżeli osoba ta nie rezygnuje z przysługującego jej prawa. Jednocześnie podkreślić trzeba, że Sąd I instancji nie przyjął, aby odmowa udostępnienia informacji publicznej następowała w każdej sytuacji powołania się przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na tajemnicę przedsiębiorcy.
Wyjaśnić trzeba, że kwestia ustalenia w konkretnej sprawie zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej wymaga odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), kryteria te wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw", jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Oznacza to, że prawodawca konstytucyjny wyraźnie wskazał, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalne jedynie przy spełnieniu dwóch łącznie występujących przesłanek, tj. 1) "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" określonych w akcie rangi ustawowej oraz 2) "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Powyższe regulacje konstytucyjne są adresowane zarówno do ustawodawcy, jak i innych do podmiotów realizujących porządek prawny. W sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że w zgodzie z Konstytucją czyni to "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" oraz "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca nawiązując w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do kategorii "tajemnicy przedsiębiorcy" jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. "Tajemnica przedsiębiorcy" to zatem kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jako określona w ustawie wartość wynikająca z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje wykładni użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykładni pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" powinien odczytywać jego treść przez pryzmat wskazanej wyżej regulacji konstytucyjnej. Stwierdzenie podstaw do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy w określonym stanie faktycznym nie kończy jednak analizy w konkretnej sprawie, skoro konieczne jest w następnej kolejności określenie zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tę wartość. Jej istnienie nie jest jednoznaczne z wyłączeniem prawa do informacji publicznej, lecz - w przypadku, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej - stanowi podstawę do jego ograniczenia. Należy przyjąć, że skoro regulacja art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowana do wszystkich podmiotów realizujących porządek prawny i określa kryteria ograniczenia prawa do informacji publicznej, to kryteriami tymi powinien kierować się również podmiot dokonujący w realiach konkretnej sprawy oceny zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy". Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Konieczne jest jednak podkreślenie, że ustalenie w konkretnej sprawie wystąpienia, charakteru i zakresu "tajemnicy przedsiębiorcy" pozostaje w istotnym związku z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej. W doktrynie podkreśla się, że tajemnica przedsiębiorcy stanowiąca ograniczenie jawności oparte na poszanowaniu interesu prywatnego podmiotów prowadzących działalność gospodarczą stanowi drugą – poza prawem do prywatności – z prywatnoprawnych wartości, która musi być brana pod uwagę przy wyważaniu zgodnie z zasadą proporcjonalności, czy w danym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest udostępnienie informacji publicznej (zob. M. Wilbrandt-Gotowicz: Tajemnica przedsiębiorcy jako ograniczenie jawności informacji publicznych (w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych), w: M. Jaśkowska (red.): Jawność i jej ograniczenia. Tom IV. Znaczenie orzecznictwa, Warszawa 2014, s. 127).
Sąd I instancji nie wyraził poglądu sprzecznego z powyższym stanowiskiem. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd ten dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, w którym za istnieniem tajemnicy przedsiębiorcy przemawiały wyłącznie przesłanki formalne, nie zaś materialne.
Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Niewątpliwie strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu błędnej wykładni pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, co także w ramach tego zarzutu było niezbędne do oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie. To, że zdaniem skarżącej kasacyjnie, ujęte w decyzji wyjaśnienia nie wskazywały na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy, a w konsekwencji skarżąca kasacyjnie uznaje, że Sąd wadliwie uznał, iż doszło do skutecznego ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy, dodatkowo przy niezakwestionowaniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, powoduje, że zarzut ten nie mógł być skuteczny. Sąd wskazał bowiem, że umowa stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa – informacje w niej zawarte mają bowiem istotną wartość organizacyjną i mają duże znaczenie dla prowadzenia przedsiębiorstwa, zarówno kupującego, jak i sprzedawcy, informacje mają też niewątpliwą wartość gospodarczą i handlową. Stanowisko to nie mogło być zwalczane zarzutem błędnego zastosowania prawa materialnego, skoro nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy mogącej stanowić podstawę wyłączenia informacji z jej udostępnienia. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w przyjętym przez Sąd I instancji rozumieniu tajemnicy przedsiębiorcy mieściły się informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji ocenione przez Sąd jako informacje publiczne podlegające ochronie.
Wobec powyższego nie mógł być skuteczny zarzut błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi. Skoro bowiem Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, rozstrzygnięcie o jej oddaleniu będące konsekwencją takiego stanowiska jest prawidłowe. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym, wyznaczającym podstawy do wydania orzeczenia o oddaleniu wniesionej skargi właśnie wtedy, gdy Sąd jej nie uwzględnia. W sytuacji, w której nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazać należy, że przedmiotem dowodu może być tylko dokument i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadą jest bowiem, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organ, samodzielnie nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych. Innymi słowy, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt: II OSK 2501/15). Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia omawianego przepisu. Brak przeprowadzenia dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniany jako naruszenie przepisów postępowania i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3138/19 i przywołane tam judykaty).
Z uwagi na niezasadność postawionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.