III OSK 2015/24

III OSK 2015/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2396/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-09
III OZ 358/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 38b ust. 6 pkt 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2396/23 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr KOA/596/Oś/21 w przedmiocie wykreślenia z listy instalacji komunalnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2396/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 25 sierpnia 2023 r., nr KOA/596/Oś/21 w przedmiocie wykreślenia z listy instalacji komunalnych.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się J.Z. (dalej: skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to:
1) naruszenie art. 38b ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: u.o.) poprzez uznanie, że organy prawidłowo zastosowały ten przepis mimo, że brak było ku temu przesłanek;
2) art. 7 oraz art. 7a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy prawidłowo nie zastosowały tych przepisów mimo, że zachodziły wątpliwości co do treści normy prawnej.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji nie podzielił jej wątpliwości wyartykułowanych w skardze, które wskazywały, iż art. 38b ust. 6 pkt 3 u.o. nie może być podstawą do wykreślenia jej instalacji z listy prowadzonej przez Marszałka Województwa Mazowieckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał takiej wykładni tego przepisu wedle której przepis ten stanowi legitymację dla Marszałka Województwa do poniekąd swobodnego decydowania o tym, czy dana instalacja ma czy też nie ma "wymaganą decyzję w zakresie przetwarzania odpadów". W ocenie skarżącej kasacyjnie takie postrzeganie upoważnienia dla Marszałka Województwa prowadziłoby w praktyce do swoistej "blankietowości" takiego upoważnienia. Zauważono, iż wykreślenie instalacji z listy prowadzonej przez Marszałka oznacza dla podmiotu prowadzącego instalację w istocie utratę uprawnień do prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Decyzja Marszałka ma więc charakter władczy i rozstrzygający o uprawnieniach (prawach) strony. W związku z tym na pewno nie można postrzegać uprawnienia Marszałka do wykreślania instalacji z listy instalacji prowadzonej przez niego jako uprawienia, które może być szeroko (i poniekąd nawet uznaniowo) stosowane. Tam gdzie ma rozstrzygać się to, czy podmiot będzie miał prawo prowadzić działalność czy też jej prowadzić nie będzie mógł, należy tak wykładać przepisy, aby owa decyzyjność organów była w jakiś sposób reglamentowana. Właściwą, według skarżącej kasacyjnie, byłaby tak wykładnia, która w żaden sposób nie powoduje ryzyka naruszenia praw nabytych przez stronę. Uprawnienie Marszalka do stwierdzania kiedy podmiot nie ma wymaganej decyzji w zakresie przetwarzania odpadów winno być ograniczone do sytuacji, w których podmiot wpisany uprzednio na listę instalacji komunalnych prowadzoną przez tegoż marszałka traci decyzję z uwagi na nieprawidłowe z niej korzystanie, co z założenia byłoby zawinione przez ten podmiot i stwierdzone przez organ uprawniony do prowadzenia kontroli wykonywania działalności przez podmiot.
Następnie wskazano, że skarżąca kasacyjnie nie została pozbawiona pozwolenia zintegrowanego dla swojej instalacji. Decyzja o pozwoleniu zintegrowanym została jej finalnie uchylona w toku instancji (przez Ministra Klimatu i Środowiska), mimo, że Wojewódzki Sad Administracyjny dwukrotnie uchylał decyzje Ministra Klimatu i Środowiska, którymi ten uchylał decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 16 grudnia 2016 r., nr 181/16 PZ.Z. Decyzja Marszałka została ostatecznie uchylona z tego powodu, iż stan prawny uległ tak dalekiej zmianie, iż niemożliwe stało się przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji. Nie było tu więc zawinienia skarżącej. Nie stwierdzono, aby skarżąca kasacyjnie naruszała warunki udzielonego jej przez Marszałka Województwa Mazowieckiego pozwolenia zintegrowanego, która to ww. decyzja opatrzona była rygorem natychmiastowej wykonalności. W takiej sytuacji, w ocenie autora skargi kasacyjnej, stosowanie wobec skarżącej kasacyjnie mechanizmu w istocie sankcyjnego nie jest uzasadnione.
W sprawie niniejszej nie doszło do wygaśnięcia decyzji, decyzja nie wyekspirowała, nie stwierdzono nieważności decyzji, na podstawie której stronę wpisano na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 u.o. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej kasacyjnie nie było podstaw do tego, aby stosować w stosunku do strony art. 38b ust. 6 pkt 3 u.o.
Kolejno wskazano, że opisane zarzuty dotyczące tego, jakie stany faktyczne są regulowane przez art. 38b ust. 6 pkt 3 u.o., powodują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dostrzec to, iż organy powinny skonstatować przy rozpoznawaniu sprawy, że zachodzą w niej daleko idące wątpliwości co do możliwości subsumpcji stanu faktycznego, w jakim znalazła się strona, pod daną normę prawną, przez co zasadne byłoby zastosowanie w tej sytuacji art. 7a k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednakże, że organy prawidłowo nie stosowały art. 7a k.p.a. Tymczasem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, uszło uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że art. 7a k.p.a. dotyczy nie tylko takich wątpliwości, które organ administracyjny faktycznie miał, lecz także takich, które mieć powinien (por. Gregorczyk Dawid, O rozstrzyganiu wątpliwości prawnych na korzyść strony w postępowaniu administracyjnym, PiP 2019/8/46-63). Brak możliwości ustalenia stanu faktycznego ponad wszelką wątpliwość powinny zrodzić po stronie organu, a potem także i Sądu liczne wątpliwości, co w konsekwencji winno zmusić organ do zastosowania art. 7a k.p.a.
Dalej podniesiono, że rozstrzygając sprawę organy nie uwzględniły słusznego interesu strony, który uwzględnić powinny, a który polegał na pozostawieniu strony na ww. liście prowadzonej przez Marszałka Województwa, co stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zarzuty podniesione w skardze winien dostrzec potrzebę zastosowania przez organy zasady proporcjonalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 38b ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach) z uwagi na brak zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu. Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że w sprawie nie doszło do wygaśnięcia decyzji na podstawie, której doszło do wpisania strony na listę instalacji komunalnych o których mowa w art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach, decyzja ta nie ekspirowała, ani nie stwierdzono nieważności tej decyzji. Ponadto nie stwierdzono zawinienia skarżącej, w tym naruszenia warunków udzielonego jej pozwolenia zintegrowanego.
Powyższa argumentacja wskazuje, że faktycznie skarżąca kasacyjnie nie zarzuca niewłaściwego zastosowania art. 38b ust. 6 pkt 3 ustawy o odpadach, lecz jego nieprawidłową wykładnię.
Stan faktyczny w sprawie nie był kwestionowany przez stronę skarżącą kasacyjnie, co w konsekwencji przesądzałoby o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 38b ust. 6 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11).
Skoro zaś stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został podważony - a nawet nie podjęto próby jego podważenia poprzez przytoczenie adekwatnych zarzutów - to należało przyjąć, że okoliczności sprawy kształtują się w ten sposób, jak przyjął to Sąd I instancji. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżąca kasacyjnie nie legitymowała się ostateczną decyzją uprawniającą do wpisania na listę instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał także prawidłowej wykładni art. 38b ust. 6 pkt 3 ustawy o odpadach słusznie wywodząc, że warunkiem wykreślenia danej instalacji z listy jest brak wymaganej decyzji w zakresie przetwarzania odpadów. Zwrócić należy uwagę, że przepis ten stanowi, iż marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, z listy instalację komunalną, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1 ustawy odpadach jeżeli prowadzący instalację komunalną nie ma wymaganej decyzji w zakresie przetwarzania odpadów. Przyczyna, dla której prowadzący instalację nie legitymuje się tego rodzaju decyzją, z uwagi na brzmienie powyższego przepisu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten nie ogranicza podstaw do wykreślenia instalacji komunalnej z przedmiotowej listy, tylko do sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej podstawę wpisu na listę czy ekspirowania terminu, na jaki decyzja ta została wydana. Warunkiem wykreślenia z listy nie jest także zawinienie po stronie prowadzącego instalację. Ustawodawca kieruje się przesłanką obiektywną, jaką jest brak pozwolenia na przetwarzanie odpadów, a przyczyny tego braku są ambiwalentne w zakresie podjęcia decyzji w przedmiocie wykreślenia instalacji z listy. Wykreślenie z listy nie zostało pozostawione uznaniu marszałka województwa, lecz jeżeli zajdzie któraś z przyczyn wymienionych taksatywnie w art. 38b ust. 6, to marszałek województwa ma obowiązek wykreślić instalację z listy.
W rozpoznawanej sprawie okoliczności takie zaistniały, a więc brak jest podstaw do kwestionowania zasadności zastosowania w sprawie art. 38b ust. 6 pkt 3 ustawy o odpadach.
Powyższe rozważania wskazują jednocześnie na brak wątpliwości co do treści stosowanej w sprawie normy prawnej zawartej w art. 38b ust. 6 pkt 3 ustawy o odpadach, co czyni nieuprawnionymi zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a.
Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Organy, jak i Sąd I instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów ustawy o odpadach, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.
Z uwagi na brak oparcia skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych podstawach została ona oddalona na mocy art. 184 p.p.s.a.