III OSK 2023/24

III OSK 2023/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1868/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-24
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 303
art. 1 ust. 2,, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2
Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1868/23 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 lipca 2023 r., nr 992700.623.71.2023-SWO w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., II SA/Wa 1868/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 24 lipca 2023 r., nr 992700.623.71.2023-SWO, w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 22 maja 2023 r. nr 010000/623/44415/2023.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z 24 lipca 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 6 czerwca 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy
o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję z 22 maja 2023 r., którą odmówiono przyznania ww. świadczenia.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051; dalej "ustawa"), Prezes ZUS może przyznać rodzicielskie świadczenie uzupełniające matce, która spełnia łącznie wskazane w tym przepisie warunki. Zdaniem organu podstawowym celem ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym jest zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie co najmniej czworga dzieci. Podkreślił, że w treści wyżej wymienionej ustawy akcent położony jest na wychowaniu co najmniej czworga dzieci, a nie tylko na ich urodzeniu. Ustawodawca przyjął, że dopiero osobista opieka sprawowana nad co najmniej czworgiem dzieci jako stałe, bezpośrednie i ciągłe sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka, w celu należytego wykonywania pieczy nad jego osobą i majątkiem - może stanowić przeszkodę w zatrudnieniu rodzica.
Organ zwrócił uwagę, że wychowanie zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 9 ustawy. Jest to proces, który polega na zachęcaniu dzieci do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczeniu do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych. Wychowywanie to proces długotrwały, który rozpoczyna się wraz z urodzeniem dziecka i co do zasady powinien być realizowany do osiągnięcia pełnoletności. Okres wychowywania dzieci należy oceniać przez pryzmat zapisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359; dalej "k.r.o."). Ponadto należy uwzględnić cel wprowadzonych regulacji prawnych. Zdaniem organu okres życia poświęcony na wychowanie określonej w ustawie liczby dzieci musi być więc na tyle długi, że istotnie wykluczył rodzica z grona osób zdolnych nie tylko do podjęcia zatrudnienia, czy innej działalności zarobkowej, ale też uniemożliwił spełnienie minimalnych kryteriów, od których ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504) uzależniła możliwość przyznania choćby minimalnej emerytury.
W ocenie organu skarżąca nie spełnia warunku wychowania co najmniej czworga dzieci, gdyż urodziła i wychowała dwoje dzieci własnych: A. oraz W. Postanowieniem z 13 lutego 2013 r. Sąd Rejonowy w Ostrowie Wielkopolskim ustanowił skarżącą rodziną zastępczą dla małoletniej J.K., ur. [...] 1998 r. W chwili ustanowienia skarżącej rodziną zastępczą dziecko miało ukończone [...]. Okres wychowywania przez skarżącą J. K. w ramach rodziny zastępczej do osiągnięcia przez nią pełnoletności trwał zaledwie 3 lata, 6 miesięcy, 1 dni. Ponadto postanowieniem Sądu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim z 30 listopada 2016 r. skarżąca została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletniej W. K.. W chwili ustanowienia skarżącej rodziną zastępczą W. miała ukończone [...]. Okres wychowywania przez skarżącą W. K. w ramach rodziny zastępczej do osiągnięcia przez nią pełnoletności trwał 4 lata, 10 miesięcy, 25 dni. W związku z tym, że krótkotrwale uczestniczyła skarżąca w procesie wychowawczym J. K. i W. K. - mając na uwadze przesłanki wynikające z ustawy - świadczenie nie mogło skarżącej zostać przyznane.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Organowi zarzuciła błędną interpretację przepisów ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a także niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że z brzmienia art. 3 ustawy uzupełniającym wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że osoba ubiegająca się o świadczenie musi urodzić i wychować lub wychować co najmniej czworo dzieci, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Aby dokonać prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, należy zwrócić uwagę na dwie istotne okoliczności. Pierwsza z nich dotyczy charakteru rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą, a druga okoliczność dotyczy kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie tego świadczenia, czyli pojęcia matki.
Odnosząc się do pierwszej okoliczności, sąd ten podkreślił, że świadczenie, unormowane omawianą ustawą, ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle, a więc przy pomocy generalnie wykładni językowej.
W przepisie art. 2 pkt 9 ustawy przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ww. definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". Zdaniem sądu I instancji, skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy, z którego jednak nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku.
Odnosząc się do drugiej okoliczności, sąd I instancji wskazał, że matka, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nie tylko matka w sensie biologicznym i prawnym, ale również w sensie prawnym (po przysposobieniu), jak również pojęcie to obejmuje kobiety, które faktycznie (ale nie zawodowo) wychowywały dzieci w ramach rodziny zastępczej, a także kobiety, które wychowywały dzieci współmałżonka. Urodzenie dziecka nie jest zatem ani przesłanką konieczną, ani wystarczającą do nabycia uprawnienia. Decydujące znaczenie i charakter konieczny ma przesłanka wychowania, wychowywać zaś można dzieci własne (przez siebie urodzone) lub urodzone przez inną osobę. Tym samym użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcie matka należy rozumieć w sensie funkcjonalnym, a nie prawnym. Sąd zwrócił uwagę, że czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. Możliwa jest zatem i taka sytuacja w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie przesłanki "wychowała" należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych, ale w każdym konkretnym przypadku ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu. W świetle powyższych rozważań wykluczony jest zatem jakikolwiek automatyzm, lecz konieczność indywidualnego badania każdej sprawy.
Zdaniem sądu I instancji w niniejszej sprawie Prezes ZUS ograniczył się w zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że skarżąca urodziła i wychowała dwoje dzieci. Skarżąca została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletnich J. K. i W. K.. Sąd podkreślił, że czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka, gdyż o świadczenie może ubiegać się również matka, która stała się rodziną zastępczą, jak w niniejszej sprawie. W realiach niniejszej sprawy organ powinien zatem rozważyć, czy czynności podejmowane przez skarżącą względem J. i W. K., dla których została ustanowiona rodziną zastępczą, doprowadziły do ich wychowania, czyli do uzyskania przez nie względnej samodzielności w bieżącym funkcjonowaniu, w grupie społecznej, w społeczeństwie. Skoro natomiast Prezes ZUS ograniczył się w zaskarżonej decyzji wyłącznie do stwierdzenia, że skarżąca wychowała dwoje dzieci, nie badając innych istotnych okoliczności, w celu ustalenia, czy przesłanka "wychowania", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, została spełniona, sąd ten uznał, że tym samym doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Prezes ZUS nie wziął też pod uwagę w sposób należyty treści przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 i pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Tym samym sąd uznał, iż Prezes ZUS dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisu art. 3 ustawy nie wyjaśnił wszechstronnie wszelkich istotnych okoliczności dotyczących analizowanej sprawy, jak również nie wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego nie został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci.
Sąd nakazał, aby rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględnił przedstawione wyżej rozważania i ocenę prawną sądu I instancji, wydając należycie uzasadnioną decyzję administracyjną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym poprzez przyjęcie, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli skarżąca sprawowała opiekę nad dziećmi w sposób określony w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej w postaci rodziny zastępczej, tj. poprzez przyjęcie na wychowanie dzieci na okresy (do uzyskania przez dzieci pełnoletności): 1) 3 lata, 6 miesięcy i 2 dni; 2) 4 lata, 10 miesięcy i 5 dni, nie wypełnia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej, podczas gdy powyższe okresy w ocenie organu są krótkie na tle okresu wychowywania dzieci wynoszącego w przypadku każdego dziecka 18 lat, a ponadto organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "wychowała", natomiast okres sprawowania opieki nad dziećmi w ramach rodziny zastępczej przez 3 czy 4 lata nie mógł faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy łub nie podjęcie zatrudnienia skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury;
2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, podczas gdy okres sprawowania opieki nad dziećmi w ramach rodziny zastępczej przez 3 czy 4 lata nie mógł faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub nie podjęcie zatrudnienia skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wyrok sądu I instancji odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niemniej jedyny taki zarzut został skonstruowany w sposób, który uzależnia jego skuteczność od ewentualnego uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zatem kolejność rozpoznawania zarzutów zostanie odwrócona.
W zarzucie 1) skargi kasacyjnej organ zarzucił sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli skarżąca sprawowała opiekę nad dziećmi w sposób określony w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej w postaci rodziny zastępczej tj. poprzez przyjęcie na wychowanie dzieci na okresy (do uzyskania przez dzieci pełnoletności): 1) 3 lata, 6 miesięcy i 2 dni; 2) 4 lata, 10 miesięcy i 5 dni, nie wypełnia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej, podczas gdy powyższe okresy w ocenie organu są krótkie na tle okresu wychowywania dzieci wynoszącego w przypadku każdego dziecka 18 lat, a ponadto organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "wychowała", natomiast okres sprawowania opieki nad dziećmi w ramach rodziny zastępczej przez 3 czy 4 lata nie mógł faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy łub nie podjęcie zatrudnienia skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury. Zarzut ten okazał się bezzasadny.
Ciężar sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie sformułowania "wychowała", czyli przesłanki, która musi być spełniona, aby świadczenie mogło być przyznane. Jest to bowiem pojęcie charakteryzujące się bardzo szerokim pasem nieostrości, tj. czyli zakresu przypadków, co do których zachodzą wątpliwości, czy są objęte tym pojęciem (szerzej: A. Choduń, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone-wybrane zagadnienia teoretyczne, w: Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym. Wybrane zagadnienia teoretyczne i orzecznicze, Warszawa 2013, s. 18 i nast.). Mimo podniesienia zarzutów na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni ubiegająca się o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego urodziła dwoje dzieci, a dodatkowo została ustanowiona rodziną zastępczą dla dwojga małoletnich dzieci: J. K. i W. K..
Wykładnia językowa pojęcia "wychowania" nie prowadzi do jednoznacznego wyniku. Jest to pojęcie zdefiniowane przez ustawodawcę, lecz jego definicja legalna jest niezupełna, zaś na gruncie języka potocznego pojęcie to jest semantycznie wieloznaczne i niedookreślone. Z tych względów wybór jednego z możliwych znaczeń ustalonych w drodze dyrektyw wykładni językowej wymaga potwierdzenia i zharmonizowania z wynikiem wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Przeprowadzenie wykładni derywacyjnej nie może jednak prowadzić do wykładni rozszerzającej (ze względów, o których mowa poniżej), zaś skorzystanie z luzu semantycznego jaki pozostawił ustawodawca organowi administracyjnemu musi mieć głębokie uzasadnienie w aksjologii systemowej, jak i pozasystemowej, do której odsyła w art. 2 Konstytucja RP.
Przechodząc do szczegółów wskazać należy, że z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że celem przyznania ww. świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Szerzej tę kwestię wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VIII kadencji nr druku 3157), w którym czytamy, że: "projektowana ustawa ma na celu uhonorowanie i docenienie okresu wychowywania dzieci." (...) i że "projektowane zmiany podkreślają ważną z punktu widzenia rozwoju kraju funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związane z wychowaniem dzieci". Jak zatem wynika z powyższego, zarówno treść normatywna ustawy, jak i uzasadnienie jej projektu mocno akcentują kwestię nie tyle samego urodzenia (przysposobienia) dziecka, co jego wychowania. Konsekwencją tego jest zawarcie w treści ustawy definicji legalnej instytucji wychowania, a także uczynienie z wychowania dziecka jednej z pozytywnych (a w niektórych przypadkach w zasadzie podstawowej) przesłanek, warunkujących przyznanie omawianego świadczenia, a z długotrwałego zaprzestania wychowywania dziecka, zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 3 ustawy - przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Bez wątpienia skarżącą należy zaliczyć do kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do matki, jednak w ustawie termin ten nie został zdefiniowany, natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób będzie wpływać i kształtować rozumienie terminu matka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 ustawy, dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej.
Jak trafnie wskazał to sąd I instancji, dokonanie prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, wymaga zwrócenia uwagi na charakteru rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą. Świadczenie unormowane omawianą ustawą ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle, a więc generalnie przy pomocy wykładni językowej. W przepisie art. 2 pkt 9 ustawy przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ww. definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka, by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", tj. pominął kryterium czasowe, to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Wynika z niego, że każdy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia winien zostać rozpatrzony indywidualnie.
Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu uchwały z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 (ONSAiWSA 2019 r. nr 5 poz. 72) podjętej w składzie 7 sędziów wskazał, że uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia zaś projektu analizowanej ustawy wynika, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika również, że wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko, będąc członkiem rodziny, uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze, wskazany wyżej w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o wychowaniu dziecka można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia
z wieloletnim procesem dbałości o sferę bytową, duchową, socjalizacyjną dziecka, prowadzącym do rozwoju i ukształtowania dziecka w takim stopniu, że może ono w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.
Czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. O świadczenie może ubiegać się bowiem również matka, która przysposobiła dziecko, stała się rodziną zastępczą, czy też rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka lub innymi, a w tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć dzieci starszych. Możliwa jest zatem i taka sytuacja w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie przesłanki "wychowała", należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych dla ustalenia przesłanki "wychowała", ale w każdym konkretnym przypadku należy ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do doprowadzenia własnym działaniem do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na wiek dziecka (np. kilkulatek) ten proces nie został zakończony, lub też z uwagi na wiek dziecka (np. nastolatek), w którym matka rozpoczęła dopiero wykonywanie tych czynności, nie można przyjąć, że spełniła przesłankę wychowania, gdyż ze względu na długość okresu opieki sprawowanej przez inną osobę dziecko zostało wychowane przez tę osobę.
Z powyższego wynika, że po pierwsze, wykluczony został jakikolwiek automatyzm w kwestii wykładni pojęcia "wychowania", a tym samym wyłączona została możliwość abstrakcyjnego ustalenia jego znaczenia, po drugie, jego wykładnia wymaga konieczność indywidualnego badania każdej sprawy i uwzględniania w ramach wykładni operatywnej dyrektyw systemowo-funkcjonalnych, które jednak nie mogą prowadzić do wyniku rozszerzającego.
W związku z powyższym zarzut 1) naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew temu zarzutowi, sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni i nie dokonał niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy. W niniejszej sprawie skarżąca urodziła i wychowała dwoje dzieci, następnie postanowieniami sądów powszechnych została ustanowiona rodziną zastępczą dla dwojga małoletnich dzieci. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie niniejszej sprawy, wbrew stanowisku organu, niewykluczone jest, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej przedmiotowego świadczenia. Istota problemu, który zresztą dostrzegł sąd I instancji, wiąże się z tym, że organ nie uzasadnił poprawnie swojej decyzji, co w konsekwencji uniemożliwia jednoznaczne przesądzenie tego, czy skarżąca spełnia lub nie spełnia przesłanek materialnych uzyskania spornego świadczenia.
Motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania organu oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W związku z tym za niedopuszczalne należy uznać tak lakoniczne uzasadnienie przez organ odmowy jego przyznania, jak miało to w kontrolowanej sprawie. Organ powinien w sprawie dokonać szczegółowego wywodu względem każdego z przyjętych na wychowanie dzieci, dlaczego uznaje, że okres podlegania przez nie władzy rodzicielskiej skarżącej nie spełnia definicji wychowania z art. 2 pkt 9 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób doszukać się takich wywodów, zaś kwestia ta została skwitowana przez organ jedynie dwoma ogólnikowymi zdaniami. Organ powinien pamiętać, że fakt, iż skarżąca zajmowała się dziećmi już od ich nastoletniego wieku, sam w sobie nie wyklucza ich wychowania przez skarżącą w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy.
Zarzut 2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. również okazał się bezzasadny. Z powyższych wywodów wynika, że "okres sprawowania opieki nad dziećmi w ramach rodziny zastępczej przez 3 czy 4 lata", jak to podniósł organ w skardze kasacyjnej, wbrew temu stanowisku, może faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub niepodjęcie zatrudnienia, skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury. A to, czy tak sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, może m.in. być przedmiotem ponownego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ.
Należy przy tym mieć na względzie, że na gruncie art. 2 pkt 9 ustawy zakres luzu semantycznego jest bardzo szeroki, a obowiązkiem organu jest wydanie decyzji sprawiedliwej, gdyż taki obowiązek nałożyła na niego w art. 2 Konstytucja. Luz decyzyjny, który wypływa ze swobody semantycznej w zakresie interpretacji pojęcia "wychowania", choć nie może prowadzić do wykładni rozszerzającej, nie może też być wykorzystywany do wydawania formalnie prawidłowych decyzji, lecz decyzji niesłusznych i niesprawiedliwych w ocenie społecznej. Ratio rozwiązań prawnych przyjętych w stosowanych przepisach wymaga nie tylko wszechstronnych ustaleń faktycznych, lecz także gruntownych rozumowań przeprowadzonych na tle art. 7 ab finito k.p.a. i wyraźnego odniesienia się do interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela w procesach wyboru konsekwencji prawnych prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, co następnie powinno zostać szeroko zwerbalizowane w treści uzasadnienia decyzji spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Obywatel, nawet jeśli jest adresatem decyzji odmownej, ma prawo do jej uzasadnienia, w którym organ przedstawi mu swój sposób rozstrzygnięcia wszystkich zagadnień faktycznych i prawnych. Organ nie może spełnić tego obowiązku przez wywód będący w swej istocie subsumpcją ograniczoną do dwóch zdań, gdyż jest to niewystarczające dla wyjaśnienie obywatelce, która w jakimś okresie swojego życia wychowywała 4 dzieci, że nie przysługuje jej świadczenie, które ze swojego założenia nie służy zaspokajaniu jej luksusowych potrzeb, lecz potrzeb pierwszego rzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.