III OSK 2014/23

III OSK 2014/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
658
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 228/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-03-08
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 228/22 w sprawie ze skargi K.L. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w związku z niewykonaniem zadań związanych z odwodnieniem drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 228/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę K.L. (dalej: skarżąca) na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Prezydent, organ) w związku z niewykonaniem zadań związanych z odwodnieniem drogi.
W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 24 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Prezydenta w związku z niewykonaniem zadań związanych z odwodnieniem drogi. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ nie wykonał czynności nakazanej prawem tj. obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a określonego w treści § 59 w związku z § 22 ust. 3 pkt 3 i 7 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 2a ust. 2 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku z § 106 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, to jest obowiązku utrzymania publicznej drogi gminnej w należytym stanie technicznym pod względem jej odwodnienia, w tym obowiązku wybudowania kolektora opadowego przy ul. [...] w K. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że odpowiednie zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do skargi na niewykonywanie czynności nakazanych prawem albo przez podejmowanie czynności prawnie lub faktycznie naruszającej prawa osób trzecich oznacza, że legitymację skargową do wniesienia skargi na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone brakiem określonych działań ze strony organów gminy. Skarżąca stwierdziła, że jest właścicielką nieruchomości o nr ewid. [...] obr. [...] w K. Najbliższą drogą publiczną (gminną) w stosunku do nieruchomości jest ulica [...], która ani w chwili zakupienia domu, ani obecnie nie posiada żadnego systemu odwodnienia. W dacie nabywania nieruchomości, na terenie obszaru określanego jako "[...]", obowiązywał już akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Wedle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego natomiast - którego wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Krakowa na podstawie § 59 tej uchwały - we wszystkich istniejących i planowanych ulicach należy przewidzieć lokalizację kolektorów opadowych, do których winny być odprowadzane wody opadowe, zarówno z pasa drogowego, jak i przynależnej zlewni. Ponadto, w treści planu wskazano, że tereny istniejącej zabudowy zagrożone lokalnymi podtopieniami wymagają w pierwszej kolejności budowy kanalizacji opadowej. Fakt ten w zestawieniu z faktem braku jakiegokolwiek odwodnienia ulicy [...] powoduje, że od 2011 r. nieruchomość skarżącej jest stale zalewana wodami opadowymi z kierunku ulicy [...]. W ocenie skarżącej wskutek bezczynności Prezydenta w zakresie wykonania obowiązku odwodnienia ulicy [...], doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Ponadto zauważono, że obowiązek odwodnienia drogi nie wynika tylko i wyłącznie z omówionych powyżej postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydent pełni bowiem rolę zarządcy drogi gminnej, a tym samym inwestora w procesie budowlanym, który jest obowiązany dbać o stan techniczny obiektu budowlanego. W konkluzji skarżąca wniosła o nakazanie organowi, aby wykonał niezbędne czynności prowadzące do budowy kolektora opadowego przy ul. [...] w K. na koszt i ryzyko gminy.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Organ wskazał, że wykonanie odwodnienia ulicy [...] związane jest z wprowadzeniem do budżetu Miasta K. zadania inwestycyjnego pn. "[...]", niemniej jednak rozbudowa ulicy [...] wraz z wykonaniem odwodnienia będzie możliwa przy równoczesnym wykonaniu przez [...] zbiornika retencyjnego, którym będzie odbiornik dla wód opadowych z ulicy [...]. Wyjaśniając cały proces historyczny i stan faktyczny dotyczący odwodnienia oraz wybudowania kolektora opadowego przy ul. [...] w K. organ poinformował, że od 7 sierpnia 2010 r. na omawianym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", uchwalony uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z 9 czerwca 2010 r. Przed wejściem w życie ww. planu wydana została decyzja z 21 marca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "[...]". Organ wskazał, że treść decyzji z 21 marca 2006 r., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia oraz szczegółowych warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w załączniku Nr 1, nie zawiera warunków odnoszących się do zasad i sposobu zagospodarowania wód opadowych poprzez umożliwienie ich swobodnego spływu na teren inwestycji. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami technicznobudowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. W oparciu o ww. decyzję, w dniu 8 maja 2007 r. wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "[...]". Stała się ona ostateczna z dniem 8 czerwca 2007 r. Co więcej, Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] nie prowadził i nie prowadzi odrębnego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub wykonanie robót budowlanych ani nie został zgłoszony zamiar wykonania robót budowlanych ma działce nr [...] obr. [...] związanych z zagospodarowaniem wód opadowych. Zauważono również, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych na tym terenie, organem właściwym dla przeprowadzenia kontroli zgodności prowadzonych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami prawa lub zatwierdzonym projektem budowlanym jest organ nadzoru budowlanego, tj. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. – powiat [...]. Jak wynika z dokumentów przedłożonych w dniu 21 listopada 2020 r., organ nadzoru budowlanego został już poinformowany o zaistniałej sytuacji i prowadzi postępowanie wyjaśniające.
W piśmie z 1 marca 2023 r. Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru na działalnością gminną, wniósł o odrzucenie skargi. W ocenie Wojewody, zapisy aktu prawa miejscowego, stanowiące podstawę złożonej skargi, mają na celu stworzenie podstaw formalnoprawnych do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu oraz sposobu zabudowy w granicach ww. planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do szczególnej kategorii aktów, gdyż zawiera normy planowe odnoszące się do przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Nie stanowią jednakże podstawy do formułowania obowiązku po stronie organu gminy do wykonania ustalonej na tym terenie zabudowy lub zagospodarowania. Zasady odprowadzania wód opadowych i roztopowych wynikające z regulacji zawartych w ww. uchwale będą miały zatem zastosowanie do projektowanego, przyszłego zamierzenia budowlanego, które będzie musiało uwzględniać ustalenia określone w § 22 uchwały. Ponadto wskazano, że z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika obowiązek organu do wydania zarządzenia odnośnie wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina. Podsumowując zauważono, że skoro przepisy nie kreują kompetencji Prezydenta do wydania zarządzenia odnośnie do wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina, to bezzasadna jest skarga skarżącej na niewykonanie nakazanej przez prawo czynności, a także brak jest podstawy do szukania związku przyczynowego między niewykonaniem takiej czynności, a indywidualną, gwarantowaną prawnie sytuacją skarżącej.
Oddalając skargę Sąd I instancji zauważył, że w treści § 22 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" ustalono następujące zasady odprowadzania wód opadowych i roztopowych: (...) 3) we wszystkich istniejących i planowanych ulicach należy przewidzieć lokalizację kolektorów opadowych, do których winny być odprowadzane wody opadowe zarówno z pasa drogowego jak i przynależnej zlewni.
Wskazano, że w treści tego przepisu wyraźnie zaznaczono, iż "należy przewidzieć lokalizację kolektorów opadowych", zatem w ocenie Sądu I instancji, nie był to nakaz powinnego zachowania przewidziany dla organu, a jedynie pozostawiona możliwość budowy i lokalizacji kolektorów opadowych, trudno zatem w tej sytuacji stwierdzić, że przepis prawa przewidział obowiązek działania w tym zakresie Prezydenta Miasta Krakowa. Zdaniem WSA takie sformułowanie przepisu uchwały pozostawia organom pewną alternatywę i opcję, która może zostać spełniona, ale z drugiej strony nie ma takiego wymogu. Co więcej, jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a u.s.g. jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek do podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić - w razie jego niewykonania - o bezczynności organu. Niezasadna będzie natomiast skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały czy stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1131/18).
Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że nie można uznać, że uchwała nałożyła na Prezydenta obowiązek wykonania odwodnienia ulicy [...]. Zatem skarga wniesiona w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym w sprawie niniejszej, wobec braku prawnego unormowania, z którego wynikałby obowiązek podjęcia przez organ żądanego działania - podlegała oddaleniu.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się K.L. (dalej: skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, a to art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 101a § 1 w związku z art. 101a § 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40; dalej: u.s.g., ustawa o samorządzie gminnym), art. 2a ust. 2 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.; dalej: u.d.p., ustawa o drogach publicznych) w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: p.b., Prawo budowlane) w związku z § 106 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; dalej: rozporządzenie), jako stanowiących źródło obowiązku wykonania przez organ prawem nakazanej czynności faktycznej podczas, gdy obowiązek ten wynika (co skarżąca podnosiła w treści skargi) również z treści tych przepisów (a nie tylko z treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to:
- art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 101a § 1 w związku z art. 101a § 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 22 ust. 3 pkt 3 i 7 Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ([...]; dalej: uchwała) polegające na niezasadnym oddaleniu skargi i zaniechaniu nakazania organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącej na koszt i ryzyko gminy, wskutek nieprawidłowej wykładni § 59 w związku z § 22 ust. 3 pkt 3 i 7 uchwały wskutek błędnego uznania, że powołane postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią źródła obowiązku wybudowania kolektora opadowego przy ulicy [...],
- art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 101a § 1 w związku z art. 101a § 2 u.s.g. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi i zaniechaniu nakazania organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy wskutek błędnego uznania, że na mocy przepisu art. 101a § 1 w związku z art. 101a § 2 ustawy o samorządzie gminnym niemożliwe jest nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o nakazanie organowi nadzoru nad Prezydentem wykonania niezbędnych czynności prowadzących do budowy kolektora opadowego przy ulicy [...] w K., na koszt i ryzyko gminy i zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie w razie nieuwzględnienia powyższych wniosków, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono, że skarżąca kasacyjnie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, pomimo, iż – jak wynika wprost z treści powołanych w zarzutach przepisów – ciążący na Prezydencie obowiązek odwodnienia drogi gminnej wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa rangi ustawowej, Sąd I instancji w ogóle tych przepisów prawa nie zastosował, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Pomimo bowiem, że w skardze wyraźnie wskazano, iż obowiązek odwodnienia ulicy [...] wynika nie tylko treści uchwały i że również na podstawie wyżej powołanych przepisów (a nie wyłącznie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) skarżąca kasacyjnie żąda nakazania organowi nadzoru nad Prezydentem wykonania niezbędnych czynności prowadzących do budowy kolektora opadowego przy ul. [...] w K. na koszt i ryzyko gminy, Sąd I instancji bezzasadnie nie zastosował przepisów: art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2a ust. 2 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 61 ustawy Prawo budowlane w związku z § 106 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, czym jednocześnie naruszył przepisy prawa materialnego przez ich niezastosowanie.
Na potwierdzenie wskazano, iż w treści merytorycznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku (które ogranicza się właściwie wyłącznie do treści dwóch akapitów znajdujących się na stronie piątej uzasadnienia), brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, dlaczego Sąd I instancji uznał, iż obowiązek Prezydenta odwodnienia ulicy [...] nie wynika z przepisów prawa rangi ustawowej i dlaczego - w związku z tym - zasadne Sądowi I instancji zdało się oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia i wskutek powyższego nakazania organowi nadzoru nad Prezydentem wykonania niezbędnych czynności prowadzących do budowy kolektora opadowego przy ul. [...] w K. na koszt i ryzyko gminy. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że Sąd I instancji zastosował przy wyrokowaniu wyłącznie przepisy uchwały i wyłącznie na podstawie treści tego aktu prawa miejscowego ocenił, czy Prezydent w istocie ma obowiązek odwodnienia ulicy [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, uchybienie to na kanwie stanu faktycznego sprawy jest o tyle istotne, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo tego, że gdyby sąd ocenił zasadność żądania skargi (a tym samym zasadność twierdzenia, że na Prezydencie ciąży obowiązek odwodnienia ulicy [...]) nie tylko na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również na podstawie powołanych przepisów, doszedłby do przekonania, że wniosek skargi jest usprawiedliwiony. O ile bowiem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania nie są (w ocenie Sądu I instancji) jasne i budzą (także w ocenie Sądu I instancji) wątpliwości co do tego, czy statuują obowiązek Prezydenta odwodnienia ulicy [...], tak przepisy rangi ustawowej są precyzyjne i nie budzą żadnych wątpliwości co do tego, że to właśnie zarządca drogi (którym w stanie faktycznym sprawy jest prezydent miasta) odpowiada za stan techniczny drogi gminnej, w tym za jej odwodnienie.
Następnie wskazano, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni postanowień uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W ocenie Sądu I instancji, posłużenie się treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojęciem "we wszystkich istniejących i planowanych ulicach należy przewidzieć lokalizację kolektorów opadowych", z uwagi na literalne brzmienie tego sformułowania, nie zawiera w sobie norm nakazujących organowi gminy wykonanie określonych czynności (w tym wypadku czynności budowy kolektora opadowego). Zdaniem skarżącej kasacyjnie takiej wykładni postanowień miejscowego planu gospodarowania przestrzennego nie sposób zaakceptować.
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zważywszy na wykładnię celowościową postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w omawianej sprawie, uznać należy, że skoro prawodawca lokalny przewidział w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczność lokalizacji kolektorów opadowych w określonych miejscach, a motywacją do uwzględnienia lokalizacji tychże kolektorów było podtapianie niektórych terenów znajdujących się na terenie obowiązywania uchwały, to celem uchwalenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim brzmieniu było doprowadzenie do rzeczywistej budowy kolektorów opadowych w określonych miejscach. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przyjęcie założenia przeciwnego przeczyłoby racjonalności prawodawcy lokalnego, który widząc potrzebę przyjęcia na konkretnych terenach określonych rozwiązań infrastrukturalnych, tworzy w tym celu przepisy martwe, których nie sposób wyegzekwować od organu, któremu powierzono wykonanie założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Następnie wskazano, iż uznaniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie nakładał na organ omawianego obowiązku przeczą reguły wykładni systemowej. Skoro bowiem ustawowym obowiązkiem Prezydenta jest odwodnienie drogi gminnej, któremu to organ dotychczas nie podołał, a obowiązujący akt prawa miejscowego precyzuje, w którym miejscu i w jaki sposób urządzenie odwadniające pas drogi należy wykonać, to nie sposób uznać, że z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika żaden prawny obowiązek. W ocenie skarżącej kasacyjnie, akceptacja takiego założenia (zważywszy, że obowiązek odwodnienia drogi publicznej przez organ wykonawczy gminy wynika z przepisów rangi ustawowej) prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że organowi wykonawczemu gminy wolno uchylać się od realizacji ciążących na nim obowiązków tych dlatego, że w treści aktu prawa miejscowego przy doprecyzowywaniu tego obowiązku posłużono się określeniem "należy przewidzieć". Zauważono, że skoro nakaz określonego zachowania wynika wprost z przepisów ustawy, to nie ma konieczności powtarzania takiego nakazu w treści aktu prawnego niższego rzędu, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia to jednak faktu, że nakaz taki istnieje i obowiązuje organ wykonawczy gminy jako zarządcę drogi publicznej, zaś jego jawne i wieloletnie ignorowanie przez organ usprawiedliwia żądanie skargi opartej o treść art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40; dalej: u.s.g., ustawa o samorządzie gminnym). Zarzucono w niej niewykonanie czynności nakazanej prawem, tj. obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a określonego w treści § 59 w związku z § 22 ust. 3 pkt 3 i 7 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (dalej: uchwała) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 2a ust. 2 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.; dalej: u.d.p., ustawa o drogach publicznych) w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: p.b., Prawo budowlane) w związku z § 106 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; dalej: rozporządzenie), to jest obowiązku utrzymania publicznej drogi gminnej w należytym stanie technicznym pod względem jej odwodnienia, w tym obowiązku wybudowania kolektora opadowego przy ul. [...] w K.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle powyższego uznać należy, że dopuszczalna jest skarga na niewykonanie przez organy gminy czynności nakazanych prawem. Dotyczy to również bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej w takim zakresie, w jakim przepisy prawne, a więc ustawa o samorządzie gminnym i inne ustawy, nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał w danym przedmiocie.
Składający skargę w tym trybie musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1665/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1747/17 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi będzie więc każdy, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy albo w wyniku podjęcia przez organ gminy czynności prawnej lub faktycznej został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Natomiast przedmiotem skargi objęte są czynności prawne lub faktyczne z zakresu administracji publicznej, nakazane prawem (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 552/22). Przy czym bezczynność organu gminy może polegać po pierwsze - na niewykonywaniu przez organ gminy czynności nakazanych przez prawo, co może przejawiać się albo w niepodjęciu czynności w ogóle, albo też w zaniechaniu jej wykonywania, w całości lub części, i po drugie - na podejmowaniu przez organ gminy czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2021 r., sygn. akt I GSK 834/21).
Przedmiotem skargi objęte są zatem czynności nakazane prawem, czynności prawne lub faktyczne z zakresu administracji publicznej. Określenie "czynność", bez uszczegółowienia jej rodzaju i charakteru, skutkuje koniecznością szerokiej wykładni tego pojęcia. Ze względu na odesłanie do art. 101 u.s.g. powinna to być czynność z zakresu administracji publicznej, odpowiadająca wymogom wskazanym w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W zakres czynności, o jakich mowa w tym przepisie, wchodzić będą czynności prawne podejmowane w różnych formach, jak również czynności faktyczne, a w zasadzie czynności materialno-techniczne, skoro mają być one nakazane prawem (zob. A. Matan [w]: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021).
Jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a u.s.g. jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek do podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić - w razie jego niewykonania - o bezczynności organu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1131/18).
Dla przypisania zarzutu bezczynności z art. 101a u.s.g. wymagane jest zatem, aby organ ten w toku postępowania nie wykonywał czynności nakazanych zarówno prawem powszechnie obowiązującym, jak i przepisami zawartymi w akcie prawa miejscowego, jakim jest wspomniana uchwała.
Rację ma więc Sąd I instancji wskazując, że powołany przez skarżącą przepis uchwały nie nakładał na Prezydenta obowiązku wykonania odwodnienia ulicy [...], nie był to nakaz powinnego zachowania przewidziany dla organu, a jedynie możliwość budowy i lokalizacji kolektorów opadowych.
Sąd I instancji dokonując wykładni art. 101a ustawy o samorządzie gminnym w powiązaniu ze wskazanym zapisem uchwały, nie podjął się jednak oceny niniejszej sprawy w kontekście powołanych przez skarżącą przepisów rangi ustawowej. WSA nie zbadał czy obowiązek wykonania czynności nakazanej prawem wynika ze wskazanych regulacji normatywnych, tj. art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2a ust. 2 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane w związku z § 106 rozporządzenia, których naruszenie poprzez niezastosowanie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i który to zarzut w okolicznościach niniejszej sprawy okazał się w zasadny. Jak słusznie bowiem wskazano, w treści skargi do Sądu I instancji skarżąca podnosiła, że źródła obowiązku wykonania przez organ prawem nakazanej czynności faktycznej należy upatrywać nie tylko w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również w treści wskazanych regulacji ustawowych. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie podjął próby samodzielnej wykładni wskazanych przepisów i nie dokonał subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod mające zastosowanie i zinterpretowane prawidłowo normy prawne.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dostatecznie usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 101a § 1 w związku z art. 101a § 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 u.s.g., art. 2a ust. 2 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane w związku z § 106 rozporządzenia. Zaskarżony wyrok nie zawierał w tym zakresie żadnej argumentacji pozwalającej odeprzeć tezy zaprezentowane w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaniechał rzetelnej kontroli działalności organu, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może go w tym obowiązku zastąpić, gdyż w takim przypadku weryfikacja w istocie dokonywałaby się w drugiej instancji sądowej.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uważa za konieczne ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji. Należy bowiem wyczerpująco odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze, zwłaszcza ocenić czy w sprawie istniał ustawowy obowiązek do podjęcia przez organ określonych czynności, a w konsekwencji czy Prezydent dopuścił się bezczynności w zakresie obowiązku utrzymania publicznej drogi gminnej w należytym stanie technicznym pod względem jej odwodnienia.
Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli działania organu administracji publicznej, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.