III OSK 2035/22

III OSK 2035/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Jezielska
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OZ 557/22 - Postanowienie NSA z 2022-09-23
III SAB/Gl 176/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-12-07
III OZ 554/23 - Postanowienie NSA z 2023-11-08
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1-2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 200, art. 205 § 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1-2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 176/21 oraz zażalenia R. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 176/21 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Częstochowie w przedmiocie informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala zażalenie o sygnaturze akt III OZ 554/23.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 17 maja 2021 r. R. S. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w Częstochowie o udostępnienie mu kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2020 r. w sprawach zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 325.
Pismem z 2 czerwca 2021 r. organ poinformował skarżącego, że w związku z faktem, iż nie dysponuje gotową informacją według żądania skarżącego konieczne jest wykonania anonimizacji około 338 stron, co wygeneruje dodatkowe koszty związane z przygotowaniem informacji. Koszty te obliczone zostały na kwotę 4.207,54 zł. Na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wezwał skarżącego do zapłaty w/w kwoty w ciągu 14 dni od doręczenia pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Pismem z 8 lipca 2021 r. organ w związku z brakiem reakcji na pismo z 2 czerwca 2021 r. zwrócił się do skarżącego z pytaniem, czy podtrzymuje czy też cofa swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W związku z brakiem odpowiedzi skarżącego pismem z 30 lipca 2021 r. organ ponowił pytanie, zobowiązując skarżącego do odpowiedzi w ciągu 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Pismem z 11 sierpnia 2021 r. skarżący wskazał, że podtrzymuje wniosek.
W piśmie z 20 sierpnia 2021 r. organ po raz kolejny poinformował skarżącego o kosztach związanych z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wezwał na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do wykazania, że tak przetworzona informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego pod rygorem umorzenia postępowania.
Skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej żądając stwierdzenia bezczynności, zobowiązania organu do udostępnienia informacji, przyznania prawa pomocy w zakresie kosztów i zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kwoty 5000 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz zwrotu kosztów poniesionych w sprawie w tym kosztów wysyłki korespondencji.
Zaskarżonym wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 176/21 Sąd pierwszej instancji - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1-3 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." - zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni, stwierdził że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (określanej dalej jako "u.d.i.p."), a organ należy do grona podmiotów ustawowo zobowiązanych do udostępniania informacji. Podkreślono również, że niepodjęcie przez podmiot zobowiązany we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności – udostępnienie informacji, wydanie decyzji odmownej lub o umorzeniu postępowania - oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Sąd zgodził się ze skarżącym, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem w przeciągu dwóch miesięcy od dnia wpływu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (21 maja 2021 r.) organ nie podjął żadnego z w/w działań. Stwierdzono, że nie wpływa na ustawowy termin fakt, że organ wystąpił do skarżącego z wezwaniem do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, ponieważ pismo to zostało sporządzone po dacie wniesienia skargi do WSA w Gliwicach. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa wskazując na ciąg czynności podjętych przez Sąd od dnia wpływu wniosku do dnia wniesienia skargi na bezczynność.
Wnioskiem z 28 stycznia 2022 r. skarżący wniósł o uzupełnienie wyroku poprzez zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów związanych z wysyłaniem korespondencji w wysokości 6,90 złotych.
Postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r. Sąd pierwszej instancji odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Sąd stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że wyliczenie zawarte w art. 205 § 1 P.p.s.a. ma charakter przykładowy i koszty korespondencji co do zasady podlegają zwrotowi to i tak w rozpoznawanej sprawie zasadne było skorzystanie z art. 206 P.p.s.a. albowiem strona skarżąca "nie poniosła i nie wykazała niezbędnych kosztów postępowania".
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez skarżącego reprezentowanego przez pełnomocnika profesjonalnego zażaleniem z [...] maja 2022 r., w którym zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Natomiast pismem z [...] czerwca 2022 r. w imieniu skarżącego złożono skargę kasacyjną od wyroku z 7 grudnia 2021 r. w części dotyczącej punktów 2 i 3 zarzucając na podstawie art. 174 § 2 P.p.s.a.:
1) naruszenie art. 149 pkt 1a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność prowadzenia postępowania przez organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (nie miała charakteru rażącego), podczas gdy spełnione zostały wszelkie przesłanki do uznania postępowania organu za rażąco bezczynne z uwagi m.in. na brak podjętych działań, trzymiesięczny okres trwania oraz nieinformowanie skarżącego o przedłużeniu terminu do realizacji wniosku,
2) naruszenie art. 149 pkt 2 P.p.s.a., poprzez oddalenie wnioskowanego przez skarżącego zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kwoty 5.000 zł oraz zwrotu poniesionych kosztów korespondencji w sprawie.
W oparciu o w/w zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej punktem 2 i 3 sentencji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną i zażalenie skarżącego organ wniósł o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej - P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Nie występują też okoliczności z art. 189 P.p.s.a, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną wyłącznie w jej granicach.
W związku z tym, że skarżący zaskarżył również postanowienie o odmowie uzupełnienia wyroku w zakresie kosztów postępowania oba środki zaskarżenia zostały rozpoznane łącznie.
Należy zauważyć, że zarzuty naruszenia prawa procesowego powołane w skardze kasacyjnej oraz zażaleniu, dotyczą trzech zagadnień: 1) stwierdzenia przez WSA w Gliwicach, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) nieprzyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej; 3) nieprzyznania skarżącemu zwrotu kosztów postępowania (kosztów korespondencji).
Odnosząc się do pierwszego z tych zagadnień wskazać należy, że ustawodawca zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. w przypadku stwierdzenia bezczynności obliguje sąd administracyjny do zbadania jej charakteru tj. czy ma ona charakter rażący czy nie. W świetle orzecznictwa, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny usprawiedliwiające bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14).
Mając na uwadze powyższe należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność w sprawie nie miała charakteru rażącego. Po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ zareagował wzywając skarżącego w piśmie z 2 czerwca 2021 r. do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji o charakterze przetworzonym. Nie zlekceważono zatem uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji oraz nie kwestionowano charakteru danej informacji jako posiadającej walor informacji publicznej. Dalsze postępowanie organu – nie podjęcie się udostępnienia żądanej informacji lub brak wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej, spowodowało, że pozostał on w bezczynności. Wymaga podkreślenia, że błąd organu wynikał także z braku reakcji skarżącego na wezwanie do uiszczenia opłaty. Stąd nie można przypisać Prezesowi Sądu Rejonowego w Częstochowie złej woli i stwierdzić, aby przyczyną bezczynności było zamierzone uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej. Organ nie pozostawił wniosku strony bez reakcji, lecz podjął działania w celu udzielenia informacji, o czym świadczą przesłane do skarżącego pisma. Uznać zatem należy, że bezczynność organu nie była "rażąca".
W zakresie zarzutu dotyczącego nieprzyznania sumy pieniężnej, to przypomnieć należy, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności czy przewlekłości w postępowaniu. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdę, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21). W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą niezależnie od wniosków zawartych w skardze do sądu. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Tym samym sam fakt naruszenia przez organ terminów z art. 13 § 1 i 2 u.d.i.p. nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.
Zauważyć również trzeba, że zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. odbywa się zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3194/21, 3 września 2021 r. sygn. akt I OSK 361/19 i 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2326/21). Przyznana suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skoro organ nie dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa – co jak wyżej wskazano, nie zostało skutecznie zakwestionowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej – natomiast skarżący nie wykazał jakie negatywne skutki miała bezczynność organu w udostępnieniu żądanych orzeczeń, to nie może budzić wątpliwości zasadność nieskorzystania przez Sąd pierwszej instancji z dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa implikuje brak zasadności nałożenia grzywny na organ pozostający w bezczynności, z czym generalnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy się zgodzić.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zarzutów powołanych w zażaleniu przez skarżącego należy podkreślić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a. odstępując od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Przypomnieć należy, że katalog niezbędnych kosztów postępowania został określony w art. 205 § 1- 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (§ 1). Natomiast do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (§ 2). Konstrukcja tego przepisu jednoznacznie określa, że zwrot kosztów postępowania między stronami w obu instancjach jest ograniczony do koszów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 P.p.s.a. ma zatem charakter wiążący i wyczerpujący. W tej sytuacji, wykraczające poza zakres tego katalogu koszty związane z prowadzeniem korespondencji nie mogły podlegać zasądzeniu czy też zwrotowi na rzecz skarżącego kasacyjnie (por. postanowienie NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1490/09). Sąd pierwszej instancji powinien był zatem oddalić wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania zamiast odstępować od ich zasądzenia na podstawie art. 206 P.p.s.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie jedynie do kosztów podlegających zwrotowi. Wadliwość rozstrzygnięcia (odstąpienie zamiast oddalenia) nie miała jednak wpływu na wynik. Tym samym na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., zażalenie skarżącego podlegało oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.