III OSK 2037/22

III OSK 2037/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III SA/Po 1487/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-04-29
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 712
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1487/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na zarządzenie [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta [...], stosowanej przez [...] Spółka Akcyjna 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1487/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...]. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej: 1. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości; 2. zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezydent Miasta [...] (dalej również jako "organ") w dniu [...] listopada 2020 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta [...], stosowanej przez [...] Spółka Akcyjna (dalej również jako "Spółka"). Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2020 r. pod pozycją [...].
Pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] (dalej "skarżąca", "Spółdzielnia") wniosła do WSA w Poznaniu skargę na powyższe zarządzenie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o gospodarce komunalnej (dalej "u.g.k."), przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne uznanie, że w aktualnym stanie prawnym Prezydent Miasta [...] uprawniony jest, w oparciu o uchwałę Rady Miasta [...], do ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu Spółki, podczas gdy istnieją przepisy szczególne (lex specialis) – tj. ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zborowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej "u.z.z.w.") i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (dalej "rozporządzenie MGMiŻŚ") – które regulują sposób ustalania oraz zatwierdzania przez Wody Polskie, na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, taryfy na ścieki komunalne odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej, co tym samym wyłącza możliwość zastosowania art. 4 u.g.k.; b) art. 2 pkt 10 w zw. z art. 20 i art. 24b ust. 1 u.z.z.w. w zw. z § 1, § 2 pkt 2, § 4, § 5, § 13 rozporządzenia MGMiŻŚ przez ich niezastosowanie i w efekcie pominięcie przepisów szczególnych regulujących sposób ustalania oraz zatwierdzania przez Wody Polskie, na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, taryfy na ścieki komunalne odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej, co skutkowało wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] skarżonego zarządzenia w sytuacji braku kompetencji do regulowania tych kwestii; c) art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 2 u.g.k. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie nieustalenie przez Prezydenta Miasta [...] sposobu ustalenia opłat za usługi w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu Spółki, a także bezpodstawne przekazanie Spółce kompetencji do ustalenia sposobu ustalania opłat za usługi odprowadzania wód opadowych systemem kanalizacji ogólnospławnej Spółki. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości albo stwierdzenie, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, względnie jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej, ewentualnie o oddalenie skargi w całości z uwagi na bezpodstawność zarzutów i oparcie ich na błędnym rozumieniu obowiązujących przepisów prawa, a ponadto o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 404/21, odrzucił skargę Spółdzielni na przedmiotowe zarządzenie nr [...], uznając, że skarżąca nie wykazała, iż w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Postanowienie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt III OSK 5529/21, w którym stwierdzono, że Spółdzielnia posiada legitymację skargową.
W dniu 29 kwietnia 2022 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że akty podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o gospodarce komunalnej są aktami prawa miejscowego. Rada Miasta [...] posiadała kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych (także za pośrednictwem kanalizacji ogólnospławnej) świadczone przez [...] S.A. na podstawie powołanego przepisu. Zatem Rada Miasta [...] była władna również dokonać subdelegacji tej kompetencji na Prezydenta Miasta [...], zgodnie z art. 4 ust. 2 u.g.k. W konsekwencji art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.g.k. mógł stanowić podstawę prawną dla wydania zaskarżonego zarządzenia. Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przewiduje dwie grupy uprawnień organu jednostki samorządu terytorialnego: (1) do określania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej (tudzież za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej); (2) do określenia sposobu ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej (odpowiednio: za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej). W ramach pierwszego z wymienionych uprawnień organ stanowiący określa wprost wysokość obowiązujących cen, natomiast w drugim przypadku ustala jedynie sposób, w jaki będą one ustalane przez podmiot realizujący zadanie z zakresu gospodarki komunalnej. W tym kontekście Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21, zgodnie z którym: "W każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny. Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W związku z powyższym w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat".
W ocenie WSA w Poznaniu zaskarżone zarządzenie odnośnych wymogów nie spełnia. We wszystkich bowiem regulowanych nim przypadkach przewidziano cenę za usługę, która odnosi się do objętości wód opadowych i roztopowych (tj. w istocie stawkę "zł/m³"). Nie uregulowano natomiast, w jaki sposób (według jakich zasad / jakiej metody) należy ową objętość ustalać. Kwestia ta została uregulowana w Regulaminie, zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] (§ [...] Regulaminu). Tymczasem zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że w zależności od przyjętego (nakazanego) w danym przypadku sposobu ustalania objętości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych (w szczególności: według wskazań urządzenia pomiarowego, czy określoną metodą szacunkową) inaczej może się finalnie kształtować cena (należność) za wykonaną usługę. W konsekwencji WSA w Poznaniu podzielił stanowisko wyrażone również w zacytowanym wyroku NSA z dnia 3 listopada 2021 r. niedopuszczające "zastosowania jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi". Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku, gdy cena usługi (należność za usługę) ma być ustalana (tak jak w zaskarżonym zarządzeniu) w oparciu o podaną stawkę za określoną jednostkę objętości odprowadzanych wód ("zł/m³"), to wymóg określenia w akcie wydawanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. również sposobu (metody) ustalania objętości odprowadzanych wód mieści się w użytym w tym przepisie pojęciu "postanawiania o sposobie ustalania cen i opłat za usługi". Wobec tego brak określenia w zaskarżonym zarządzeniu sposobu (metody) ustalania objętości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych (bez którego to elementu nie jest w istocie możliwe skalkulowanie należności (ceny) za przedmiotową usługę) i przekazanie tej kwestii do uregulowania w Regulaminie określonym przez Spółkę w trybie art. 13 u.g.k. – w istotnym stopniu narusza nie tylko art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez niewyczerpanie w sposób właściwy przewidzianej w nim kompetencji prawodawczej, ale także art. 4 ust. 2 u.g.k., stanowiąc w istocie dalszą subdelegację kompetencji, co jest już działaniem niedopuszczalnym.
WSA w Poznaniu podzielił także pogląd, w myśl którego zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie, jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna. Tymczasem zaskarżone zarządzenie nie wyjaśnia sposobu skalkulowania wysokości określonych w nim stawek. Organ nie przedstawił ponadto żadnych dokumentów, a zwłaszcza uzasadnienia do zarządzenia, z którego ten sposób by wynikał. W konsekwencji kwestia ekwiwalentności i rynkowości ustalonych stawek wymyka się kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Mając wszystko to na uwadze, WSA w Poznaniu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.
Pismem z dnia 14 czerwca 2022 r., uzupełnionym pismem z dnia 27 czerwca 2022 r., skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1487/21, wywiódł Prezydent Miasta [...] (dalej "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż samodzielność organu jednostki samorządu terytorialnego w wyborze rodzaju uprawnienia określonego wymienionym przepisem do uregulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej (tj. postanawiania o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat), jest ograniczona przez bliżej nie sprecyzowany charakter lub rodzaj ceny lub opłaty, czy też poziom skomplikowania zasad ich obliczania;
b) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wyrażona w przepisie kompetencja do postanawiania o sposobie ustalania cen i opłat obejmuje również obowiązek postanawiania o sposobie (metodzie) obliczania ilości świadczonych usług komunalnych, w tym ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych;
c) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż akt prawny wydawany przez organ jednostki samorządu terytorialnego na podstawie wymienionego przepisu musi zawierać kalkulację ujętej w nim ceny, gdyż jej brak uniemożliwia dokonanie kontroli ich ekwiwalentności i rynkowości;
d) ewentualnie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ceny ujęte w zaskarżonym zarządzeniu nie zostały wykazane odpowiednią kalkulacją, a organ w dostateczny sposób nie wyjaśnił sposobu ustalenia cen;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., polegające na jego niezastosowaniu i niestwierdzeniu, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, z uwagi na wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności i niemożności orzeczenia o niezgodności z prawem zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa;
b) art. 3 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż kontroli sądu administracyjnego podlega kwestia ekwiwalentności i rynkowości cen (opłat) ustalonych przez organ jednostki samorządu terytorialnego w akcie prawnym wydawanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przez co sąd nie odrzucił skargi w zakresie zarzutów dotyczących oceny ekwiwalentności i rynkowości ceny (opłaty), jako nie należących do właściwości sądu administracyjnego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie – w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie ma podstaw do orzeczenia reformatoryjnego – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie – w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że niektóre przepisy zarządzenia naruszały przepisy w stopniu nieistotnym – uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Pismem z dnia 15 lipca 2022 r. Spółdzielnia, odpowiadając na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzucane naruszenie przepisów postępowania odnosi się głównie do przepisów wynikowych i jest ujmowane w skardze kasacyjnej przede wszystkim jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zarzutami naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez błędną jego wykładnię, skarżący kasacyjnie, choć wskazuje na różne aspekty przedmiotowego zagadnienia, w istocie zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż ustalenie w zaskarżonym zarządzeniu wyłącznie wysokości ceny za 1 m3 odprowadzanych wód nie jest wystarczające. Kwestia, na którą naprowadza zarzut skargi kasacyjnej, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie spraw o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w szczególności w wyroku z dnia 3 października 2024 r., III OSK 466/23. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tymże wyroku, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna (por. też wyrok NSA z dnia 12 lutego 2025 r., III OSK 1496/23).
Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. "Lokalny prawodawca może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny. (...) Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi" (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 3 października 2024 r.). Nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej, będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi. Ponadto istotnym jest wskazanie, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty, jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Dotyczy to również opłat publicznych, które są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże nie muszą być ekwiwalentne (zob. tamże).
Uprawnienie do określania cen, wynikające z przepisów szczególnych, jak i z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jest konsekwencją wymogu powszechnej dostępności usług o charakterze użyteczności publicznej (art. 1 ust. 2 u.g.k.), która uzasadnia nie tylko rozstrzyganie o cenach stosowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, gospodarujące własnym mieniem. Zgodnie z istotą gospodarki komunalnej, którą jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców, prowadzenie jej nie opiera się na wolności działalności gospodarczej, nawet jeśli zajmuje się tym przedsiębiorca prywatny, i podlega ograniczeniom dotyczącym warunków jej wykonywania. Ceny nie mogą być wygórowane i mechanizm ich ustalania nie jest typowo rynkowy. Umowy zawierane z odbiorcami w zakresie gospodarki komunalnej stanowią umowy adhezyjne i nie ma praktycznej możliwości indywidualnego negocjowania ich warunków. Warunki te muszą być zatem określane generalnie dla wszystkich usługobiorców. Czyni to jednostronnie administracja samorządowa, określając między innymi jakość i sposób świadczenia usług, przede wszystkim w regulaminach. Omawiany przepis wskazuje na kompetencję do określania cen przedmiotowych usług (por. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, s. 86-105). Skoro z delegacji ustawowej wynika jednoznaczne, że uchwała (zarządzenie) ma określać "sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne (...)", to trudno uznać, że dla wypełnienia tej delegacji wystarczające będzie zawarcie odpowiednich ustaleń w tym zakresie w uzasadnieniu do podjętego aktu. W przypadku, gdy organ powinien uregulować sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne, niedopuszczalne jest zastosowanie jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Akty prawa miejscowego powinny wypełniać delegację ustawową w sposób kompleksowy.
W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez błędną wykładnię są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził też, że zaskarżone zarządzenie nie czyni zadość wynikającemu z powołanego przepisu wymogowi kompleksowego uregulowania w akcie prawa miejscowego zarówno opłaty (sposobu jej ustalenia), jak i sposobu ustalenia ceny gwarantującego jej weryfikowalność. Z tego względu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ujęty w formule "ewentualnie poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ceny ujęte w zaskarżonym zarządzeniu nie zostały wykazane odpowiednią kalkulacją, a organ w dostateczny sposób nie wyjaśnił sposobu ustalenia cen".
Oceniając zarzut naruszenia art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. – należy stwierdzić, że art. 147 § 1 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, a art. 91 ust. 4 wespół z art. 91 ust. 1 u.s.g. precyzują legalnościowe kryterium kontroli w odniesieniu uchwał (zarządzeń) organów gmin. Zgodnie z tymi przepisami uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa ani też nie typizuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwalają jednak ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. "Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym" (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., I OSK 2011/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zidentyfikowane naruszenie prawa ma charakter istotny i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. jest zatem niezasadny i nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – już z tego powodu, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest w istocie przepisem ustrojowym (a nie przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie był przez Sąd I instancji w ogóle stosowany, toteż nie mógł być przezeń naruszony. Z tego względu jedynie na marginesie należy dodać, że kontroli sądowej podlegał określony akt i nie było podstaw do odrzucenia skargi w zakresie określonych zarzutów ("zarzutów dotyczących oceny ekwiwalentności i rynkowości ceny (opłaty), jako nienależących do właściwości sądu administracyjnego").
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.