III OSK 2020/22

III OSK 2020/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1686/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-04-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 341 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1686/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 października 2021 r. nr 17/2021 w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] Sp. z o. o. w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1686/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] (dalej "skarżąca", "Spółka") na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego: 1) uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2) zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wody Polskie w [...] na rzecz skarżącej kwotę 797,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor"), działając na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.; dalej "p.w.") nałożył na skarżącą zalecenie: 1. uregulowania stanu formalno-prawnego dotyczącego korzystania z usług wodnych polegających na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do urządzenia wodnego (studni chłonnej) z terenu działki nr [...] obręb [...], tj. wystąpienia z kompletnym wnioskiem do odpowiedniego organu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, zgodnie z art. 389 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. w terminie do dnia 30 kwietnia 2022 r., 2. pisemnego powiadomienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o realizacji punktu 1 zarządzenia w terminie do 16 maja 2022 r. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał na wyniki przeprowadzonej w dniu 5 października 2021 r. kontroli gospodarowania wodami, która wykazała, że skarżąca nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do urządzenia wodnego w postaci studni chłonnej z terenu działki nr [...] obręb [...]. W związku z tym skarżąca powinna uregulować stan formalno-prawny, zgodnie z art. 389 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w.
Powyższe zarządzenie pokontrolne zostało zaskarżone w całości do WSA w Gliwicach przez Spółkę, która zarzuciła mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie sprawy i brak rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia, że na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do studni chłonnej nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, co potwierdził Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia budowę, w tym budowę studni chłonnej do odprowadzania wód deszczowych; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. poprzez przyjęcie, że odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych do studni chłonnej jest odprowadzaniem do wód lub do urządzeń wodnych; 2) art. 16 pkt 65 p.w. poprzez zastosowanie tego przepisu, podczas gdy studnia chłonna nie jest urządzeniem wodnym; 3) art. 389 pkt 1 p.w. poprzez błędne zastosowanie, gdyż odprowadzanie wód opadowych i deszczowych do ziemi za pomocą studni chłonnej nie jest usługą wodną; 4) art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 p.w. poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku realizacji zadań określonych w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym w terminie do dnia 30 lipca 2021 r., podczas gdy w zarządzeniu pokontrolnym możliwe jest wyłącznie wyznaczenie terminu, w którym kontrolowany ma obowiązek powiadomienia organu o realizacji zaleceń wskazanych w zarządzeniu. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Organ wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając m.in., że uwzględnił wskazaną przez skarżącą decyzję Starosty [...], jednak czym innym jest konieczność uzyskania przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną.
W dniu 29 kwietnia 2022 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone zarządzenie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zostało ono wydane na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 p.w., który stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1 p.w., organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą m. in. wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne. Oceniając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego trzeba wziąć pod uwagę to, czy wydający je organ prawidłowo zrekonstruował odnośną normę indywidualną (dotyczącą praw i obowiązków), czy zostało to poprzedzone prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, a także czy w świetle poczynionych ustaleń faktycznych trafnym było stwierdzenie niezgodności pomiędzy stanem rzeczywistym ze stanem, jaki powinien mieć miejsce w świetle adekwatnej normy prawnej – oraz czy w związku z tym w zarządzeniu zalecono działania lub zaniechania, które ustaloną niezgodność w sposób zgodny z prawem będą w stanie wyeliminować.
WSA w Gliwicach zauważył, że z kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego wynika, iż w ocenie organu skarżąca korzysta z usług wodnych polegających na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do urządzenia wodnego w postaci studni chłonnej. Takie korzystanie z usług wodnych wymaga, jak twierdzi organ, uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym na adresata zarządzenia pokontrolnego nałożony został obowiązek "wystąpienia z kompletnym wnioskiem do odpowiedniego organu o wydanie pozwolenie wodnoprawnego na usługi wodne". Wymóg posiadania takiego pozwolenia wodnoprawnego organ wywodzi z art. 389 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. Zgodnie z art. 389 pkt 1 p.w. korzystanie z usług wodnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego, zaś w świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługą wodną jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z tych przepisów organ wywiódł, iż skarżąca powinna legitymować się pozwoleniem wodnoprawnym. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ wskazał na definicję urządzenia wodnego zawartą w art. 16 pkt 65 p.w. wskazując, że są to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Studnia chłonna, której istnienie zostało ustalono w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych na terenie nieruchomości należącej do skarżącej spółki, jest – zdaniem Dyrektora – urządzeniem wodnym, a skoro odprowadzane są do niej wody opadowe i roztopowe, to oznacza konieczność legitymowania się przez skarżącą pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z usług wodnych.
Oceniając przedstawione powyżej stanowisko organu, WSA w Gliwicach wskazał, że studnie chłonną zasadnie zakwalifikowano jako urządzenie wodne. Przywołany przez organ art. 16 pkt 65 p.w. zawiera wyliczenie urządzeń i budowli, które ustawodawca wprost zaliczył do kategorii urządzeń wodnych. W wyliczeniu tym nie zawarto wprost studni chłonnej, jednak wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego katalogu. Jako podstawowe kryterium definicji urządzenia wodnego ustawodawca przyjął bowiem kryterium jego funkcji. Z części wstępnej pkt 65 zamieszczonego w art. 16 p.w. wprost wynika, że funkcją tą jest kształtowanie zasobów wodnych lub korzystanie z tych zasobów. Okolicznością bezsporną jest to, że wody trafiające do studni chłonnej w drodze infiltracji trafiają do wód podziemnych, a w ten właśnie sposób ma miejsce oddziaływanie na te wody. Działaniu temu nie sposób odmówić intencjonalnego charakteru, stąd takie zamierzone oddziaływanie mieści się w pojęciu kształtowania zasobów wodnych.
W ocenie Sądu I instancji uznanie przedmiotowej studni chłonnej za urządzenie wodne nie jest jednak wystarczające do wywiedzenia, że na skarżącej ciąży obowiązek legitymowania się pozwoleniem wodnoprawnym. W art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. mowa jest o wodach (opadowych lub roztopowych) ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2022 r., III OSK 896/21, Sąd I instancji wskazał, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy zachodzi przez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo przez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Nie wystarczy zatem ustalenie, że do studni chłonnej odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe. W realiach rozpoznawanej sprawy do skutecznego wywiedzenia obowiązku legitymowania się przez skarżącą spółkę pozwoleniem wodnoprawnym koniecznym było więc wcześniejsze ustalenie, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych odbywa się za pośrednictwem systemu kanalizacji deszczowej (otwartej lub zamkniętej). Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli wynika jedynie, że wody opadowe i roztopowe z połaci dachowych budynków oraz części terenu odprowadzane są do studni chłonnej. Nie wiadomo natomiast, czy odprowadzenie to odbywa się za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej. WSA w Gliwicach zauważył także, że na gruncie p.w. nie został zdefiniowany ani "system kanalizacji otwartej", ani "system kanalizacji zamkniętej". W art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. ustawodawca wskazuje jedynie, że "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej" ujmują wody opadowe lub roztopowe. Pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie może być utożsamiane z pojęciem "systemu kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 p.w. Wobec tego pojęcie "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" (deszczowej) należy definiować tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym. Sąd I instancji podzielił i przyjął za własne również stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r., II SA/Bd 1172/19, że przez "otwarty lub zamknięty system kanalizacji" (otwarty lub zamknięty system kanalizacji deszczowej) rozumieć należy zbiór urządzeń wodnych takich, jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. W przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest zatem potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują, realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Zdaniem WSA w Gliwicach w realiach rozpoznawanej sprawy organ nie ustalił, że wody opadowe i roztopowe wskazane w zarządzeniu pokontrolnym ujęte zostały w system kanalizacji deszczowej rozumiany w powyższy sposób. Brak jest podstaw, aby taką okoliczność domniemywać z tego, iż w protokole pokontrolnym mowa jest ogólnikowo o odprowadzaniu wskazanych wód do studni chłonnej.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że poczynione w toku kontroli ustalenia nie dają wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż na skarżącej ciąży obowiązek dysponowania pozwoleniem wodnoprawnym. Wydanie zarządzenia pokontrolnego, które nie znajduje oparcia w ustalonych przez organ okolicznościach faktycznych, stanowi o naruszeniu art. 341 ust. 1 pkt 1 p.w., co skutkować musiało jego uchyleniem. Zdaniem WSA w Gliwicach kontrolowane zarządzenie obarczone jest także inną wadą, a mianowicie art. 341 ust. 2 p.w. nie daje podstaw do wyznaczenia terminu realizacji obowiązków nałożonych zarządzeniem pokontrolnym. Czym innym jest wyznaczenie terminu do powiadomienia organu o realizacji zaleceń, a czym innym jest wyznaczenie terminu pełnej realizacji poszczególnych obowiązków. Nie można w związku z tym zgodzić się ze stwierdzeniem organu, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, wedle którego art. 341 ust. 2 p.w. nie zabrania wyznaczenia terminu, do którego należy zrealizować zalecenia pokontrolne, a więc organ mógł go wyznaczyć. Organy działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Obowiązuje tu jednocześnie zakaz domniemywania kompetencji oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje organów publicznych. Z zagadnieniem tym wiąże się też zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji.
Pismem z dnia 23 czerwca 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1686/21, wywiódł Dyrektor (dalej "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonywanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 2 i 4 p.p.s.a., polegające na braku spójnego i zrozumiałego uzasadnienia oraz wskazania zaleceń jakie ma wykonać organ w związku z uwzględnieniem skargi, a także poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd l instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów organu i nieskonfrontowanie ze zgromadzonym materiałem dowodowym,
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu podstawy prawnej i motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz sporządzenie uzasadnienia w tym zakresie w sposób lakoniczny, niewyjaśniający rozumienia treści zastosowanych przez Sąd przepisów, uniemożliwiający kontrolę instancyjną,
3) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia przy jednoczesnym wyjściu poza granice danej sprawy oraz nie wzięcie pod uwagę wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – co skutkowało uwzględnieniem skargi w sytuacji, w której winna ona zostać oddalona,
2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 389 pkt 1 w związku z art. 35 ust.3 pkt 7 w związku z art. 16 pkt 65 p.w. przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że organ ma obowiązek, wbrew przepisom prawa wodnego, ustalić rodzaj systemu kanalizacji właściwy do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do urządzenia wodnego, podczas gdy ustawa nie nakłada na organ takiego obowiązku, wskazując dwa istniejące systemy kanalizacji bez przypisywania rodzaju wód odprowadzanych do poszczególnych systemów,
2) art. 341 ust. 1 oraz ust. 2 p.w. przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że na podstawie wskazanego przepisu organ nie może wyznaczyć terminu wykonania zarządzeń pokontrolnych, a jedynie termin powiadomienia o ich wykonaniu, podczas gdy zarządzenie pokontrolne winno być spójne i zawierać prawidłowe rozstrzygnięcie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 11 lipca 2022 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć trzeba, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku – stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, odnosi się do wszystkich istotnych kwestii i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. Dodać należy, że zaskarżony akt nie został wydany w postępowaniu administracyjnym, przeto w związku z jego uchyleniem nie było konieczności formułowania szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej okazał się zatem niezasadny.
Art. 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepisy te są w istocie przepisami ustrojowymi, a nie przepisami postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wobec czego co do zasady same przez się nie mogą stanowić podstawy skutecznego zarzutu kasacyjnego. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć tylko wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., I GSK 1366/20) – co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o ile ocena ta mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2024 r., III OSK 4554/21; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2022 r., II OSK 3685/19). Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. jest nieskuteczny.
W skardze kasacyjnej sformułowany został również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (...). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I Instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r, III OSK 2045/22). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci. Skarżący kasacyjnie jedynie ogólnie wskazał, że Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy (co nie miało miejsca) i że nie wziął pod uwagę wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie – przy czym nie precyzuje nawet, o jakie przepisy idzie. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zatem nieskuteczny.
Ponieważ skarżący kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto zaznaczyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.
Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 389 pkt 1 p.w. ("jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne"), art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. ("usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast") i art. 16 pkt 65 p.w. ("ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych – rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów...") przez błędną ich wykładnię, przy czym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – polega ona na: "błędnym przyjęciu, że organ ma obowiązek, wbrew przepisom prawa wodnego, ustalić rodzaj systemu kanalizacji właściwy do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do urządzenia wodnego, podczas gdy ustawa nie nakłada na organ takiego obowiązku, wskazując dwa istniejące systemy kanalizacji bez przypisywania rodzaju wód odprowadzanych do poszczególnych systemów". Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu, wypada przede wszystkim zauważyć, że Sąd I instancji nie sformułował stanowiska, że organ ma obowiązek ustalić rodzaj systemu kanalizacji właściwy do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do urządzenia wodnego – Sąd I instancji wskazał, że poczynione ustalenia faktyczne nie pozwalają na rozstrzygnięcie, czy w ogóle skarżąca korzysta z jakiegokolwiek systemu kanalizacji (studnia chłonna wprawdzie może być elementem takiego systemu, ale sama przez się go nie stanowi). Argumentacja Sądu I instancji naprowadza tak naprawdę nie tyle na powinność sprecyzowania rodzaju systemu kanalizacji, ile na powinność ustalenia, że on – w jednej lub drugiej postaci – istnieje. A takie ustalenie w niniejszej sprawie nie nastąpiło (nie wynika ono z protokołu kontroli). Niezależnie od powyższego – abstrahując od kwestii korelacji zarzutu z argumentacją Sądu I instancji – trzeba stwierdzić, że stanowisko skarżącego kasacyjnie o braku potrzeby ustalenia rodzaju systemu kanalizacji jest błędne. Art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. posługuje się alternatywą, wobec czego opisana w nim usługa ma miejsce zarówno w przypadku korzystania z otwartego systemu kanalizacji, jak i w przypadku korzystania z zamkniętego systemu kanalizacji – nie oznacza to jednak, że w konkretnej sprawie, stosując odnośny przepis, organ jest zwolniony z ustalenia, który przypadek zachodzi. Innymi słowy, alternatywne ujęcie hipotezy normy prawnej co do zasady nie implikuje dopuszczalności czynienia w procesie jej stosowania alternatywnych ustaleń faktycznych tudzież poprzestania na stwierdzeniu, że zachodzi "któryś" z wchodzących w rachubę przypadków.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 341 ust. 1 i 2 Prawa wodnego przez błędne przyjęcie, że organ nie może wyznaczyć terminu wykonania zarządzeń pokontrolnych – należy zauważyć, iż odnośne przepisy – ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym – o terminie wyraźnie nie stanowią. W doktrynie na tle podobnych unormowań sformułowany został pogląd, że "w zarządzeniach należy określić termin na przekazanie informacji (...), ale nie można ustalić terminu dotyczącego wykonania działań, które mają eliminować stwierdzone naruszenia" (T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3/2011, s. 99). W ogólniejszych rozważaniach dotyczących aktów administracyjnych i możliwości dołożenia do nich klauzuli w postaci terminu prezentowane są dwa poglądy: pierwszy głosi, że każdorazowo wymaga to szczegółowej podstawy prawnej (zob. T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo 6/1994, s. 23 i n.), a drugi, że taka szczegółowa podstawa nie zawsze jest potrzebna. W świetle tego drugiego poglądu można – niejako odwrotnie – wskazać enumeratywnie przypadki, kiedy termin na zasadzie wyjątku nie będzie wchodził w rachubę. "Za niedopuszczalne uznać należy posługiwanie się tymi instrumentami (...) wówczas – gdy z przepisu prawa wynika, że jest to niedopuszczalne, – gdyby było to sprzeczne z istotą danej decyzji (np. w aktach deklaratoryjnych, określających status prawny danej osoby) oraz – gdy miałoby to na celu obejście prawa" (D. R. Kijowski, Postanowienia dodatkowe i dopuszczalność opatrywania nimi decyzji administracyjnych, w: Prawo Administracja Obywatele, Białystok 1997, s. 164). Trzeba jednak mieć na względzie także specyfikę zarządzenia pokontrolnego (w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej), która polega na braku zdolności kreowania tudzież modyfikowania praw i obowiązków, wynikających wprost z przepisów prawa bądź skonkretyzowanych uprzednio w drodze decyzji. Zarządzenie pokontrolne jest w założeniu zrelatywizowane do praw i obowiązków istniejących – takich, które już wcześniej, nawet przed jego wydaniem, były aktualne i powinny być wykonywane. Zarządzenie pokontrolne powinności ich wykonywania nie ustanawia – nie może też tej powinności przerwać ani odroczyć w czasie. Niedopuszczalna byłaby zatem taka redakcja zarządzenie pokontrolnego, która mogłaby sugerować, że stwierdzona nieprawidłowość zostaje na jakiś czas "zalegalizowana". To przemawia przeciwko określaniu w zarządzeniu pokontrolnym terminu podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania stwierdzonych naruszeń. Z drugiej strony warto zauważyć, że taki termin tak naprawdę zawsze działa "na korzyść" adresata zarządzenia pokontrolnego i względy funkcjonalne mogą przemawiać za jego określeniem – w szczególności może on pełnić funkcję predyktywną co do tego, kiedy organ podejmie ewentualne dalsze działania w związku ze stwierdzonym naruszeniem, jeżeli nie zastanie ono wyeliminowane.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy zatem całkowicie wykluczać dopuszczalności określenia w zarządzeniu pokontrolnym terminu wykonania objętych nim działań, aczkolwiek dopuszczalność ta wymaga zawsze rozważenia na gruncie okoliczności konkretnej sprawy. W sprawie niniejszej – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – w określeniu odnośnego terminu nie można by upatrywać naruszenia prawa, zwłaszcza zaś istotnego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego zarządzenia. Ocena ta nie ma jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, bowiem wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego zarządzenia stanowiło inne uchybienie, prawidłowo stwierdzone przez Sąd I instancji, a dotyczące deficytu ustaleń faktycznych, pozwalających stwierdzić, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następuje za pośrednictwem otwartego lub zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.