III OSK 2015/22

III OSK 2015/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 125/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-04-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 125/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na decyzję/postanowienie [...] Sp. z o.o. z dnia 17 stycznia 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 125/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...], uchylił zaskarżoną decyzję [...] Sp. z o. o. [...] z dnia 17 stycznia 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Fundacja we wniosku z dnia 14 maja 2021 r. domagała się udostępnienia i przesłania na adres poczty elektronicznej informacji dotyczącej treści umów zlecenia/o dzieło zawartych z radnymi Miasta [...]: Z. J. i M. O. Jednocześnie Fundacja zaznaczyła, że w przypadku umów o dzieło jej wniosek obejmuje także udostępnienie powstałego dzieła.
Wyrokiem z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 95/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził bezczynność Spółki, zobowiązując ją do rozpatrzenia wniosku.
Realizując ten wyrok, Zarząd [...] Sp. z o.o. [...], decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...], na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p.") odmówił udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu decyzji Spółka stwierdziła, że wniosek Fundacji dotyczy udzielenia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., mimo to informacja nie może być udzielona wobec przewidzianych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczeń ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. W świetle tego przepisu, informacja mogłaby zostać udostępniona tylko wówczas, gdyby osoba, której wniosek dotyczy, zrezygnowała z przysługującej jej ochrony prywatności albo gdyby wniosek dotyczył informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jednak żadna z takich sytuacji w niniejszej sprawie nie występuje. Wskazane we wniosku osoby tj. Z. J. i M. O. nie wyraziły zgody na udostępnienie spornych informacji, jednocześnie osoby te nie pełnią w Spółce żadnych funkcji publicznych, ani nie wykonują żadnych zadań związanych z pełnieniem takich funkcji, lecz wykonują wyłącznie czynności pomocnicze - techniczne (usługowe). Nie posiadają więc one statusu osoby pełniącej funkcję publiczną, która polega na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączących się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Objęte wnioskiem osoby nie pełnią funkcji publicznych, gdyż nie posiadają żadnego wpływu na procesy decyzyjne, nie dysponują żadnym władztwem publicznoprawnym ani decyzyjnością w zakresie kształtowania spraw publicznych w związku z łączącymi je ze Spółką umowami.
Zdaniem Spółki, to że osoby wymienione we wniosku są jednocześnie radnymi Miasta [...] nie ma znaczenia dla oceny charakteru żądanych przez Fundację informacji (dokumentów), gdyż informacje te nie są związane z pełnieniem przez te osoby funkcji radnego, dotyczą dwóch odmiennych stosunków prawnych, opartych na całkowicie innych podstawach i podlegających odmiennym regulacjom prawnym. Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazane we wniosku osoby nie pełnią zaś takich funkcji. Spółka podniosła również, że osoby te – stosownie do art. 24h i 24i ustawy o samorządzie gminnym do składnia jawnych oświadczeń (udostępnianych w BIP) – zobowiązane są do składania oświadczeń o swoim stanie majątkowym, w tym o dochodach z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu. Dotyczy to również dochodów uzyskiwanych w Spółce. Ustawodawca wprowadzając taki obowiązek nie wymaga przy tym od radnych gminy publikowania treści umów stanowiących podstawę uzyskiwania tych dochodów. Obowiązek ten nie wyłącza ochrony prywatności radnych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., którzy przez sam fakt zawarcia umowy o pracę (cywilnoprawnej) z podmiotem publicznym nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Wyłączenie ograniczenia prywatności osoby pełniącej funkcję publiczną może dotyczyć tylko takich faktów czy zdarzeń, które pozostają w adekwatnym związku z pełnieniem tej funkcji, a pozostawanie w zatrudnieniu, czy świadczenie usług nie jest tożsame z wykonywaniem obowiązków stanowiących pełnienie funkcji radnego. Wynagrodzenie pobierane z tytułu zatrudnienia (świadczenia usług) nie stanowi rekompensaty za wykonywanie przez tę osobę funkcji radnego, a więc nie pozostaje w związku z pełnieniem funkcji publicznej.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Fundacja [...].
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zarówno Spółka, jak i Sąd rozpoznający skargę są związane stanowiskiem WSA w Lublinie wyrażonym w wyroku z dnia 13 października 2021 r., II SAB/Lu 95/21, co wynika z art. 153 P.p.s.a. Tymczasem Spółka, wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. naruszyła art. 153 P.p.s.a., ponieważ dokonała oceny prawnej sprawy odmiennie, niż uczynił to Sąd w powołanym wyroku.
Wniosek Fundacji skierowany do Spółki dotyczył treści umów zlecenia/o dzieło zawartych z radnymi Miasta [...]. Jednocześnie Fundacja zaznaczyła, że w przypadku umów o dzieło jej wniosek obejmuje także udostępnienie powstałego dzieła. Spółka stwierdziła, że sporne informacje nie mogą być udostępnione, ponieważ w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p można udostępnić informację publiczną dotyczącą sfery prywatności osoby fizycznej, ale tylko wtedy, gdy osoba ta zgodzi się na to albo jeśli są to informacje wprawdzie prywatne, ale osoba, której dotyczą pełni funkcję publiczną. W ocenie Spółki, w stosunku do radnych, których dotyczy wniosek, nie zachodzą okoliczności, które pozbawiałyby ich ochrony prywatności. Nie budzi bowiem wątpliwości, że nie wyrazili oni zgody na udzielenie takich informacji, a jednocześnie nie zajmują oni w Spółce stanowisk związanych z pełnieniem funkcji publicznej. Ich czynności mają charakter wyłącznie obsługowy, a nie decyzyjny, dlatego, pomimo że posiadają mandaty radnych, to jednak nie można przyjąć, że pełnią oni w Spółce funkcje publiczne.
Stanowisko to różni się od stanowiska wyrażonego przez Sąd w wydanym w tej sprawie wyroku o sygn. akt II SAB/Lu 95/21, w którym jednoznacznie stwierdzono, że w istocie "Fundacja chce poznać relacje wymienionych radnych Miasta [...] ze Spółką, na którą Gmina [...] pośrednio może wywierać decydujący wpływ, a więc której aktywność wpisuje się w realizację ustawowych zadań Gminy [...] i ekonomicznie bazuje na majątku Gminy [...]. Sytuację prawną radnego, jego obowiązki i uprawnienia, normuje u.s.g. Według rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę, radny na podstawie przyznanego mu mandatu uczestniczy w realizacji zadań publicznych powierzonych radzie gminy jako organowi gminy (por. art. 11a, art. 14 i nast. u.s.g.). Zatem w obowiązującym porządku prawnym radny bierze udział w podejmowaniu władczych działań bezpośrednio wpływających na sytuację prawną wspólnoty mieszkańców, lokalnej społeczności. W związku z tym radni wymienieni przez Fundację niewątpliwie pełnią funkcję publiczną. Z kolei z perspektywy strony przedmiotowej wniosek Fundacji ma na celu uzyskanie wiedzy o działaniach radnych, które chociaż nie dotyczą bezpośrednio sfery władczej, to jednak mogą wskazywać na powiązanie ze sprawowaniem funkcji publicznej. Przedmiot informacji oczekiwanej przez Fundację wprost zmierza nie tyle do ustalenia źródeł dodatkowych dochodów wymienionych radnych, co przede wszystkim do zweryfikowania czy czynności podejmowane przez nich w spółce powiązanej z Gminą [...] nie kolidują ze statusem radnego Miasta [...]. Trzeba podkreślić, że przy odczytywaniu i posługiwaniu się w obrocie prawnym pojęciem informacji publicznej kluczowe znaczenie ma wykładnia prokonstytucyjna. Tymczasem jawność funkcjonowania organów władzy publicznej, a więc i osób wchodzących w skład tych organów stanowi jeden z filarów demokratycznego państwa prawnego (por. szerzej Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, J. Taczkowska-Olszewska, C.H.Beck 2014, s. 128-190 wraz z powołaną tam literaturą przedmiotu i orzecznictwem sądowym)". Sąd przyznał zatem wprost, że działania radnych nie dotyczą bezpośrednio sfery władczej, ale jednocześnie stwierdził, że działania te mogą wskazywać na powiązanie ze sprawowaniem funkcji publicznej. Zdaniem tego Sądu, już tylko takie hipotetyczne, możliwe powiązanie uzasadnia przyjęcie, że pomiędzy ich czynnościami wykonywaniami na rzecz Spółki zachodzi związek o charakterze publicznym, który pozbawia ich w konsekwencji ochrony prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Stanowisko to jest słuszne. Radni reprezentujący Miasto [...] i działający na rzecz tej wspólnoty samorządowej, dysponujący w tym zakresie władczymi uprawnieniami, poprzez zawarcie ze Spółką, która - jak ustalił WSA w wyroku II SAB/Lu 95/21 - należy do M. Sp. z o.o. [...] (99% udziałów), a jej wspólnikiem jest z kolei Gmina [...], umów zlecenia/o dzieło o określonej treści, za określonym wynagrodzeniem, mogą (potencjalnie) dopuścić się nadużyć w związku z pełnioną funkcją radnego, wykorzystując tę funkcję nie dla interesu wspólnoty, a dla własnych interesów. Oczywiście choć radny pełni funkcję publiczną, to jednak irracjonalne byłoby twierdzenie, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy całej sfery życia radnego, w tym jego spraw rodzinnych, prywatnych, zdrowotnych, niepowiązanych w jakikolwiek sposób z pełnieniem funkcji publicznej. Nie można jednak pomijać, co słusznie podnosił ten Sąd, że ocena charakteru związku działalności radnego z pełnieniem przez niego funkcji radnego zależy od tego, gdzie i dla kogo (dla jakiego podmiotu) wykonuje on (świadczy) określone czynności. Jeśli radny wykonuje zadania dla podmiotów powiązanych z miastem (gminą, powiatem), których interesy reprezentuje jako radny, to w takich przypadkach zasadniczo zawsze powiązanie to ma charakter publiczny, nawet jeśli, radny nie zajmuje w danym podmiocie stanowiska o władczych, decyzyjnych kompetencjach. O publicznym charakterze takiego powiązania nie przesądza bowiem charakter zadań, czynności mu powierzonych w tym podmiocie, ale już tylko to, że jako osoba pełniąca funkcje publiczne wyposażona we władcze kompetencje w ramach mandatu radnego na danym terenie (danej wspólnoty samorządowej), może potencjalnie, hipotetycznie w podmiocie powiązanym tych uprawnień nadużyć. O tym zaś, czy rzeczywiście takie nadużycie występuje może świadczyć m.in. wysokość wynagrodzenia, konkretne zastrzeżenia umowne i przedmiot (dzieła) poszczególnych umów. Takie stanowisko słusznie zaprezentował WSA w wyroku wydanym w niniejszej sprawie, które - niezależnie od związania obecnie tym stanowiskiem zgodnie z art. 153 P.p.s.a - Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela.
Oznacza to, że w sytuacji występującej w sprawie nie było podstaw do odmowy udzielenia spornej informacji ze względu na ochronę prywatności. Sąd nie stwierdził, że w każdym wypadku w odniesieniu do radnego wykluczona jest ochrona jego prywatności na podstawie tego przepisu, ochrona taka może mieć natomiast miejsce w odniesieniu do umów radnego zawieranych z pomiotami, które nie mają (istotnych, finansowych i gospodarczych etc.) powiązań z reprezentowaną przez niego wspólnotą samorządową i w związku z tym nie istnieje nawet potencjalne ryzyko nadużyć pełnionej przez radnego funkcji. Nadto jak podniósł WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Go 178/20: "Zatrudnienie za wynagrodzeniem radnego w spółce z o.o. wykonującej zadania w zakresie utrzymania dróg powiatowych, w ramach umowy zawartej z powiatem, w którym uzyskał mandat, należy ocenić jako pozostające w związku z pełnieniem funkcji radnego. W tej sytuacji informacja o wynagrodzeniu tego radnego stanowi podlegającą ujawnieniu informacje publiczną niezależnie od tego, że dotyka także prywatności radnego. Podkreślić należy, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6). Sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. Wykonywanie funkcji publicznych w wielu przypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób je pełniących w zakresie przynależności do partii politycznych lub organizacji związkowych, bądź w sferze zatrudnienia. Obejmując funkcję publiczną jednostka niejako "godzi się" na utratę pewnych praw (uprawnień) zyskując w zamian inne, związane z tą funkcją (por. wyroki TK z dnia: 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/1997; z 13 lipca 2004 r., sygn. akt K 20/03 i z 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K 30/98)".
W konsekwencji Sąd uznał, że Spółka z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. błędnie zastosowała art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmawiając udostępnienia spornych informacji.
W dniu 20 czerwca 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła [...] Sp. z o.o. [...], zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 w zw. art. 153 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w granicach niniejszej sprawy, co Sąd pierwszej instancji uzasadniał związaniem oceną prawną wyrażoną w wyroku II SAB/Lu 95/21 wydanym w niniejszej sprawie, a poprzedzającym zaskarżony wyrok, a także poprzez przyjęcie, że organ z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. błędnie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmawiając Fundacji udostępnienia spornych informacji, podczas gdy to Sąd pierwszej instancji, a nie organ, nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku II SAB/Lu 95/21;
2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. art. 9 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej "u.s.g.") i w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679 ze zm., dalej "u.g.k.") poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie oraz w zw. z art. 11a, art. 14 i art. 18 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - polegające na błędnym przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy żądane przez Fundację informacje mają związek z pełnieniem funkcji publicznej radnego Miasta [...] z uwagi na to, że według Sądu pierwszej instancji Spółka pośrednio kontrolowana kapitałowo przez Miasto [...] podlega nadzorowi przez radę miasta, której członkami są wskazani radni, podczas gdy z wyżej wymienionych przepisów art. 9 ust. 1 i 4 u.s.g. i art. 4 ust. 1 u.g.k. wynika, że Spółka nie jest jednostką organizacyjną gminy (Miasta [...]) w tym znaczeniu, że nie wykonuje w imieniu gminy zadań o charakterze użyteczności publicznej lub zadań własnych gminy a rada gminy posiada ustawowe kompetencje wyłącznie w zakresie nadzoru nad gminnymi jednostkami organizacyjnymi, którą to jednostką nie jest Spółka, a ponadto z przepisów art. 11a, art. 14 i art. 18 u.s.g. powołanych przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu nie wynika związek pomiędzy funkcją publiczną i obowiązkami w tym zakresie radnego a faktycznym funkcjonowaniem Spółki jako podmiotu gospodarczego - prawidłowa wykładnia, a w konsekwencji prawidłowe zastosowanie tych przepisów prawa materialnego powinno doprowadzić do uznania, że brak jest adekwatnego związku pomiędzy sprawowaniem przez wskazane osoby funkcji radnego Miasta [...], a żądanymi przez Fundację informacjami;
3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że udostępnienie przez organ żądanych przez Fundację informacji dotyczących przekazania treści umów zlecenia (o dzieło) zawartych przez Spółkę ze wskazanymi radnymi Miasta [...] wraz z powstałymi dziełami nie podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej (radnego) oraz że informacje dotyczące osób pełniących funkcję publiczną radnego mają związek z pełnieniem funkcji radnego a skoro tak, to przedmiotowych informacji nie dotyczy ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy w niniejszej sprawie interes publiczny w rozumieniu przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie uzasadnia ujawnienia żądanych przez Fundację informacji, zwłaszcza przy uwzględnieniu bezspornego braku zgody wskazanych radnych na rezygnację z przysługującego im prawa do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia prawidłowego rozstrzygnięcia organu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W niniejszej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego są dalej idące.
W sprawie nie doszło do obrazy naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. art. 9 ust. 1 i 4 u.s.g. i w zw. z art. 4 ust. 1 u.g.k. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie oraz w zw. z art. 11a, art. 14 i art. 18 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co zdaniem skarżącego kasacyjnie, polegało na niedostrzeżeniu braku adekwatnego związku pomiędzy sprawowaniem przez wskazanych we wniosku z dnia 14 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej radnych funkcją, a udostępnianymi informacjami.
Przypomnieć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Jest ono – zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych – rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.
W orzecznictwie uznaje się, że informacje dotyczące zatrudnienia radnych, a także członków ich rodzin stanowią informację publiczną, jeżeli dotyczą zatrudnienia np. w spółce komunalnej (por wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 89/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 125/22; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 178/20; wyrok NSA z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18).
Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 lit. d), a także o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (pkt 3 lit. g), majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 2 pkt 5 lit. c).
Wskazać również należy, że zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej stanowi narzędzie kontroli społecznej nad organami władzy publicznej w zakresie sposobu wydatkowania przez nich środków publicznych jak też przede wszystkim wykonywania zadań publicznych. W ten sposób społeczeństwo może na bieżąco sprawdzać czy organy władzy publicznej działają racjonalnie (w tym przede wszystkim w sposób uzasadniony wydają pieniądze podatników), a osoby sprawujące swój mandat z powszechnych wyborów nie nadużywają go, czyniąc z niego narzędzie do dodatkowych, nieuzasadnionych dochodów.
Tak więc sprawa zatrudnienia radnych w jednostce samorządu terytorialnego w tym dokumentacji związanej z umowami zlecenia lub umowami o dzieło stanowi informację publiczną. Po pierwsze, informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Pozwala więc określić czy organ zatrudniając dane osoby nawet na umowę zlecenia czy o dzieło działa racjonalnie kierując się rzeczywistymi potrzebami jednostki czy też jego decyzja była podyktowana innymi np. stricte politycznymi motywami. Po drugie, pozwala określić czy zatrudnienie danej osoby było podyktowane jej faktycznymi kwalifikacjami oraz jak jej kwalifikacje prezentowały się na tle innych osób o podobnym wyksztalceniu i doświadczeniu zawodowym, a więc odpowiadały na pytanie dotyczące zasad naboru kandydatów. Po trzecie, kwestia wynagrodzenia za wykonaną pracę pozwala ocenić na ile płaca była adekwatna do wykonanych zadań oraz czy wynagrodzenie odpowiadało zwykłym cenom na rynku, czy też podmiot przepłacił, a więc gospodarował majątkiem publicznym w sposób nieracjonalny. Ocena w tym zakresie jest zatem zgodna z ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Tak więc zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady jest sprawą publiczną zatrudnienie osób pełniących funkcje publiczne (radnych miejskich) przez jednostkę organizacyjną tej gminy, w której sprawują mandat.
WSA w Lublinie prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że informacje o zatrudnieniu radnego w spółce komunalnej nie stanowią wyłączenie informacji o prywatnych dochodach radnego, lecz mogą one wskazywać na ile radny wykorzystuje przyznane mu mandatem uprawnienie władcze, a zatem ma niewątpliwe ścisły związek z powierzoną mu przez wyborców funkcją radnego.
Ta ocena prawna, dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie została w żaden sposób podważona zarzutami skargi kasacyjnej, gdyż w istocie podniesiono w niej tylko, że zakres czynności zawodowych pełnionych przez osoby, których dotyczy wniosek z dnia 14 maja 2021 r. nie jest związany z pełnioną przez te osoby funkcją radnych.
Podobnie nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że żądane dane nie podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osób, których dotyczą. W świetle bowiem wyżej wskazanych rozważań nie można uznać, że treść umowy zlecenia lub o dzieło zawartych z radnymi i spółką komunalną podlega w całości prawu do prywatności. W tym zakresie zasadą jest, że dane są jawne, chyba, że informacje dotyczą składników wynagrodzenia zawiązanych z sytuacją rodzinną lub osobistą radnego - co oczywiście nie ma związku z jego funkcją, a nadto anonimizacji podlegają jego dane osobowe nie związane z pełnioną funkcją np. numer PESEL, adres zamieszkania itp.
Odnosząc się do zarzutu obrazy przepisów prawa procesowego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne odczytanie poprzednio wydanego orzeczenia w sprawie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA, "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznano skargę poprzednio i wydano orzeczenie. Oznacza to, że w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.
W niniejszej sprawie dotyczy to oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 95/21, którym organ ponownie rozpoznający sprawę, a następnie sąd, byli związani, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku. W tym bowiem zakresie WSA w Lublinie słusznie podniósł, że w swoim poprzednim orzeczeniu z dnia 13 października 2021 r. wskazał, że ze względu na działania wymienionych we wniosku z dnia 14 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej - radnych dane o ich zatrudnieniu w Spółce nie podlegają ochronie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – czego skarżąca kasacyjnie Spółka, wydając decyzję nie wzięła pod uwagę, co stanowiło przyczynę uchylenia decyzji z dnia 17 stycznia 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.