III OSK 2029/21

III OSK 2029/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2060/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-08-08
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 32 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2060/18 w sprawie ze skargi K.N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 27 sierpnia 2018 r., nr 3032 w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r., II SA/Wa 2060/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 27 sierpnia 2018 r., nr 3032 w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe: uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta – Rektora Wyższej Szkoły Policji [...] z 29 czerwca 2018 r., nr 273/2018 oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego K.N. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Rozkazem personalnym nr 224/2017 z 30 czerwca 2017 r. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji [...] (dalej: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 37a pkt 1 oraz art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067, ze zm.; dalej jako: "ustawa o Policji") zwolnił z 30 czerwca 2017 r. K.N. (dalej: "skarżący") z zajmowanego stanowiska służbowego starszego wykładowcy Zakładu [...] Wyższej Szkoły Policji [...] i z 1 lipca 2017 r. przeniósł do dyspozycji Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji [...] na okres poprzedzający mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby.
Rozkazem personalnym nr 115/2018 z 13 lutego 2018 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 37 ustawy o Policji, z 14 lutego 2018 r. powierzył skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych eksperta Działu [...] Wyższej Szkoły Policji [...], bez zmiany składników uposażenia.
Pismem z 7 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji zawiadomił funkcjonariusza o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe. Do akt postępowania dołączono wykaz wakatów w komórkach administracji Wyższej Szkoły Policji [...].
Pismem z 26 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji zaproponował stronie stanowisko służbowe wykładowcy w Zakładzie [...] Wyższej Szkoły Policji [...] i wezwał ją do złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odrzuceniu proponowanego stanowiska służbowego.
Skarżący pismem z 27 czerwca 2018 r. złożył oświadczenie, w którym wyraził zgodę na mianowanie go na stanowisko służbowe wykładowcy w Zakładzie [...] Wyższej Szkoły Policji [...].
Rozkazem personalnym nr 273/2018 z 29 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 37, art. 37a pkt 1, art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 103 ust. 1, art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego z 30 czerwca 2018 r. z powierzenia obowiązków służbowych i z 1 lipca 2018 r. przeniósł na niższe stanowisko służbowe wykładowcy w Zakładzie [...] Wyższej Szkoły Policji [...], w 8 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,85 kwoty bazowej, wynoszącej 1523,29 złotego, uposażeniem zasadniczym w kwocie 2820 złotych miesięcznie. Ponadto, na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi zachowano prawo do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku w kwocie 3120 złotych miesięcznie, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. Jednocześnie funkcjonariuszowi przyznano dodatek służbowy w wysokości 620 złotych miesięcznie. Decyzji powyższej organ pierwszej instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego w Wyższej Szkole Policji [...] nie było i w dniu wydania decyzji nadal nie ma stanowiska odpowiadającego stanowisku uprzednio zajmowanego przez policjanta, tj. w tej samej randze stanowisk i grupie zaszeregowania (stopień etatowy podinspektor, grupa zaszeregowania 9, mnożnik kwoty bazowej 2,05). Nadto wskazał, że w toku postępowania strona brała czynny udział, składając wnioski dowodowe, korzystając z prawa do wglądu w akta i żądania sporządzenia z akt uwierzytelnionych kopii. Skarżący złożył wniosek o wyłączenie organu oraz kierownika działu kadr z toczącego się postępowania.
Postanowieniem nr 406 z 26 czerwca 2018 r. Komendant Główny Policji odmówił wyłączenia organu - Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji [...] z przyczyn określonych we wniosku strony. Po wydaniu przedmiotowego postanowienia wniosek o wyłączenie pracownika organu również został rozpatrzony negatywnie postanowieniem Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji [...].
Organ pierwszej instancji zauważył, że 26 czerwca 2018 r. dokonał konkretyzacji propozycji przyjęcia stanowiska służbowego, tj. stanowiska wykładowcy Zakładu [...] w 8 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,85 kwoty bazowej, uposażeniem zasadniczym 2.820 zł i dodatkiem służbowym 620 zł, na co 27 czerwca 2018 r. funkcjonariusz złożył oświadczenie woli, którego treścią była zgoda na wskazane stanowisko.
Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy"), rozkazem personalnym wydanym z 27 sierpnia 2018 r. nr 3032 utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy zauważył, że w związku ze zbliżającym się upływem 12 -miesięcznego okresu pozostawania skarżącego w dyspozycji Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji [...] zaszła konieczność podjęcia działań mających na celu określenie skarżącemu nowego stanowiska służbowego. Jednocześnie wskazał, że dokonano szczegółowej analizy występujących w Wyższej Szkole Policji [...] wakatów, w celu ustalenia, czy istnieje możliwość mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne do tego, jakie zajmował on przed dniem przeniesienia go do dyspozycji Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji [...]. W związku natomiast z ustaleniem, że brak było możliwości mianowania strony na stanowisko równorzędne, które odpowiadałoby jej kwalifikacjom i doświadczeniu, koniecznym było przeniesienie jej na inne, niższe stanowisko służbowe.
KGP wskazał, że w niniejszej sprawie dokonał analizy stanu organizacyjno - etatowego Wyższej Szkoły Policji [...]. Analiza ta miała na celu określenie możliwości mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne do tego, jakie zajmował przed dniem przeniesienia go do dyspozycji. Na podstawie m.in. wykazów wakatów stwierdzono, że żadne z wolnych stanowisk służbowych nie spełnia kryterium równorzędności z zajmowanym przez stronę uprzednio stanowiskiem starszego wykładowcy. Jednocześnie zaznaczył, że zobowiązany był wziąć pod uwagę aktualny wykaz wolnych stanowisk. Niezasadne byłoby, w ocenie organu odwoławczego, jak chce tego strona, badanie zmian kadrowych w całym okresie, w którym funkcjonariusz pozostawał w dyspozycji Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji [...], a także zasadności ich dokonania. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że najwyższym wolnym stanowiskiem, na jakie, ze względu na kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, może zostać przeniesiony skarżący jest stanowisko wykładowcy w Zakładzie [...] Wyższej Szkoły Policji [...].
Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że z punktu widzenia przedmiotowej sprawy istotne jest ustalenie czy istniały możliwości, aby można było przenieść skarżącego na stanowisko równorzędne lub wyższe. Wykazy wakatów w Wyższej Szkole Policji [...] dobitnie wskazują na brak takich stanowisk służbowych. Wobec tego przełożony zaproponował skarżącemu stanowisko służbowe bezpośrednio niższe od tego, które zajmował on przed przeniesieniem go do dyspozycji i które odpowiadało posiadanym przez niego kwalifikacjom i umiejętnościom. Jednocześnie dodał, że skarżący wyraził zgodę na przeniesienie go na to stanowisko służbowe i w żadnym miejscu nie kwestionował tego, że nie odpowiada ono jego wykształceniu, kwalifikacjom czy umiejętnościom. Nie wystarczy bowiem by stanowisko równorzędne lub wyższe istniało, gdyż może ono nie odpowiadać posiadanemu wykształceniu, kwalifikacjom, umiejętnościom policjanta. Przeniesienie takie, tylko z tego powodu, że stanowisko równorzędne lub wyższe istnieje w strukturze jednostki organizacyjnej Policji, w której skarżący pełni służbę, ale nie odpowiada posiadanemu wykształceniu, kwalifikacjom, umiejętnościom policjanta, byłoby działaniem przełożonego naruszającym interes służby, lub w szerszym kontekście interes społeczny.
Organ odwoławczy podkreślił, że przełożony właściwy w sprawach osobowych, tj. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji [...] miał wiedzę o sytuacji kadrowej podległej mu jednostki i dokonał według uznania, właściwego dla opanowania konkretnej sytuacji, doboru kadr.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcia uprawnionych organów zostały podjęty z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, co oznacza, że miały one charakter dowolny.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, analizując ustalony przez organy w obu rozkazach stan faktyczny zauważyć można, że jest on niepełny i nie odzwierciedla przebiegu zdarzeń, które legły u podstaw wydanych rozkazów.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że w kontrolowanej sprawie skarżący do 30 czerwca 2017 r. zajmował stanowisko starszego wykładowcy Zakładu [...] w Wyższej Szkole Policji [...]. Rozkazem personalnym nr 224/2017 został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska i z 1 lipca 2017 r. – na okres poprzedzający mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby – przeniesiony do dyspozycji Komendanta – Rektora Wyższej Szkoły Policji [...]. Następnie organ pierwszej instancji rozkazem personalnym z 13 lutego 2018 r. powierzył skarżącemu z 14 lutego 2018 r. pełnienie obowiązków służbowych eksperta Działu [...] Wyższej Szkoły Policji [...].
W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji, rozkazem personalnym z 29 czerwca 2018 r., przenosząc skarżącego z 1 lipca 2018 r., w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, na niższe stanowisko służbowe, tj. wykładowcy Zakładu [...], pomimo tego, że wskazał, iż w dacie wydawania decyzji nie ma stanowiska odpowiadającego stanowisku uprzednio zajmowanego przez policjanta, to w dacie tej organ pierwszej instancji miał wiedzę o podpisanym 13 czerwca 2018 r. porozumieniu pomiędzy Komendantem Służby Ochrony Państwa, a Komendantem Głównym Policji w sprawie przeniesienia funkcjonariusza Policji – R. C. do pełnienia służby w Służbie Ochrony Państwa. Z ww. porozumienia (znajdującego się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy) wynika, że służba w Policji ww. funkcjonariusza, zajmującego stanowisko eksperta Działu [...] Wyższej Szkoły Policji [...], ustaje z 30 czerwca 2018 r., a przeniesienie następuje w związku z jego wnioskiem z 19 kwietnia 2018 r. Z powyższego można bezsprzecznie wywieść, że w dacie wydania rozkazu personalnego, tj. 28 czerwca 2018 r. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji [...] musiał posiadać wiedzę, że z 1 lipca 2018 r. zostanie zwolnione stanowisko dotychczas zajmowane przez R. C., a zatem będzie istniała możliwość mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne.
Z kolei argumentacja organu odwoławczego oparta jest o błędne założenia, a wydana przez organ ten decyzja nie wyjaśnia – w ocenie Sądu – w sposób rzetelny i przekonujący przyczyn uznania, że brak było stanowisk równorzędnych do stanowiska zajmowanego dotychczas przez skarżącego i zaakceptowania jego mianowania na stanowisko niższe. Dodatkowo organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu dotyczącej tego, że z 30 czerwca 2018 r. na podstawie porozumienia MSWiA z 20 czerwca 2018 r. inny funkcjonariusz (podinspektor R. C.) z 1 lipca 2018 r. z etatu eksperta Działu [...] Wyższą Szkoły Policji [...] przeszedł do pełnienia dalszej służby w Służbie Ochrony Państwa, zwalniając tym samym ww. etat eksperta Działu [...] Wyższej Szkoły Policji [...]), odpowiadający grupą zaszeregowania etatowi starszego wykładowcy. Okoliczność ta została wyraźnie podniesiona przez skarżącego, a pomimo tego, organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Powyższe mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący sprawy pod kątem przeniesienia skarżącego na równorzędne stanowisko pomimo, że w świetle art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, w sytuacji likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego, naczelną zasadą zawartą w tym przepisie, jest przeniesienie na stanowisko równorzędne. W ocenie Sądu, takie załatwienie sprawy wykraczało zatem poza dopuszczalne granice uznania administracyjnego, przez co można zarzucić organom działającym w sprawie, że naruszyły prawo, zaś ocena działań tych organów, dokonana przez Sąd, była nieprawidłowa. Stwierdzone naruszenie spowodowało, że organy nie rozpatrzyły w sposób wystarczający kwestii ewentualnego przeniesienia na stanowisko równorzędne w sytuacji określonej art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.
Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez:
1) nieprawidłowe sporządzenie i uzasadnienie wyroku pozbawiające organ możliwości jego wykonania w przyszłości, jak też dokonanie jego kontroli sprowadzające się do pominięcia wskazań co do dalszego postępowania w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ,
2) nieodniesienie się do faktu wyrażenia przez skarżącego 26 czerwca 2018 r. zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe i niepoddanie tej okoliczności jakiejkolwiek analizie, a w konsekwencji:
3) bezzasadne uchylenie prawidłowego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr 3032 i poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji [...] z 29 czerwca 2018 r., nr 273/2018 uznając, iż naruszają one prawo, tj. art. 38 ust. 2 pkt 4, ustawy o Policji oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3, poprzez wyjście poza granice uznania administracyjnego i nierozpatrzenie w sposób wystarczający kwestii przeniesienia na stanowisko równorzędne, pomimo iż organ w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, zaś stan faktyczny istniejący na etapie rozpoznawania przez Komendanta Głównego Policji nie dawał podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć, bowiem w dacie 27 sierpnia 2018 r. w Wyższej Szkole Policji nie istniały wolne stanowiska równorzędne.
Mając na uwadze podnoszone argumenty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji lub też uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Jednocześnie wniósł o skierowanie sprawy na rozprawę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 657, 568, 695 i 875) zawiadomił strony o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Jednocześnie strony postępowania zostały zawiadomione, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne – wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Organ w pismach procesowych z 8 lipca 2020 r. oraz z 22 listopada 2021 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Natomiast skarżący w pismach procesowych z 16 lipca 2020 r. oraz z 24 listopada 2021 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz,. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uznanie, że uzasadnienie zostało sporządzone przez Sąd pierwszej instancji zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. dopiero umożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę kwestionowanego wyroku w kontekście złożonych zarzutów.
Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę na nieprawidłowe sporządzenie i uzasadnienie wyroku, pozbawiające organ możliwości jego wykonania w przyszłości oraz dokonanie jego kontroli, sprowadzające się do pominięcia wskazań co do dalszego postępowania w wyniku ponownego rozpoznania spraw przez organ.
Zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy.
Z kolei podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W ramach tej podstawy dokonywana jest ocena prawna ustaleń faktycznych i ocena ta mieści się w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie jest możliwe prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tylko wtedy sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. II FPS 8/09).
Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz – w następstwie tego – doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., II OSK 1334/05, wyrok NSA z 7 października 2014 r., I FSK 1492/13). Uzasadnienie wyroku, które nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, narusza w sposób oczywisty unormowanie z art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 listopada 2006 r., II FSK 1488/05). Sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania nie może jednak być utożsamiane z nakazaniem organowi wydania decyzji określonej treści. Sąd nie może również zakreślić terminu, w którym organ powinien sprawę załatwić wskutek uwzględnienia skargi. Wytyczne w tym zakresie wynikają z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 grudnia 2009 r., I SA/Gd 740/09).
W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe stanowił przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Aby zgodnie z normą zawartą w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, dopuszczalnym było przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe niezbędne jest wykazanie przez organ braku stanowisk równorzędnych. Ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje. Przeniesienie policjanta na stanowisko równorzędne oznacza przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym stanowisku służbowym oraz stopniu etatowym. To organ administracji musi dowieść, że przeniesienie na stanowisko równorzędne nie może zostać zrealizowane, że nie ma możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że w okolicznościach zaistniałych w sprawie, w dacie wydania rozkazu personalnego z 28 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji posiadał wiedzę, że z 1 lipca 2018 r. zostanie zwolnione stanowisko dotychczas zajmowane przez innego funkcjonariusza, a zatem będzie istniała możliwość mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie wyjaśnia w sposób rzetelny i przekonujący przyczyn uznania, że brak było stanowisk równorzędnych do stanowiska zajmowanego dotychczas przez skarżącego i zaakceptowania jego mianowania na niższe stanowisko służbowe. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji skarżącego powołanej w odwołaniu dotyczącej tego, że z 30 czerwca 2018 r. na podstawie porozumienia z 13 czerwca 2018 r. inny funkcjonariusz z 1 lipca 2018 r. z etatu eksperta Działu [...] Wyższą Szkołą Policji [...] przeszedł do pełnienia dalszej służby w Służbie Ochrony Państwa, zwalniając tym samym wskazany etat.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na sformułowaniu takiego stanowiska prawnego Sąd pierwszej instancji nie mógł jednak poprzestać, ponieważ nie wyprowadził z niego w istocie dalej idących i koniecznych w tej sprawie wniosków prawnych oraz nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania w sprawie powiązanych ze stwierdzonymi naruszeniami. I co w sprawie równie istotne, nie przedstawił oceny wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy stosownie do wymogu ujętego w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowiącego podstawę prawną skarżonego orzeczenia.
W konsekwencji należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak stosownych wskazań powoduje wadliwość uzasadnienia wyroku. Wskazania te bowiem determinują dalsze postępowanie administracyjne w sprawie oraz zapobiegają powtórzeniu przez organ administracji publicznej wad postępowania, które spowodowały uwzględnienie skargi. Powinny one być konkretnie i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz, w jego następstwie, doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., II OSK 1334/05).
Sąd pierwszej instancji powinien zająć kompleksowe merytoryczne stanowisko w ramach oceny wykładni i stosowania prawa przez organ, którego działanie podlega sądowej kontroli. Powinnością Sądu jest dokonanie jednoznacznej oceny prawnej stanowiska organu zawartego w decyzjach administracyjnych, a następnie ewentualne przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania z takimi wytycznymi, żeby organ mógł je uwzględnić w praktyce i nie miał wątpliwości w jaki sposób odnieść się do sytuacji faktycznej oraz prawnej występującej na gruncie konkretnej sprawy. Z zasad postępowania sądowoadministracyjnego, takich jak m.in. zasada ekonomiki procesowej, czy też zasada sądowego nadzoru judykacyjnego, wynika wprost dyrektywa, zgodnie z którą podstawowym celem posiedzenia przed sądem administracyjnym jest wszechstronne zbadanie sprawy i sformułowanie w tym zakresie oceny prawnej, która byłaby jasną wskazówką dla organów administracji zobowiązanych do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Rozważania zawarte w zaskarżonym wyroku nie spełniają wspomnianego wymogu.
Brak oceny wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy nie pozwala natomiast na przeprowadzenie kontroli prawidłowości zastosowanej przez Sąd podstawy prawnej kontrolowanego instancyjnie orzeczenia.
Zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołana norma może być stosowana wyłącznie wówczas, gdy określone w niej przesłanki zachodzą łącznie. Zatem chodzi tu o określony rodzaj przepisów postępowania administracyjnego złamanych przez organ administracji publicznej oraz o ich istotny wpływ na wynik sprawy. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie akcentuje się, że nie wszystkie uchybienia procesowe mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. Przyjmuje się ponadto, że przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Niezbędne jest tym samym wykazanie nie tylko, że określone naruszenia procesowe w ogóle miały miejsce, ale iż były one na tyle istotne, że gdyby do nich nie doszło, to rozstrzygnięcie sprawy prawdopodobnie byłoby inne. Tak więc tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów istotnych dla sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może uzasadniać zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Sąd w swoich rozważaniach skoncentrował się na porozumieniu z 13 czerwca 2018 r., w wyniku którego miał zostać "uwolniony" etat, który, jak należy domniemywać, miałby być zaproponowany skarżącemu.
Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie poddał jednak analizie treści wspomnianego porozumienia w kontekście okoliczności faktycznych sprawy. Wynika z niego, że służba zmieniającego formację funkcjonariusza ustaje w Policji 30 czerwca 2018 r. (§ 2 porozumienia), zaś początkiem służby funkcjonariusza w SOP jest 1 lipca 2018 r. (§ 3 porozumienia). Sąd nie zwrócił też uwagi, że upływ okresu pozostawania skarżącego w dyspozycji przypadał na 30 czerwca 2018 r. Podkreślenia wymaga, że termin pozostawania w dyspozycji jest terminem ustawowym i materialnym. Ostatni dzień terminu wyznacza możliwość ukształtowania decyzją administracyjną praw i obowiązków strony postępowania. Z uwagi na fakt, że jest to termin ustawowy, nie może on zostać przekroczony przez organ prowadzący postępowanie. W konsekwencji nie jest jasne, dlaczego treść przywołanego przez Sąd porozumienia miałaby oddziaływać na sytuację prawną skarżącego.
Sąd pierwszej instancji, poprzestając na twierdzeniu, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący sprawy pod kątem przeniesienia skarżącego na równorzędne stanowisko, i tym samym załatwienie sprawy wykraczało poza dopuszczalne granice uznania administracyjnego, nie wyprowadził żadnych wniosków dla dalszego postępowania organów. Wskazał, że stwierdzone przez niego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale to ogóle stwierdzenie, nie poparte stosowną argumentacją, wymyka się spod kontroli instancyjnej. W sytuacji gdy nie jest wiadomym, czy stwierdzone przez Sąd naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy, nie jest jasne na czym ma polegać rozpatrzenie sprawy "w sposób wyczerpujący", zważywszy, że w sprawie nie zostało skutecznie zakwestionowane ustalenie organu, że w okresie procedowania w przedmiotowej sprawie w Wyższej Szkole Policji [...] nie było stanowiska odpowiadającego stanowisku uprzednio zajmowanego przez skarżącego.
Sąd pierwszej instancji powinien oceniać stan faktyczny i prawny sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji co prawda bada sprawę od początku, mając jednak za podstawę stan faktyczny istniejący w instancji odwoławczej. Datą końcową ustalania faktów mających znaczenie prawne jest data wydania rozstrzygnięcia. Wobec tego Sąd na dzień wydania zaskarżonego rozkazu personalnego powinien był dokonać analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zweryfikować, czy w tej dacie istniały wolne stanowiska równorzędne, na które mógłby zostać powołany skarżący. Podkreślenia przy tym wymaga, że przy ocenie prawidłowości działań organu nie należy brać pod uwagę wiedzy organu, że w przyszłości zwolnione zostanie stanowisko służbowe, ale aktualny stan etatowy.
Uprawniony był zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tak z uwagi na pominięcie w uzasadnieniu ocen co do zaistnienia istotnego wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, jak i z powodu braku wskazań co do dalszego postępowania. Wskazań tych nie można wyprowadzić z wywodów Sądu obarczonych podanymi brakami.
Nie można zgodzić się natomiast z zarzutem skargi kasacyjnej, że WSA w Warszawie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym zakresie skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wyjaśnił zakresu wyjścia WSA w Warszawie poza granice sprawy. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12; 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12). Tego wymogu w skardze kasacyjnej nie dopełniono. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu.
W ramach ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyższe uwagi i dokona kompleksowej oceny prawnej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, odnosząc się do wszystkich argumentów prezentowanych przez strony postępowania.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.