III OSK 2010/22

III OSK 2010/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Jerzy Stelmasiak
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1832/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-03-10
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 92, art. 95
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2002 nr 100 poz 918
par 1
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188 w zw. z art. 145 par 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1832/21 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji w N. z dnia [...] października 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz J. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 marca 2022 r., III SA/Kr 1832/21, oddalił skargę J. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Funkcjonariusz Policji J. W. (dalej: "skarżący"), oświadczeniem mieszkaniowym z 19 sierpnia 2021 r., zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w N. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 19 sierpnia 2018 r. W oświadczeniu poinformował, że posiada udział 1/5 w spadku po zmarłym ojcu, po którym postępowanie spadkowe nie zostało jeszcze przeprowadzone. Skarżący wskazał, że w skład masy spadkowej wchodzi m.in. dom jednorodzinny położony w miejscowości Ł.
Komendant Miejski Policji w N. (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc, że jego udział w domu odziedziczonym po ojcu wynosi 18,30 m2, co odpowiada 2 normom zaludnienia. Tymczasem jego rodzina składa się z czterech osób, co oznacza, że przysługują mu 4 normy zaludnienia, tj. od 28 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej. Dlatego nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w tej sytuacji nie posiada uprawnień do otrzymania przedmiotowego równoważnika.
Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie (dalej: "organ odwoławczy") nie zgodził się z ww. argumentacją i decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], powołując się na art. 92 ustawy z dnia 7 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji") w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 946, dalej: "rozporządzenie"), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W ocenie organu odwoławczego udział w spadku nie zapewnia co prawda należnej skarżącemu powierzchni mieszkalnej, jednak w niniejszej sprawie nie jest to decydujące. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia "Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli (...) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje (...) dom jednorodzinny (...) będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia." Zatem posiadanie przez skarżącego udziału w spadku (18,30 m2 powierzchni mieszkalnej), który zapewnia dwie normy zaludnienia (min. 14 m2 powierzchni mieszkalnej) stanowi przeszkodę, która uniemożliwia przyznanie skarżącemu przedmiotowego równoważnika. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że skarżący zamieszkuje w nieruchomości stanowiącej przedmiot spadku, położonej w miejscowości pobliskiej. W tej sytuacji znajduje zastosowanie przepis § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, który wyklucza skarżącego z kręgu beneficjentów przedmiotowego świadczenia.
Skarżący nie zgadzając się z powyższą decyzją, zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Komendant Wojewódzki w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 marca 2022 r., III SA/Kr 1832/21, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.).
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie mógł skutecznie ubiegać się o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdyż zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, równoważnika tego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia i ten przepis powołany został m.in. jako podstawa zaskarżonej decyzji.
Zatem policjantowi w służbie stałej nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, między innymi jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący wraz rodziną zamieszkuje w domu jednorodzinnym położonym w Ł., którego 3/16 części nabył w drodze spadku po śmierci ojca (26 maja 2013 r.). Udział skarżącego w domu odpowiada 18,30 m2 powierzchni mieszkalnej i przekracza dwie normy zaludnienia. Skoro zatem zgodnie z § 3 rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, to przyjęcie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, że udział spadkowy w ww. nieruchomości, jaki nabył skarżący, odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, nie narusza powyższej regulacji, skoro powierzchnia mieszkalna przekracza 2 minimalne normy zaludnienia.
Z powyżej wskazanych względów, zdaniem Sądu skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Nie zgadzając się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, skarżący wywiódł od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy o Policji, poprzez dokonanie przez WSA w Krakowie błędnej kontroli i oceny wykładni ww. przepisów dokonanej przez organy administracji, która to błędna ocena Sądu polegała na bezzasadnym uznaniu, iż, w niniejszej sprawie, w oparciu o zgromadzony materiał dowody i ustalenia faktyczne, nie ma możliwości przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zgodnie ze złożony wnioskiem, podczas gdy prawidłowa wykładnia owych przepisów (zresztą podnoszona przez skarżącego w toku postępowań administracyjnych przed organami obu instancji oraz przed Sądem) wskazuje, że skarżący spełnia wszelkie wymogi oraz warunki określone przepisami prawa, uprawniające go do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia, poprzez dokonanie przez Sąd błędnej oceny wykładni ww. przepisów zastosowanej przez organy administracji i bezzasadne stwierdzenie, że w niniejszym stanie faktycznym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział spadkowy odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, tj. niewłaściwe uznanie, że ww. przepisy eliminują skarżącego z kręgu osób uprawnionych do otrzymania rzeczonego równoważnika, podczas gdy, w ocenie skarżącego, zaprezentowana przez Sąd i organy wykładnia ww. przepisów jest nieodpowiednia, gdyż zasadnym jest w niniejszej sprawie interpretowanie przepisów ww. rozporządzenia systemowo, przy uwzględnieniu subsydiarnego charakteru prawa do równoważnika pieniężnego względem samego prawa do lokalu mieszkalnego, przy uwzględnieniu poglądu prawnego, wedle którego w sytuacji, gdy skarżący legitymuje się uprawnieniem do otrzymania, zgodnie z regulacjami ww. rozporządzenia, lokalu mieszkalnego spełniającego więcej niż 2 normy zaludnienia, to brak jest możliwości uznania, iż traci on prawo do równoważnika pieniężnego w momencie nabycia udziałów w domu jednorodzinnym w drodze dziedziczenia, odpowiadającym dwóm normom zaludnienia.
Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej w całości, jak również o uwzględnienie skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, poprzez przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zgodnie z jego wnioskiem. Ewentualnie na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a oświadczył o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu odwoławczego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej przedstawione zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez nieprawidłową wykładnię przepisów ustawy o Policji (art. 88 ust. 1, art. 89 i art. 92 ust.1) oraz rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( § 1 ust. 2 pkt 5, § 2 i § 3).
Zarzuty te zasługiwały na uwzględnienie.
Zagadnienie związane z prawem policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy policjantowi temu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkalnych Policji, a który w drodze spadkobrania nabył udział w domu o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sąd Administracyjnego.
W wyroku z 6 czerwca 2019 r., I OSK 2256/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na potrzebę dokonania wykładni, zastosowanego w sprawie przez organ przepisu § 1 ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, z uwzględnienie przepisów ustawy o Policji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy, zawartych w rozdziale 8 ustawy.
Wskazał, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych) (por. M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego /w:/ Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (por. M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213).
W doktrynie wskazuje się również, że możliwość przełamania językowego rezultatu wykładni przez reguły funkcjonalne obwarowana jest bardzo rygorystycznymi warunkami – ma się to stać ze względu na konieczność zachowania podstawowych założeń, zwłaszcza założeń dotyczących spójności systemu wartości przypisywanych prawodawcy, które uległyby zniszczeniu, gdyby dopuścić językowe znaczenie odtworzonej normy (por. A. Choduń, M. Zieliński, Aspekty granic wykładni prawa w: Księga jubileuszowa Profesora Ryszarda Mastalskiego. Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego, red. W. Miemiec, Wrocław 2009, s. 84).
Zastosowanie w niniejszej sprawie reguł wykładni językowej przy interpretacji § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, tak jak uczynił to organ, a co zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, jest niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową.
Podkreślenia wymaga, że określenie prawa policjanta do lokalu mieszkalnego i świadczeń związanych z lokalami mieszkalnymi dokonane zostało w zasadniczym zakresie w ustawie o Policji. Przepisy wydanego na podstawie ustawy ww. rozporządzenia nie mogą pogarszać sytuacji uprawnionego funkcjonariusza wynikających z przepisów ustawy o Policji.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo 10, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające (art. 89 ustawy). Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika zaś, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny. Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest zatem prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane, w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu, stanowiący rekompensatę finansową za brak lokalu mieszkalnego. Uprawnienie funkcjonariusza do świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek.
Gwarantowane przepisem art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo jest prawem do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 powołanej ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Natomiast lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust.1 pkt 2 tej ustawy). A contrario, gdy lokal mieszkalny nie odpowiada normom powierzchni przysługującej policjantowi, to wówczas nie ma przeszkód, aby przydzielić lokal mieszkalny w drodze decyzji.
Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Skoro zatem ustawodawca uznał, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny, a lokal taki nie został mu przydzielony decyzją administracyjną, a na wysokość równoważnika wpływa liczba członków rodziny policjanta, to nie sposób przyjąć, że decyzja o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (będącego zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego) może zależeć nie od rzeczywistej liczby członków rodziny policjanta, a od przyjęcia – wbrew regulacji ustawowej – że [policjant] w miejscu pełnienia służby uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia" (§ 1 ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia).
W sytuacji zatem, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie, niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji). Wówczas należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Zamiarem ustawodawcy było bowiem niewątpliwie zapewnienie funkcjonariuszom prawa do dodatkowych świadczeń związanych z zaspokojeniem ich potrzeb mieszkaniowych.
Powyższe w pełni koresponduje ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2009 r., I OPS 7/09, w której stwierdzono, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Treść normatywna relewantnych przepisów ustawy o Policji i ustawy o Straży Granicznej, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, jest bardzo zbliżona. Za przedstawioną wykładnią przemawia nowsze orzecznictwo sądów administracyjnych (przykładowo - wyroki NSA z: 14 grudnia 2011 r., I OSK 1146/11; 12 grudnia 2014 r., I OSK 1053/13; 18 grudnia 2019 r., I OSK 1064/18; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2016 r., II SA/WA 250/16).
W rozpoznawanej sprawie skarżącemu odmówiono uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż nabył w drodze dziedziczenia po zmarłym ojcu udział w domu mieszkalnym o powierzchni 18,30 m2, w którym skarżący zamieszkuje wraz z żoną i dwójką dzieci. Udział ten odpowiada dwóm normom zaludnienia, lecz jest mniejszy od przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia.
Odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego nastąpiła wobec dokonania przez organ literalnej wykładni § 1 ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, z pominięciem przepisów ustawy o Policji, co jak wskazano powyżej nie było prawidłowe. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). W sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że przyjęcie norm zaludnienia stosownie do liczby członków rodziny występuje w przypadku ubiegania się o przydział lokalu, natomiast w sytuacji uzyskania lokalu w ramach dziedziczenia wystarczające jest uzyskanie powierzchni mieszkalnej odpowiadającej dwóm normom zaludnienia.
Mając na uwadze tak rozumianą interpretację przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie obowiązany wydać rozstrzygnięcie w oparciu o powyższą wykładnię.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.