III OSK 2014/21

III OSK 2014/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Jankowski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 700/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-08-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 271 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 184, art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Przemyślu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 700/19 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ustrzyki Dolne na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Przemyślu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr RZ.ZUO.3.470.507/1.2019.AŚ-227 w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Przemyślu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ustrzyki Dolne kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 700/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na skutek skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ustrzyki D. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr RZ.ZUO.3.470.507/1.2019.AŚ-227 w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu (dalej: skarżący kasacyjnie, organ) i w skardze kasacyjnej – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - zarzucił mu:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:
a) przepisu art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne (dalej także jako P.w.) poprzez przyjęcie, że skarżący naliczył stronie postępowania opłatę stałą za retencjonowanie wód, która to usługa wodna nie podlega opłacie.
W ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że opłatę pobiera się za pobór wód powierzchniowych, a nie za usługę stanowiącą cel takiego poboru. Cel poboru wód może w przypadkach określonych w przepisie art. 270 ust. 2 stanowić przesłankę do zwolnienia poboru wód z opłaty stałej,
b) przepisu art. 271 ust. 3 w zw. z art. 16 pkt 40 oraz w zw. z art. 270 ust. 4, art. 272 i art. 275 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że poza przypadkami, o których mowa w art. 270 ust. 4 i art. 275 ustawy Prawa wodnego pobór zwrotny wód nie podlega opłacie za usługę wodną.
W ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów nakazuje przyjąć, że pobór zwrotny to też pobór wód w rozumieniu art. 272 Prawa wodnego za który należy naliczać opłaty, natomiast art. 270 ust. 4 i art. 275 Prawa wodnego wskazują szczególne przypadki, w których opłaty za pobór wód nalicza się inaczej niż według zasady ogólnej, wyrażonej w przepisie art. 272 Prawa wodnego. Szczególny sposób naliczania opłaty za pobór zwrotny w dwóch przypadkach nie oznacza, że w pozostałych przypadkach poboru zwrotnego brak jest podstaw do naliczenia opłaty, ale oznacza, że w pozostałych przypadkach poboru zwrotnego opłatę nalicza się według zasad ogólnych, ponieważ żaden przepis P.w. nie wyłącza ogólnej zasady odpłatności za usługi wodne w odniesieniu do poboru zwrotnego, który jest niewątpliwie poborem wód, czyli usługą polegającą opłatom,
c) naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że przy wyliczeniu opłaty stałej z tytułu poboru wód podziemnych, na podstawie decyzji pozwolenia wodnoprawnego, w którym określono limity korzystania z wód w innych jednostkach niż przewidziane obecnie do wyliczenia opłaty, należy kierować się innym niż godzinowy poborem wód powierzchniowych, a przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne.
W ocenie organu prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że obliczenia opłaty stałej z tytułu poboru wód powierzchniowych dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do pobrania wody powierzchniowej, jaką można pobrać na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód, innej aniżeli w m3 na sekundę, to należy przyjąć tę wielkość poboru wód i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją skarżącego nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii charakteru poboru wód przez stronę postępowania, w szczególności w kierunku zbadania czy pobór wód zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym może mieć charakter poboru zwrotnego, jak również w zakresie obowiązku sporządzenia rzetelnego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia.
W ocenie organu brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do treści pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym rodzaju usługi wodnej, podlegającej opłacie, a prowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie zarzutów strony postępowania, pozostających w sprzeczności z treścią pozwolenia wodnoprawnego jest bezprzedmiotowe.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że opłatom podlegają usługi wodne o których mowa w przepisie art. 268 Prawa wodnego bez względu na to jak zostaną nazwane w dotychczas wydawanych pozwoleniach wodnoprawnych, o ile faktyczna treść usługi odpowiada znaczeniu wskazanemu w tym przepisie. Wskazano, że opisane w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym stronie postępowania usługi wodne, polegające na poborze wody powierzchniowej z potoku S. dla potrzeb zbiornika przeciwpowodziowego w miejscowości Olszanica stanowią w sposób oczywisty usługę wodną, polegającą na poborze wód powierzchniowych. Taka kwalifikacja – w ocenie organu – odpowiada co do zasady definicjom zawartym w ustawie Prawo wodne i nie wymaga odrębnego uzasadnienia, w szczególności, że przepisy art. 35 ust. 3, art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 271 Prawa wodnego, wskazują, że podstawą naliczenia opłaty stałej jest pobór wód powierzchniowych bez dodatkowego wskazania rodzaju tego poboru. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyrażoną przez ustawodawcę zasadą jest pobieranie opłat za każdy rodzaj poboru wód powierzchniowych lub podziemnych za wyjątkiem przypadków wyraźnie w ustawie wskazanych, w których pobór taki opłatom nie podlega.
Skarżący kasacyjnie zakwestionował także wykładnię przepisów Prawa wodnego dokonaną przez Sąd I instancji, że w odniesieniu do naliczenia opłaty stałej za pobór wody powierzchniowej jako podstawę opłaty należy wziąć pod uwagę cel poboru wody, a więc retencjonowanie. W ocenie organu taka wykładnia przepisów jest nie uprawniona, bowiem pozwolenie wodnoprawne jednoznacznie wskazuje jego przedmiot, jakim jest pobór wody powierzchniowej i cel tego poboru, jakim jest retencjonowanie wody. Zgodnie z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego opłatę pobiera się za usługę wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie za cele dla osiągnięcia których realizuje się określoną w pozwoleniu usługę. Organ wskazał, że cel na jaki wydane zostało pozwolenie wodnoprawne może mieć znaczenie dla naliczenia opłaty stałej w tym sensie, że zgodnie z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego istnieje zamknięty katalog zwolnień od opłaty stałej za pobór wód przeznaczonych na cele wskazane w ustawie. Zdaniem organu wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości. Organ określając wysokość opłaty stałej ma obowiązek porównania celu wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym z celami podlegającymi zwolnieniu, a jeżeli cele te nie są tożsame naliczyć opłatę. Zauważył, iż celem poboru wody powierzchniowej jest retencjonowanie wody, a zatem nie jest to cel, który uzasadniałby zwolnienie od opłaty stałej. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie ma konieczności czynienia w uzasadnieniu decyzji dalszych wywodów poza stwierdzeniem, ze cel wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym nie jest ujęty w katalogu, mocą którego następuje zwolnienie od opłaty stałej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, gramatyczna wykładnia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego nie pozostawia organowi orzekającemu o wysokości opłaty pola do interpretacji, ale nakazuje przyjąć do wyliczenia opłaty stałej maksymalną ilości wody powierzchniowej wyrażoną w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia. Oznacza to, że przy wskazaniu w pozwoleniu wodnoprawnym poboru w innych jednostkach niż m3/s, organ orzekający ma obowiązek dokonać przeliczenia wszystkich jednostek, występujących w pozwoleniu na m3/s, a następnie wybrać do naliczenia opłaty wielkość największą, czyli maksymalną w rozumieniu omawianego przepis.
Dalej organ wywodził, iż z ustaleniem w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód powierzchniowych możliwych do pobrania w dowolnym momencie wiąże się konieczność rezerwacji zasobów wód, w takiej Ilości, która umożliwi adresatowi pozwolenia wodnoprawnego ich pobór w dowolnym momencie jak i w maksymalnym rozmiarze. W jego ocenie wprowadzona opłata stała za pobór wód stanowi skutek finansowy za tą rezerwację, która umożliwia korzystanie z zasobów wód w dowolnym momencie roku, w maksymalnym rozmiarze. Jej istotą jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i utrzymaniem zasobów wodnych, a także rozpoznawaniem, bilansowaniem i ochroną wód w celu Ich racjonalnego wykorzystywania.
Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, z treści przepisu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że obliczenia opłaty stałej za obór wód powierzchniowych dokonuje się przez pomnożenie trzech czynników, tj. jednostkowej stawki opłaty , czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Treść wszystkich czynników składających się na wzór służący ustalaniu opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym również w odniesieniu do czynnika "maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego".
W ocenie skarżącego kasacyjnie opłata zmienna za pobór wód zależna jest od rzeczywistej ilości wód pobranych, co wprost wynika z art. 270 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 Prawa wodnego. Podkreślił, iż w pozwoleniach wodnoprawnych udzielanych na podstawie Prawa wodnego nie ustala się maksymalnej, lecz dopuszczalną ilość pobieranej wody na rok, co potwierdza związanie tej wartości z rzeczywistym poborem wód. Jej przekroczenie skutkuje obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, która stanowi 10 - krotność wielkości jednostkowej stawki opłaty zmiennej za usługi wodne (art. 280 pkt 2 lit. a w zw. z art. 282 ust. 1 Prawa wodnego).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ to one wyznaczały zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co umożliwiało następnie skontrolowanie procesu subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.
Przed przystąpieniem do oceny podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości czy mamy do czynienia z retencją czy zwykłym poborem wód powierzchniowych. Sąd I instancji zasadnie przedstawił jak rozumie treść przepisów prawa materialnego (prawa wodnego), które ewentualnie mogły mieć zastosowanie w niniejszej sprawie (oczywiście po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie) i prawidłowo nie przesądził – pozostawiając to w pierwszej kolejności organom właściwym w sprawie – czy i w jakim zakresie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie.
Oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, którego to naruszenia organ upatruje w przyjęciu przez Sąd, że opłatę pobiera się za usługę stanowiącą cel takiego poboru, a nie za pobór wód powierzchniowych, wskazać należy, iż zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei w art. 35 ust. 3 tej ustawy wymienione zostały rodzaje usług wodnych, w tym m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale również piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2). Z przepisu tego wynika zatem, że pobór wód powierzchniowych i retencjonowanie wód powierzchniowych stanowią odrębne usługi wodne. Należy przy tym zauważyć, że retencjonowanie wód wiąże się z ich uprzednim pozyskaniem z określonego cieku, bowiem retencja wody polega na okresowym wyłączeniu znacznych ilości wody z cyklu hydrologicznego na skutek jej zatrzymania w zbiornikach wodnych naturalnych bądź sztucznych. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego ustawodawca wyodrębnił usługę retencjonowania wód, pomimo że niewątpliwie wiąże się ona z wcześniejszym poborem wody - zatrzymaniem wody w zbiorniku wodnym. Tym samym pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do tych celów nie może być zatem kwalifikowany jako usługa wodna określona w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż został on objęty regulacją ust. 3 pkt 2 art. 35 omawianej ustawy.
Stosownie do treści art. 268 ust. 1 Prawa wodnego opłaty za usługi wodne ponosi się za:
1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;
2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;
3) odprowadzanie do wód:
a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;
4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych;
5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych.
Zgodnie z art. 269 ust. 1 ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za wymienione w tym przepisie działania niebędące usługami wodnymi określonymi w
art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, jednakże mające wpływ na gospodarkę wodami.
Przedstawione powyżej rozważania pozwalają na przyjęcie, że brak jest podstawy prawnej do pobierania opłaty na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1, w tym opłaty stałej za usługę wodną retencjonowania wód, wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, bowiem nie została ona wymieniona w żadnym z powołanych wyżej przepisów ustanawiających obowiązek ponoszenia opłat, zwłaszcza że odrębnie uregulowano omawiane usługi od usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych określonych w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego.
Z akt administracyjnych m.in. pozwolenia wodnoprawnego (decyzji Starosty Leskiego z dnia 5 marca 2013 r.) wynika, że celem przedmiotowego zbiornika jest retencjonowanie wody, ponadto spowolnianie odpływu wód podziemnych, zwiększanie bioróżnorodności, ochrona oraz poprawa bytowania ptaków, gadów, płazów i innych, wyrównanie przepływów wody potoku S.. Zatem, zasadnie Sąd I instancji wskazał, że mimo wątpliwości interpretacyjnych przepisów, które nakładając obowiązek ustalenia opłaty za pobór wód powierzchniowych jednocześnie nie ustalają opłat za "piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód" wskazał, że organ nie wyjaśnił przyczyn ustalenia opłaty za pobór wody w celu jej retencjonowania w szczególności, że jak wskazano powyżej retencjonowanie wody zostało wyłączone z mocy ustawy z podlegania opłatom. Dlatego słusznie Sąd I instancji uznał – nie przesądzając tej kwestii – że w pierwszej kolejności to na organach orzekających spoczywa obowiązek stwierdzenia, po ustaleniu prawidłowego stanu faktycznego sprawy, czy i w jakim zakresie mają zastosowanie normy prawa materialnego – prawa wodnego.
Uzupełniając powyższe rozważania należy podkreślić, że retencjonowanie wód co do zasady nie powodujące kosztów środowiskowych czy zasobowych nie powinno podlegać opłacie. Retencjonowana woda jest odprowadzana do środowiska w stanie niepogorszonym w takiej ilości, w jakiej nastąpił jej pobór. Retencjonowanie wody umożliwia prowadzenie prawidłowej gospodarki wodnej poprzez uwilgotnienie sąsiednich terenów i utrzymanie optymalnego poziomu wód gruntowych, co pomaga zapobiegać potencjalnym szkodom środowiskowym, mogącym powstać wskutek suszy, czy pożaru (por. np. wyroki NSA z: 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3752/19; z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3533/19; z 28 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3974/21; z 15 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 781/21).
Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 271 ust. 3 w związku z art. 16 pkt 40 i art. 270 ust. 4, art. 272 i art. 275 Prawa wodnego.
W zakresie tego zarzutu skarżący kasacyjnie podnosi, że prawidłowa wykładnia ww. przepisów nakazuje przyjąć, że pobór zwrotny to też pobór wód w rozumieniu art. 272 Prawa wodnego za który należy naliczać opłaty, natomiast art. 270 ust. 4 i art. 275 Prawa wodnego wskazują szczególne przypadki, w których opłaty za pobór wód nalicza się inaczej niż według zasady ogólnej wyrażonej w art. 272 Prawa wodnego.
W orzecznictwie sądowym dokonano interpretacji pojęcia "pobór zwrotny", o którym stanowi art. 16 pkt 40 Prawa wodnego. W orzeczeniach NSA (z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1631/21 oraz z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt III OSK 1746/19) przyjęto, że ustawodawca celowo w art. 16 pkt 40 Prawa wodnego wyodrębnił obok tzw. "poboru klasycznego" instytucję "poboru zwrotnego" - ustalając jednak w tym przypadku opłaty, ale tylko w tych przypadkach, gdy korzystanie jest jednocześnie powiązane z określonymi korzyściami wskazanymi przez ustawodawcę tj. "wyprodukowaną energią elektryczną" (w następstwie wykorzystywania sił fizycznych przepływającej wody - art. 270 ust. 4 Prawa wodnego oraz "wyhodowanymi rybami" (na skutek chowu i hodowli w zbiornikach przepływowych). Znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej. Tym samym nie każdy pobór wód powierzchniowych jako usługa wodna podlega opłacie, ale wyłącznie taki pobór, który stanowi rekompensatę za wykorzystanie, zużycie wody, co wiąże się z pojęciem "kosztów środowiskowych" lub "kosztów zasobowych". Pojęcie "koszty środowiskowe" zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 24 P.w. i rozumie się przez to wartość materialną strat w środowisku powodowaną przez korzystanie z wód, zaś koszty zasobowe zostały zdefiniowane w art. 16 pkt 25 P.w. jako wartość utraconych korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby zasoby wodne i ich zdolność do samoodtwarzania nie były zmniejszane przez podmioty aktualnie je użytkujące.
W art. 16 pkt 40 P.w. ustawodawca wprowadza odrębne pojęcie "poboru zwrotnego" i konsekwentnie wprowadza autonomiczne regulacje w zakresie opłat wodnych, gdyż koszty środowiskowe i zasobowe w przypadku obu tych instytucji zasadniczo się różnią. Ponadto nie można pominąć, że opłata za usługi wodne stanowi opłatę o charakterze publicznoprawnym za wykorzystanie określonej wartości publicznej, która wskutek tego zostaje uszczuplona. Jej wysokość powinna odpowiadać uszczuplonej wartości publicznej. Akceptacja poglądu strony skarżącej kasacyjnie oznaczałaby, że takie same opłaty uiszczałby podmiot, który pobiera wodę bezzwrotnie, jak i podmiot, który odprowadza pobraną wodę w takiej samej ilości niezanieczyszczoną, pomimo że wykorzystywanie przez nich wody jako wartości publicznej skrajnie się różni. Taka interpretacja jest nie do pogodzenia z określonym w dyrektywie 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275) celem wprowadzenia tej opłaty, tj. zapewnieniem racjonalnego korzystania z zasobów wody. W świetle tej reguły brak jest bowiem podstaw do obciążania podmiotu, który nie wpływa na jakość i ilość wody, opłatą za pobór wody i to wg. stawek jak za "pobór klasyczny".
Ponadto w art. 16 ust. 40 P.w. ustawodawca wskazał na specyficzne cechy "poboru zwrotnego", a tym samym skonstruował odrębną instytucję takiego poboru (odrębną od poboru "klasycznego"), szczególną na potrzeby rozumienia i właściwej interpretacji przepisów zawartych w Prawie wodnym. Przepis ten stanowi bowiem, że pojęcie "poboru zwrotnego" obejmuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Wskazanie takiej cechy odróżniającej ten pobór od "poboru klasycznego" przesądza o odmiennym charakterze obu tych instytucji. W konsekwencji brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących "pobór wód" do "poboru zwrotnego".
Dodatkowo należy stwierdzić, że w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego, każde obciążenie nakładane na jednostki na rzecz podmiotów publicznych musi mieć wyraźną podstawę ustawową. Prokonstytucyjna wykładnia art. 217 i art. 84 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że skoro ustawodawca wyraźnie przewidział obowiązek uiszczania opłat z tytułu "poboru zwrotnego", co uczynił w przypadku opłat za pobór zwrotny do celów elektrowni wodnej (art. 270 ust. 4 P.w.) oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb (art. 275 ust. 1 P.w.), to wyłączył ją w innych przypadkach. Tak przedstawiony pogląd w orzecznictwie sądowym Sąd orzekający w tej sprawie uznał za własny.
Podniesione zarzuty naruszenia art. 272 i art. 275 P.w. nie mogą zostać skontrolowane z tego powodu, że art. 272 P.w. składa się z 26 odrębnych ustępów, a niektóre z nich dzielą się jeszcze na punkty. Także art. 275 P.w. składa się z 25 ustępów dzielących się dodatkowo na punkty. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Tym samym brak wyraźnego sformułowania w zarzucie skargi kasacyjnej, który ustęp lub punkt z art. 272 lub art. 275 P.w. został błędnie wyinterpretowany lub niewłaściwie zastosowany przez Sąd I instancji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę w tym zakresie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony skarżącej kasacyjnie w prawidłowym formułowaniu zarzutu skargi kasacyjnej.
Za nieuzasadniony uznać należało również zarzut dotyczący naruszenia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego (skarżący kasacyjnie w zarzutach błędnie wskazał ust. 2 tego art., który dotyczy wód podziemnych, jednakże z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że wolą organu było zaskarżenie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego – który dotyczy wód powierzchniowych). Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wielokrotnie wskazywano już, że omawiany przepis jest nieprecyzyjny, zwłaszcza uwzględniając brzmienie art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Zwracano również uwagę, iż wskaźnik maksymalnej ilości wody powierzchniowej powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. W konsekwencji słusznie zauważył, Sąd I instancji, iż wykładnia tego przepisu dokonana przez organ, w myśl której przyjmuje się największy możliwy wskaźnik ilości pobieranych wód, jest przejawem nadmiernego fiskalizmu.
Nieuzasadniony okazał się zarzut dotyczący naruszenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organ nie zebrał i nie wyjaśnił wszystkich kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych, a zatem przedwcześnie uznał, że zasadnym było ustalenie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że organ nie wyjaśnił w jakim celu następuje pobór wód powierzchniowych co w okolicznościach niniejszej sprawy oraz w świetle art. 268 i art. 269 P.w. w związku z art. 35 ust. 3 pkt 2 P.w. miało istotne znaczenie i mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Nie wyjaśniono również w dostatecznie wystarczający sposób, czy wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym cele poboru wód powierzchniowych, tj. "zwiększenie bioróżnorodności, ochrona i poprawa bytowania ptaków, gadów, płazów i innych" powodują, że usługa wodna, tj. pobór wód powierzchniowych podlega pod opłaty czy też nie. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że ta kwestia wymaga szerszego wyjaśnienia i ewentualnie zastosowania art. 7a k.p.a. Trafnie również – w ocenie Sądu kasacyjnego – Sąd I instancji uznał, że nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia czy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi (czy też nie) "pobór zwrotny". Organ winien ustalić w sposób jednoznaczny czy pobór wody powierzchniowej bezpośrednio z koryta potoku, a następnie odprowadzanie wody ze zbiornika do koryta potoku – co zostało jasno również wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym, a czego nie zauważył organ - zawiera się w definicji "poboru zwrotnego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że istnieje uzasadniona wątpliwość czy taki "pobór zwrotny" w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi. To także wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jednoznacznego ustalenia co zasadnie zauważył Sąd i Instancji. Powyższe uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego sprawy miały swoje przełożenie na wadliwość sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie zostało dokonane w zgodzie z wymogami przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Organ m.in. nie uzasadnił w sposób prawidłowy dlaczego uznał, że za pobór wód – mimo że przepisy nie nakładają takiego obowiązku – należy ustalić opłatę stałą, nie uzasadnił prawidłowo czy zachodzi "pobór zwrotny". Ponadto, organ wydając rozstrzygniecie oparł się głównie na treści pozwolenia wodnoprawnego, pominął treść wskazanych wyżej przepisów Prawa wodnego, nie ustosunkował się w sposób wystarczający do kwestii podnoszonych w reklamacji).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I. sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie II. na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa - pomimo wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie - skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.