III OSK 2012/22

III OSK 2012/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Lu 833/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-01-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2, art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia O. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 833/21 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia O. w K. oraz Stowarzyszenia P. z siedzibą w Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr SKO.41/3014/SD/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 833/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargi Stowarzyszenia O. w K. oraz Stowarzyszenia P. z siedzibą w Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: organ, SKO, Kolegium) z 26 sierpnia 2021 r., nr SKO.41/3014/SD/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie O. w K. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że niezastosowanie przez organy administracji wymienionego przepisu i zaniechanie zawieszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania administracyjnego zainicjowanego skargą w przedmiocie nieważności decyzji, która wcześniej została zaskarżona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a co za tym idzie zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne, które na podstawie przywołanej regulacji z k.p.a. stanowiło podstawę obligatoryjnego zawieszenia toczącego się postępowania zakończonego decyzją SKO, było zgodne z przepisami k.p.a., w szczególności nie naruszało przywołanych wyżej przepisów (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wstrzymanie możliwości wykonania zaskarżonego wyroku do czasu wydania orzeczenia w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że ewentualne wykonywanie poprzez umożliwienie inwestycji dotyczącej zaskarżonych decyzji uczyni postępowanie sądowoadministracyjne mające na celu kontrolę legalności i celowości decyzji organów iluzorycznym, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji niesłusznie zaakceptował rozstrzygnięcie SKO, a tezy w nim zawarte przyjął jako własne. Zwrócono uwagę, że Kolegium 26 lipca 2021 r., wydało decyzję znak: SKO.41/2904/SD/2021. W związku z licznymi naruszeniami prawa, którymi dotknięta jest powyższa decyzja, w dniu 20 sierpnia 2021 r. została złożona, przysługująca stronie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym, celem zbadania zasadności i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, zostało zainicjowane postępowanie sądowoadministracyjne. Pomimo tego, 26 sierpnia 2021 r., SKO wydało kolejną decyzję znak SKO.41/3014/SD/2021, w której to stwierdziło nieważność swojej uprzedniej decyzji (znak SKO.41/2904/SD/2021), na skutek rażącego naruszenia prawa, do którego doszło w toku jej wydawania. Mając na uwadze powołane okoliczności, w ocenie Stowarzyszenia, Kolegium rażąco naruszyło przepisy postępowania - wydając zaskarżoną decyzję - bowiem wbrew przepisowi art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a. nie zawiesiło postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, podczas gdy istniały ku temu prawne i faktyczne podstawy.
Uzasadniając zajęte stanowisko skarżący kasacyjnie powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r., w sprawie o sygn. II GPS 1/17 w której tezie przyjęto, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Zdaniem Stowarzyszenia, organ po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązany był zawiesić wszczęte postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego wniesionymi skargami, czego jednak nie uczynił, a tym samym naruszył przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a poprzez akceptację powyżej decyzji i nieuchylenie rozstrzygnięcia organu naruszenia przepisów przywołanych na wstępie skargi dopuścił się także Sąd I instancji.
Wskazano również, że już raz SKO pospieszyło się z rozpoznaniem odwołania, czego skutkiem było rażące naruszenie prawa, skutkujące właśnie nieważnością. Ewidentnie należało przynajmniej poczekać z rozstrzyganiem do czasu upływu terminów na zaskarżenie wydanej decyzji oraz wyczekać jeszcze co najmniej kilka dni na drogę pocztową.
Pismem z 7 lipca 2021 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną - uczestnik postępowania spółka F. sp. z o.o. z siedzibą w N. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Postanowieniem z 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2012/22 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek Stowarzyszenia o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny nie został wyposażony w prawo wstrzymania wykonania orzeczenia (wyroku lub postanowienia) wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżonego skargą kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji własnej z 26 lipca 2021 r. w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Wójta Gmin [...] z 28 czerwca 2021 r. oraz określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych i gazu LPG z pawilonem obsługi i infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości K. Prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 158 § 1 i § 2 w zw. z art. 127 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.).
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (vide wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21 r. i wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18 07 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naruszenie, którego dopuścił się organ odwoławczy polegało na tym, że Kolegium rozpatrzyło jedynie odwołanie jednej ze stron (F. sp. z o.o.), w następstwie którego uchyliło decyzję organu I Instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy określając środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, pomimo, że od decyzji pierwszoinstacyjnej wniesione zostały odwołania także przez pozostałe podmioty biorące udział w postępowaniu.
Jak trafnie wskazał organ, wniesienie odwołania przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów naruszenie takie musiało zostać uznane za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co trafnie przyjął również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.
Przechodząc do oceny sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że niezastosowanie przez organy administracji wymienionego przepisu i zaniechanie zawieszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania administracyjnego zainicjowanego skargą w przedmiocie nieważności decyzji, która wcześniej została zaskarżona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Argumentacja skargi kasacyjnej jest w istocie powtórzeniem argumentacji prezentowanej przez skarżącego już w skardze do WSA. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej ponownie przytacza stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSP 1/17, w której przyjęto, że "w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego".
Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w przedmiotowej uchwale uznać należy za słuszne. Niemniej jednak podzielić należy argumentację Sądu I instancji, iż nie uzasadnia ono w żaden sposób twierdzeń formułowanych przez Stowarzyszenie. Przeciwnie pogląd ten prowadzi do wniosku odmiennego, a mianowicie, że w sytuacji, gdy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji doszło jeszcze przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ później zainicjowane postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.
Z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że dotyczy ona sytuacji, w której do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego dochodzi w toku już trwającego postępowania sądowoadministracyjnego.
W realiach niniejszej sprawy taki stan nie miał miejsca, bowiem organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji już w dniu 4 sierpnia 2021 r., a więc w czasie, gdy nie zostało jeszcze zainicjowane postępowanie sądowoadministracyjne. W momencie wszczęcia postępowania nieważnościowego nie zostały jeszcze wniesione skargi na decyzję z 26 lipca 2021 r., a tym samym nie zostało wszczęte postępowanie przed sądem administracyjnym. Niewątpliwie bowiem postępowanie sądowe wszczyna wniesienie skargi.
Tym samym możliwe było uruchomienie i przeprowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego z urzędu, a fakt późniejszego zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego nie obligował organu do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego ze sprawy sygn. akt II GPS 1/17, pominął, że już w tej uchwale podkreślono, iż w art. 56 p.p.s.a. wprost ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia.
Przede wszystkim należy zauważyć, że regulacja zawarta w art. 56 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zostało uruchomione postępowanie nadzwyczajne dotyczące wzruszenia tego samego aktu, który stanowi przedmiot skargi. Skarga taka jest dopuszczalna, ale z uwagi na prowadzone przez organ administracji postępowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych w stosunku do tego samego aktu stanowi to czasową przeszkodę w rozpoznaniu sprawy przez sąd. Ustawodawca w takim przypadku daje pierwszeństwo rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2013 r., sygn. akt II FSK 2061/11 i z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1655/16). Wskazana regulacja dotyczy zatem sytuacji, kiedy to organ administracji uruchomił tryb nadzwyczajny, zmierzający do usunięcia z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia, a następnie na rozstrzygnięcie to złożona została skarga do sądu administracyjnego. Zaistnienie takich okoliczności obliguje sąd do zawieszenia prowadzonego postępowania sądowego.
Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie: w pierwszej kolejności wszczęto postępowanie nieważnościowe, zaś dopiero później strony zainicjowały postępowanie sądowoadministracyjne poprzez wniesienie skarg. W tej konfiguracji brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, albowiem – przeciwnie – zawieszeniu, na mocy art. 56 p.p.s.a., podlegało wszczęte później postępowanie sądowoadministracyjne. Jak zauważył Sąd I instancji - faktycznie postępowanie w sprawach skarg I.Z., R.Z., S.P., Stowarzyszenia S., Stowarzyszenia O. w K. i Stowarzyszenia P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 26 lipca 2021 r., znak SKO.41/2904/SD/2021 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia zostało zawieszone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 752/21.
W konsekwencji stwierdzić należało, że rację ma Sąd I instancji wskazując, że fakt późniejszego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego nie obligował organu do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznawszy zarzut skargi kasacyjnej za niezasadny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.