III OSK 2038/23

III OSK 2038/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 497/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-27
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 108 §  kpa i art. 161 §  1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 497/23 w sprawie ze skargi X w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 25 stycznia 2019 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.150.2018.mko.3 w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności postanawia I. uchylić w całości zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; II. zasądzić od X z siedzibą w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 497/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") z 25 stycznia 2019 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.150.2018.mko.3 w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi (dalej: "RDOŚ") z 5 listopada 2018 r. WOOŚ.420.45.2018.PTa.60 i umorzył postępowanie administracyjne.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych sprawy.
Postanowieniem z 5 listopada 2018 r. nr WOOŚ.420.45.2018.PTa.60 RDOŚ nadał rygor natychmiastowej wykonalności wydanej w dniu 28 marca 2018 r. decyzji nr WOOŚ.420.45.2018.PTa.38 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "...".
Zażalenie na to postanowienie złożyły fundacja Y oraz X.
GDOŚ postanowieniem z 25 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Postanowienie GDOŚ z 25 stycznia 2019 roku zostało zaskarżonego do WSA w Warszawie przez fundację Y oraz Fundację X.
Postanowieniem z 10 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg obu fundacji, prowadząc je pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Wa 700/19.
Wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie oddalił obie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1970/21 w punkcie pierwszym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zaś w punkcie drugim oddalił skargę kasacyjną Y z siedzibą w W..
NSA podał, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Całkowity brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi X w uzasadnieniu zakwestionowanego wyroku spowodowało, że orzeczenia tego nie poddano kontroli instancyjnej w odniesieniu do rozpoznanej skargi X.
Na skutek powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono wyrok WSA i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd I instancji do szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze X i wyjaśnienia podstawy swojego rozstrzygnięcia w odniesieniu do tej Fundacji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ, i umorzył postępowanie administracyjne.
WSA podkreślił, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji ma charakter czasowy i jest ściśle związane z decyzją nieostateczną, odnosi bowiem swój skutek wyłącznie do czasu rozpoznania - przez organ drugiej instancji - odwołania i zakończenia postępowania wydaniem decyzji ostatecznej. Z tą chwilą ustają bowiem skutki prawne, jakie wiązały się z wydaniem postanowienia,
w niniejszej sprawie - z możliwością wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wyżej wymienionego przedsięwzięcia.
Sąd wskazał, że w dniu 24 września 2021 roku,
nr DOOŚ.WDŚ/ZOO.420.61.2018.mko.67 Generalny Dyrektor uchylił decyzją RDOŚ z 28 marca 2018 r. decyzji nr WOOŚ.420.45.2018.PTa.38, której nadano rygor wykonalności kwestionowanym skargą postanowieniem z 25 stycznia 2019 r.
nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.150.2018.mko.3. Z chwilą wydania przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej, postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej traci swój byt prawny. Utrata mocy prawnej postanowienia
o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności powoduje brak faktycznej i prawnej podstawy orzekania w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym tego postanowienia, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Skoro postanowienie to nie funkcjonuje już
w obrocie prawnym, tym samym postępowanie zażaleniowe od tego postanowienia jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu z uwagi na brak przedmiotu postępowania.
W dniu 16 czerwca 2023 r. GDOŚ złożył skargę kasacyjną, wnosząc
o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu
w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, jednocześnie oświadczając o zrzeczeniu się rozprawy.
Zapadłemu wyrokowi zarzucił naruszenie następujących przepisów:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia GDOŚ oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, w sytuacji gdy w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy uchylił decyzję obarczoną tym rygorem, czego następstwem była bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, a w konsekwencji zaistniała podstawa do umorzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit p.p.s.a. w zw. z art, 145 § 3 p.p.s.a poprzez uchylenie postanowienia GDOŚ oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy rygor natychmiastowej wykonalności nadany wyżej wymienionymi, postanowieniami organów I i II instancji wygasł z dniem wydania decyzji organu II instancji orzekającego w sprawie odwołania od decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, na skutek czego w dacie orzekania przez Sąd w obrocie prawnym nie było zaskarżonego postanowienia a więc przedmiotu postępowania i tym samym Sąd nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania administracyjnego,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p:s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a zw. z art. 105 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzenie postępowania administracyjnego na skutek przyjęcia, że w sytuacji gdy organ odwoławczy wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji jako bezprzedmiotowego, podczas gdy wydanie decyzji organu odwoławczego w omawianej sytuacji powoduje, że postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji wygasa i w konsekwencji brak jest podstaw do umorzenia tego postępowania
d) art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od GDOŚ na rzecz X kwoty 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w sytuacji gdy w trakcie rozpoznawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie istniał przedmiot zaskarżenia a Sąd miał obowiązek umorzenia postępowania a tym samym brak podstaw do przyznanie skarżącemu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażane w orzecznictwie oraz doktrynie stanowisko, że wydane w trybie art. 108 § 2 K.p.a. postanowienie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma samodzielnego bytu prawnego. Jest to postanowienie akcesoryjne względem decyzji administracyjnej, której nadaje rygor natychmiastowej wykonalności i nie może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności odrębnym postanowieniem wydanym na podstawie art. 108 § 2 K.p.a. skutkuje utratą mocy prawnej przez to postanowienie. W konsekwencji, postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie kontroli postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej uchylonej przez organ drugiej instancji jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r. II OSK 2659/11, M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 108, uwaga 6; P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 108.
Uchylenie decyzji RDOŚ, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności przez organ drugiej instancji miało charakter deklaratoryjny, co oznacza, że wywołało skutki na przyszłość (ex nunc). Wydanie decyzji kasacyjnej przez GDOŚ nie oznacza więc, że w chwili wydania postanowienia o nadaniu decyzji RDOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności postępowanie w tym przedmiocie było ab initio bezprzedmiotowe, albo stało się bezprzedmiotowe z chwilą wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji. Z chwilą wydania decyzji przez GDOŚ postępowanie
w przedmiocie nadania decyzji RDOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności było już zakończone, stąd nie może mówić o jego następczej, wstecznej bezprzedmiotowości. Uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności powoduje utratę bytu prawnego zarówno przez tę decyzję, jak
i akcesoryjnego w stosunku do niej postanowienia o nadaniu jej tego rygoru. Sądowoadministracyjna kontrola tego postanowienia jest więc bezprzedmiotowa
w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na brak przedmiotu kontroli.
Wyłożone względy uzasadniają wniosek, że Sąd pierwszej instancji był zobowiązany umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy należało uwzględnić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Następstwem przyjętych ocen prawnych jest konieczność skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z kompetencji przewidzianej postanowieniami
art. 189 p.p.s.a. Stosownie do treści powołanego przepisu jeżeli istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz umarza postępowanie.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie
art. 189 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 193 p.p.s.a. uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 497/23 i umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203
pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).