III OSK 2026/23

III OSK 2026/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Maciej Kobak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Krajowa Rada Sądownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Sądownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 817/22 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Rady Sądownictwa na rzecz P. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 6 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 817/22 stwierdził, że Krajowa Rada Sądownictwa (dalej także jako: organ) dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku P. K1. (dalej także jako: skarżący) z dnia 29 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżący w piśmie z dnia 29 października 2022 r. zwrócił się do organu, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o przesłanie na wskazany we wniosku adres mailowy skanu pełnej dokumentacji z konkursu na stanowisko sędziego WSA w O., w wyniku którego KRS podjęła uchwałę z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie przedstawienia Prezydentowi RP wniosku o powołanie Pana P. K. na stanowisko sędziego WSA w O.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 14 listopada 2022 r. przesłał skarżącemu kopię uchwały KRS nr [...].
Skarżący w piśmie z dnia 2 grudnia 2022 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu i zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe rozpoznanie wniosku w wymaganym prawem terminie, wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do rozpoznania wniosku zgodnie z obowiązującym prawem, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a w szczególności opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w realiach niniejszej sprawy nie sposób jest uznać, iż przesłanie przez organ w piśmie z dnia 14 listopada 2022 r. kopii uchwały KRS nr [...] stanowiło pełną odpowiedź na złożony przez niego w dniu 29 października 2022 r. wniosek, który dotyczył pełnej dokumentacji z konkursu na stanowisko sędziego WSA w O. Skarżący podkreślił, że załączony dokument stanowi jedynie efekt końcowy przeprowadzonego konkursu. Jednocześnie skarżący zauważył, że w przesłanej uchwale opisano przebieg konkursu, z którego wynika, że zgłosiło się do niego 9 kandydatów. Tymczasem organ nie przesłał aplikacji żadnego z nich, nie przesłał także jakiegokolwiek protokołu z konkursu, np. z rozmów z kandydatami, jakie zostały przeprowadzone w dniu 19 kwietnia 2016 r. Jak podniósł skarżący, organ nie przesłał także skanu oceny wystawionej Panu P. K. przez sędziego wizytatora, o której mowa na str. 3 i 5 uchwały KRS, jak i skanu opinii Kolegium WSA w O., o której mowa na str. 5 uchwały KRS, skanów ocen kwalifikacyjnych i opinii służbowych wystawionych przez Dziekana Wydziału Prawa [...] w O., Prezesa WSA w O. oraz dyrektora Departamentu Wydziału Prawnego Urzędu Marszałkowskiego w O. Organ nie przesłał również skanu rekomendacji, o której mowa na str. 6 uchwały KRS.
W związku z tym w ocenie skarżącego organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 29 października 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania lub w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Organ wskazał w pierwszej kolejności, że odpowiadając na złożony wniosek, wobec braku sprecyzowania zakresu żądanych informacji (dokumentów), udostępniona została skarżącemu kopia Uchwały Nr [...] Krajowej Rady Sądownictwa z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w O., ogłoszonym w Monitorze Polskim z 2015 r., poz. [...]. Natomiast po otrzymaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wymieniono dokumenty, których skarżący nie otrzymał w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, Przewodnicząca Krajowej Rady Sądownictwa przekazała skarżącemu w dniu 19 grudnia 2022 r. kopie wskazanych w skardze dokumentów.
W związku z powyższym organ podkreślił, że sprecyzowanie żądania przez skarżącego nastąpiło dopiero w skardze na bezczynność. Ponadto, organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów i informacji, z których część może stanowić informacje publiczne, ale także część, która takich informacji nie stanowi i nie podlega udostępnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W związku z powyższym organ uznał, że żądanie udostępnienia całości akt sprawy (bez wskazania konkretnej informacji lub dokumentu urzędowego) nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie organu niniejsza sytuacja uzasadnia wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania, bowiem w przypadku, kiedy udostępnienie żądanej informacji publicznej nastąpiło już po wniesieniu przez żądającego informacji skargi na bezczynność organu, to postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, a tym samym uprawnia sąd do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która w momencie orzekania jest już dokonana, nawet jeśli przekroczył on termin przewidziany do jej dokonania.
Niezależnie od powyższego, zdaniem organu, informacje (dokumenty) wymienione w skardze i przesłane skarżącemu w dniu 19 grudnia 2022 r. należy traktować jako przedmiot kolejnego już wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 6 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 817/22 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 29 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że organ, do którego z wnioskiem o udzielenie informacji zwrócił się skarżący, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. organem władzy publicznej. Bezspornym jest także między stronami, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informacją publiczną, tj. o sprawach publicznych, określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Natomiast jako istotę sporu w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał rozstrzygnięcie czy organ, w zakreślonym stanie faktycznym, dopuścił się naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie odpowiedzi na żądaną informację w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku i tym samym czy dopuścił się bezczynności czy też, jak twierdzi organ, udzielenie odpowiedzi skarżącemu w dniu 14 listopada 2022 r., poprzez przesłanie mu kopii uchwały KRS nr [...] z dnia [...] 2016 r., a następnie w dniu 19 grudnia 2022 r., poprzez przesłanie kopii wskazanych w skardze dokumentów, stanowi podstawę do umorzenia postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia takiego wniosku, do oddalenia skargi.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do twierdzeń organu, iż wnioskowana przez skarżącego informacja była "nieprecyzyjna", Sąd I instancji stwierdził, że analiza treści skierowanego do organu wniosku skarżącego z dnia 29 października 2022 r. nie pozostawia wątpliwości, że wystąpiono na jego podstawie o udostępnienie "(...) skanu pełnej dokumentacji z konkursu na stanowisko sędziego WSA w O., w wyniku którego KRS podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie przedstawienia Prezydentowi RP wniosku o powołanie Pana P. K. na stanowisko sędziego WSA w O.". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w świetle tak sformułowanego wniosku, zasadnym jest zarzut skargi, że udzielona skarżącemu przez organ odpowiedź z dnia 14 listopada 2022 r., w której przekazano kopię Uchwały Nr [...] Krajowej Rady Sądownictwa z dnia [...] 2016 r., nie może być uznana za właściwe zrealizowanie przedmiotowego wniosku z dnia 29 października 2022 r., gdyż tenże dotyczył "skanu pełnej dokumentacji z przeprowadzonego konkursu na stanowisko sędziego WSA w O.", a nie przekazania uchwały KRS na tę okoliczność, która – jak trafnie zdaniem Sądu I instancji wywodzi skarżący - stanowi dokument będący końcowym efektem przeprowadzonego konkursu.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, odnosząc się do argumentacji organu, że w przypadku ewentualnych wątpliwości, co do zakresu przedmiotowego wniosku lub treści żądanych dokumentów, to na organie spoczywa obowiązek wezwania wnioskodawcy do ich doprecyzowania.
Sąd I instancji uznał za nietrafne stanowisko organu, w ramach którego uznano, że z uwagi na to, że w aktach konkursowych przedmiotowej sprawy znajduje się szereg dokumentów i informacji, z których część może stanowić informacje publiczne i część, która takich informacji nie stanowi i nie podlega udostępnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej to tym samym "(...) żądanie udostępnienia całości akt sprawy (bez wskazania konkretnej informacji lub dokumentu urzędowego) nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił w związku z powyższym, że jeżeli, jak wywodzi organ na etapie odpowiedzi na skargę, istniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to obowiązkiem organu było wydanie decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, co otwiera drogę do merytorycznej oceny takiego stanowiska w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zresztą Sąd I instancji zauważył, że po wpłynięciu skargi do sądu na bezczynność, organ przesłał skarżącemu w dniu 19 grudnia 2022 r. kopie wskazanych w skardze dokumentów, dokonując w niezbędnym zakresie ich uprzedniej anonimizacji, a więc nie znalazł podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 16 ust. 1 ustawy.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał przy tym, że zgodnie z ust. 2 przepisu art. 13 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Sąd I instancji wyjaśnił w związku z tym, że art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanawia zatem jako zasadę udostępnianie informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny. Sąd I instancji wskazał, że wydłużenie terminu 14-dniowego, wskazanego w art. 13 ust. 1 ustawy, może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił przy tym, że przedłużenie ww. terminu jest usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest ważną, uzasadnioną przyczyną (jest niezbędne), a nadto, gdy w następstwie upływu przedłużonego terminu organ udostępnia wnioskowaną informację, ewentualnie wydaje decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że skarżący pełną informację na swój wniosek z dnia 29 października 2022 r., tj. kopie wskazanych w skardze dokumentów uzyskał od organu w dniu w dniu 19 grudnia 2022 r., co zresztą organ potwierdził w odpowiedzi na skargę. Jak zauważył Sąd I instancji, z zaprezentowanej chronologii zdarzeń wynika zatem, że od 14 października 2022 r. do 18 grudnia 2022 r. organ pozostawał w bezczynności - w świetle art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, że organ nie wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie poinformował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji stwierdził, że załatwienie wniosku skarżącego nastąpiło faktycznie po upływie terminu wyznaczonego w trybie art. 13 ust. 1 ustawy, a jednocześnie bez skorzystania przez organ z możliwości procedury określonej w ust. 2 art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości i oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie i wnosząc o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym, wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i uchylenie zaskarżonego wyroku ze względu na oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej, a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Rozstrzygnięciu organ skarżący kasacyjnie, na podstawie art.174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez jego błędne zastosowanie poprzez uznanie, że Krajowa Rada Sądownictwa dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji kiedy informacja taka została udzielona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że skarżącemu udzielono żądanej informacji, a tym samym organ nie pozostawał w bezczynności, natomiast dodatkowe informacje (dokumenty) wymienione w skardze zostały przesłane skarżącemu w dniu 19 grudnia 2022 r. Ponadto, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie te dodatkowe dokumenty należy traktować jako uzupełnienie udzielonej informacji, dokonane po sprecyzowaniu żądania, którego dokonano w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Mając powyższe na względzie, organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rażąco narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz P. K. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że wyrok Sądu I instancji jest w jego ocenie prawidłowy, albowiem we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zwrócono się o przesłanie pełnej dokumentacji z konkursu na stanowisko sędziego WSA w O., a organ udzielając informacji niepełnej i w żaden sposób nie odnosząc się do całości wniosku skarżącego, nie rozpoznał prawidłowo jego wniosku i w zakresie wskazywanych danych pozostawał w bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego organ skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Krajowa Rada Sądownictwa dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji kiedy informacja taka została, zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, udzielona.
Ze względu na sposób skonstruowania powyższego zarzutu skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., organ skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., określający kompetencje sądu w fazie orzekania oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który nie ma materialnej treści, a wskazuje jedynie termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarga kasacyjna błędnie zatem przyporządkowuje zarzut do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. Powyższe nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega z tego powodu odrzuceniu, nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Poza wskazaną wyżej kwestią błędnego oznaczenia przez autora skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej, zarzut ten nie mógł odnieść skutku również dlatego, że w jego ramach wytknięto Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem Sąd I instancji, uwzględniając skargę na – co wymaga wyraźnego podkreślenia - bezczynność organu w sprawie, w której bez wątpienia decyzji administracyjnej, jak i postanowienia nie wydano i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz uznając, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponad wszelką wątpliwość nie mógł stosować i nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. Z tego powodu omawiany zarzut nie mógł osiągnąć skutku.
Niezależnie jednak od powyższego, w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., którego jak już wskazywano Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował, a więc nie mógł go naruszyć, z naruszeniem art. 13 ust. 1 u.d.i.p., którego upatruje w błędnym zastosowaniu przywołanych przepisów przez Sąd I instancji i w konsekwencji uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy w ocenie organu skarżącego kasacyjnie informacja taka została skarżącemu udzielona.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zatem, że intencją organu skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że odpowiedź organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie była prawidłowa, pełna oraz wystarczająca i tym samym że pozwala na skuteczne wytknięcie organowi pozostawania w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 października 2022 r. Stanowisko organu skarżącego kasacyjnie o niezasadnym - w jego ocenie - uwzględnieniu skargi na bezczynność, pomimo udostępnienia – jego zdaniem - informacji publicznej w ustawowym terminie, oparte na zakwestionowaniu kwalifikacji odpowiedzi na wniosek udzielonej w niniejszej sprawie - jako odpowiedzi nieprawidłowej, wymagało wskazania stosownych przepisów, których naruszenie doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi. Poza koniecznością prawidłowego przyporządkowania zarzutu do podstawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a także wskazania właściwej podstawy orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, tj. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w powiązaniu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., konieczne było dodatkowo wskazanie na art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024, poz. 572) oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny istotnego w sprawie dokumentu, tj. odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji" (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowanie ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i odpowiedzi na ten wniosek, jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, konieczne jest wskazanie na normy określające sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku.
Jak wyżej wskazano, w skardze kasacyjnej kwestionując prawidłowość oceny treści odpowiedzi organu na wniosek skarżącego z dnia 29 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, powołano jedynie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., którego Sąd I instancji w sprawie nie stosował). Wyjaśnić zatem trzeba, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis ten określa zatem wprost obowiązek realizacji żądania wniosku w zakreślonym terminie, o ile wniosek dotyczy informacji publicznej. Powoływanie się, w ramach postawionego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., na błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie rozpoznano wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w sposób pełny, w terminie zakreślonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, bez skutecznego podważenia zajętego przez Sąd I instancji stanowiska o podstawach przedmiotowych do zastosowania u.d.i.p. w niniejszej sprawie, nie było wystarczające, a zatem nie mogło być skuteczne i nie mogło z powodzeniem zwalczać stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu tego wniosku.
Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.