III OSK 201/25

III OSK 201/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 203/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-12
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 174 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 203/24 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w [...] na bezczynność Głównego Inspektora ochrony Środowiska w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska(dalej: "GIOŚ", "organ") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 203/24, którym po rozpatrzeniu sprawy ze skargi A. z siedzibą w [...] (dalej: "A.", "skarżący") na bezczynność GIOŚ w sprawie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, zobowiązano GIOŚ do rozpoznania wniosku A. z [...] lipca 2023 r., w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdzono, że GIOŚ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, o którym mowa w pkt 1 (pkt 2); stwierdzono, że bezczynność, o której mowa powyżej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalono skargę w pozostałym zakresie (pkt 4); zasądzono od GIOŚ na rzecz A. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
A., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność GIOŚ w przedmiocie wniosku skarżącego z [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji o środowisku. Zarzuciło organowi naruszenie:
- art. 74 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023r. poz. 1094 z późn. zm.), dalej: "u.i.ś.", poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji w postaci wyników badań wód w [...] i okolicznych gminach od godziny [...] [...] lipca 2023 r. do dnia [...] lipca 2023r. do godziny [...], pomimo iż jako informacja znajdująca się przedmiotowo w zakresie u.i.ś. powinna ona zostać udostępniona,
- art. 14 ust. 1 u.i.ś., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji w postaci ww. wyników badań w terminie wynikającym z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "ustawa u.d.i.p.".
Wobec podniesionych zarzutów A. wniosło o:
- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z [...] lipca 2023r.;
- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
- wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., ocenie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r,. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.",
- zasądzenie na rzecz A. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego organ nie udzielając odpowiedzi na wniosek naruszył bezpodstawnie jego prawo do informacji o środowisku. Pozostaje tym samym w bezczynności trwającej już ponad siedem miesięcy, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił, że wniosek A., z uwagi na swój przedmiot, został zaklasyfikowany przez GIOŚ jako wniosek o udostępnienie informacji o środowisku, w związku z czym został rozpatrzony w trybie i w terminie określonym w ustawie u.i.ś. Organ wskazał, że pismo GIOŚ z [...] sierpnia 2023 r., potwierdza, że organ udzielił informacji na wniosek skarżącego. Plan poboru na dzień [...] lipca obejmował [...] punktów pomiarowo - kontrolnych rzecznych oraz [...] punkt jeziorny. Natomiast, wyniki badań nie były dostępne z powodu trwających nadal analiz laboratoryjnych, które przeprowadzał Centralne Laboratorium Badawcze Oddział [...]. Dalej organ podniósł, że dodatkowa informacja, której udostępnienia domagało się A. na gruncie ustawy u.d.i.p. musi odnosić się do faktów. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może natomiast dotyczyć ewentualnych zamierzeń, czy też przyszłych działań organu, nie może być też postulatem podjęcia przez organ określonych działań w przyszłości. Rolą organu udzielającego odpowiedzi w trybie udostępniania informacji publicznej, nie jest też tworzenie materiałów na potrzeby udzielenia odpowiedzi, ale udostępnienie wyłącznie tych informacji, które organ posiada. GIOŚ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.i.ś władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Organ podkreślił, iż przedmiotowy wniosek wpłynął do GIOŚ w dniu [...] lipca 2023 r., a odpowiedź została przesłana do Wnioskującego w dniu [...] sierpnia 2023 r. Wobec tego – zdaniem GIOŚ - nie dopuścił się przewlekłości, bowiem pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. udzielił skarżącemu informacji w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie badań wód w [...] i okolicznych gminach od [...] w dniu [...] lipca 2023 r. do [...] w dniu [...] lipca 2023 r, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a tym samym wniosek o nałożeniu grzywny należy uznać za bezzasadny.
Wyrokiem z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 203/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpoznania wniosku A., w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że GIOŚ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, o którym mowa w pkt 1 (pkt 2); stwierdził, że bezczynność, o której mowa powyżej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4); zasądził od GIOŚ na rzecz A. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).
W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I instancji wskazał, że z wniosku skarżącego, pisma GIOŚ z [...] sierpnia 2023 r., jak i odpowiedzi na skargę wynika, że pytanie zawarte we wniosku A., dotyczące udzielenia informacji w zakresie konkretnych wyników badań są informacjami o środowisku i o jego ochronie w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.ś. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez organ, o czym świadczy zarówno korespondencja prowadzona między organem a A. oraz udzielona odpowiedź na skargę. Treść samych pytań również takich wątpliwości nie nasuwa. Tym samym co do zasady organ, zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 wspomnianej ustawy, obowiązany był powyższą informację A. udzielić w terminie określonym w art. 14 ust. 1 (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku), co winno nastąpić w sposób i formie określonej we wniosku, co z kolei wynika z treści art. 15 ust. 1 u.i.ś. albo w trybie art. 14 u.i.ś. poinformować o innym terminie załatwienia wniosku albo odmówić, jeżeli uznał, że zachodzą jednak przesłanki z art. 16 u.i.ś.
Sąd I Instancji zauważył, że z akt niniejszej sprawy wynika, że pismem z [...] lipca 2023 r. A. złożyło wniosek do Ministerstwa Klimatu i Środowiska, który następnie został przekazany do GIOŚ – o udzielenie informacji w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie posiadanych wyników badań wód w [...] i okolicznych gminach od [...] [...] lipca 2023 r. do dnia [...] lipca 2023 r. do godziny [...].
Pismem z [...] sierpnia 2023 r. GIOŚ odpowiadając na ww. pismo z [...] lipca 2023r. poinformował, że w dniach [...] lipca 2023 r., w ramach monitoringu środowiska, odbył się jeden wyjazd w teren ([...] lipca 2023 r.) w celu pobrania do badań prób wody powierzchniowej. Plan poboru na ten dzień obejmował [...] punktów pomiarowo-kontrolnych rzecznych oraz [...] punkt jeziorny. Organ przedstawił tabelkę z listą punktów poboru wraz z ich lokalizacją. Wyjaśnił poza tym, że w [...] punktach próby nie zostały pobrane z powodu braku wody w korycie ([...]) i braku przepływu wody ([...]). GIOŚ końcowo wskazał, że obecnie wyniki badań nie są dostępne z powodu trwających nadal analiz laboratoryjnych, które przeprowadza Centralne Laboratorium Badawcze Oddział [...]. Czas analizy zależy w głównej mierze od złożoności zakresu badań zaplanowanych w danym punkcie i może trwać ponad miesiąc od daty poboru. GIOŚ w piśmie z tym powołał się na art. 14 w zw. z art. 4 i art. 8 u.i.ś.
Odnosząc się do powyższej korespondencji, Sąd I instancji wyjaśnił, że informacja publiczna dotycząca środowiska podlega udostępnieniu na zasadach określonych ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jest to tryb szczególny w stosunku do trybu ogólnego, przewidzianego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady, realizacja art. 61 Konstytucji RP (prawa do uzyskiwania informacji publicznej), odbywa się w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Jednak w przypadku odmiennego ukształtowania zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w innych trybach, ustawodawca przyznał pierwszeństwo na rzecz innych trybów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 sierpnia 2021 r., III SAB/Gl 111/21). Wskazana zasada wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., stanowiącego, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Taką ustawą jest właśnie m.in. u.i.ś.
Sąd I Instancji wskazał, że z przepisów u.i.ś. wynika, że organ udostępnia informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (art. 14 ust. 1 u.i.ś.). Termin ten może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy (art. 14 ust. 2 u.i.ś.). W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. stosuje się odpowiednio.
Udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Z kolei odmowa udostępnienia informacji stosownie do art. 20 cyt. ustawy następuje w drodze decyzji. Przypadki kiedy władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji określa art. 16 u.i.ś. Zgodnie z tym przepisem władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć:
1) ochronę danych przewidzianą przepisami o ochronie informacji niejawnych;
2) przebieg toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego lub karnego;
3) prawa własności intelektualnej, o których mowa w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2509) lub w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 324, z 2022 r. poz. 2185 oraz z 2023 r. poz. 588);
4) ochronę danych osobowych, dotyczących osób trzecich, jeżeli jest ona przewidziana odrębnymi przepisami prawa;
5) ochronę informacji lub danych, dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie, chyba że wyraziły zgodę na ich udostępnianie;
6) stan środowiska, którego informacja dotyczy, w szczególności przez ujawnienie ostoi lub siedliska roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową;
7) ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej;
8) obronność i bezpieczeństwo państwa;
9) bezpieczeństwo publiczne
10) ochronę tajemnicy statystycznej przewidzianą przepisami o statystyce publicznej (art. 16 ust. 1 pkt 1 – 10 cyt. ustawy).
Sąd I Instancji zaznaczył, że poza tym w okolicznościach sprawy należy także zwrócić uwagę na kwestię, że władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, także wtedy jeżeli:
1) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania;
2) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się;
3) wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania;
4) wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny (art. 16 ust. 2 pkt 1 – 4 u.i.ś.).
W myśl natomiast art. 19 ust. 1 u.i.ś. władze publiczne, odmawiając udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1, podają nazwę podmiotu odpowiedzialnego za opracowanie danego dokumentu lub danych oraz informują o przewidywanym terminie ich opracowania.
Analizując treść wniosku A., jak i odpowiedź organu na to pismo, Sąd I instancji stwierdził, że organ nie dokonał ani czynności materialno-technicznej, to jest nie udostępnił żądanych informacji skarżącemu w zakresie wyników badań, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jak i nie poinformował, że dane te udostępni, ale w innym terminie, jednocześnie o nim informując. Organ wystosował pismo w terminie miesiąca od dnia otrzymania wniosku informując jedynie, że wyniki badań nie są obecnie dostępne, trwa ich analiza, wskazując miejsce laboratorium, które tą analizę prowadzi.
W ocenie Sądu pismo GIOŚ z [...] sierpnia 2023 r. jest ogólnym pismem informującym, nie rozstrzygającym wniosku skarżącego co do jego istoty. Mając na względzie konkretne pytanie A., Sąd I instancji stwierdził, że pismo informujące GIOŚ nie stanowi odpowiedzi, którą przewiduje u.i.ś. Z treści tego pisma nie wynika, że stanowi ono decyzję administracyjną – decyzję odmowną w myśl art. 16 ust. 2 pkt 1 u.i.ś. Nie można przyjąć bowiem, że pismo to jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a, bowiem nie zawiera w rzeczywistości rozstrzygnięcia, czy także pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej jakiś środek zaskarżenia. Poza tym pismo to nie jest pismem z art. 14 ust. 2 u.i.ś. informującym o przedłużeniu postępowania i wskazującym nowy termin załatwienia sprawy w trybie art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. Końcowo GIOŚ wniosku skarżącego nie rozpoznał, nie przesłał wnioskowanych wyników badań, a jedynie usiłował udzielić odpowiedzi w sposób i formie nie przewidzianej w ustawie środowiskowej tj. poprzez ogólnikowe potwierdzenie, że pobór próbek rzeczywiście miał miejsce i analiza ich trwa.
Wobec powyższych ustaleń Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku z [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji o środowisku w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku), uznając wyznaczony termin za wystarczający do podjęcia stosownych czynności i wydania rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji, ogół przedstawionych powyżej okoliczności uzasadnia uwzględnienie skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę GIOŚ dopuścił się bezczynności rozpoznaniu wniosku A. (pkt 2 wyroku).Sąd I instancji uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Organ bowiem podjął jakieś czynności, w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku – mimo błędnej wykładni przepisów u.i.ś. – odpowiedział skarżącemu na wniosek. W ocenie Sądu I instancji stwierdzenie bezczynności GIOŚ i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. tj. wymierzenia grzywny organowi, o co strona wnosiła, czy z urzędu przyznania sumy pieniężnej (pkt 4 wyroku).O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a (pkt 5 wyroku). Sąd I instancji wyjaśnił, że na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).
Od powyższego wyroku Główny Inspektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że zachodzi konieczność zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku A., w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy w organ rozpatrzył przedmiotowy wniosek;
- art. 149 § 1a pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ w przedmiotowej sprawie dopuścił się bezczynności.
Wobec podniesionych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał na treść z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Następnie stwierdził, że bezczynność organu, lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia – zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi ona wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie taka podstawą materialną jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Organ wskazał, że w sprawie nie została wydana decyzja GIOŚ o odmowie udzielenia informacji publicznej. Powyższe możliwe jest tylko w sytuacji gdy organ posiada rzeczoną informację publiczną. W przypadku jej braku organ poprzestaje na czynności materialno-technicznej – informacji o braku żądanej informacji. W sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Organ stwierdził, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA: z 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07 i 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4955/21; wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17; publ. CBOSA).
Organ podkreślił, że na dzień udzielenia odpowiedzi A. nie dysponował jeszcze wynikami badań cieków wymienionych w piśmie Stowarzyszenia, o czym informował w odpowiedzi. Czas analizy zależy w głównej mierze od złożoności zakresu badań zaplanowanych w danym punkcie i może trwać ponad miesiąc od daty pobory. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie udzielił A. odpowiedzi na wniosek wskazując, iż na datę odpowiedzi nie posiada żądanych informacji. Nie przekroczył też terminu załatwienia sprawy. Z tych względów, zdaniem organu, brak było podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt I GSK 879/22).
Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14 oraz wyrok NSA z dnia 20 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 1435/24).Wyjątkowo, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, dopuszcza się usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 377/21).
W rozpoznawanej sprawie organ podniósł zarzuty oparte od drugą z ww. podstaw kasacyjnych. Zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że zachodzi konieczność zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku A., w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy w organ rozpatrzył przedmiotowy wniosek;
- art. 149 § 1a pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ w przedmiotowej sprawie dopuścił się bezczynności.
Wobec tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. określa kompetencje orzecznicze sądu I instancji w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania. Normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju norm w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym (por. wyrok NSA z 6 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 1049/24).
Organ podnosząc wskazane zarzuty nie powiązał ich z żadnymi innymi przepisami czy to prawa procesowego czy materialnego. Co istotne nie uczynił tego także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tym samym brak jest możliwości usunięcia wadliwości podniesionych zarzutów w oparciu o uchwałę pełnego składu NSA z 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.
W uzasadnieniu rozpoznawanego środka odwoławczego organ kwestionując stanowisko Sądu I instancji co do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku A. z [...] lipca 2023 r., w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, powołał się jedynie na stanowisko prezentowane w przywołanym orzecznictwie, zgodnie z którym w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. To jedyny fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym organ powołał inny przepis niż art. 149 p.p.s.a. Podkreślić przy tym trzeba, że art. 13 u.d.i.p. nie miał w sprawie zastosowania i nie stanowił ani podstawy pisma wyjaśniającego organu z dnia [...] sierpnia 2023 r. stanowiącego odpowiedź organu w sprawie wniosku A. (w piśmie tym organ powołał się bowiem na art. 14 w zw. z art. 4 i art. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz.U. z 2023 r. poz., 1094 ze zm.) ani nie był przedmiotem rozważań Sądu I instancji.
W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem A. z dnia [...] lipca 2023 r. organ słusznie przyjął, czego zresztą Sąd I instancji nie podważał, że wniosek ten należy rozpatrzyć w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jeśli bowiem – tak jak ma to miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy - materia żądania wniosku dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej udziela się w oparciu o przepisy ustawy środowiskowej. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy środowiskowej, to rozwiązania i instytucje wynikające z tej ustawy znajdować będą zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 117/23). W tej sytuacji tym bardziej zdumiewające jest twierdzenie obecnie przez organ, że w przedmiotowej sprawie podstawę materialną stanowi ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Organ nie podniósł jednak żadnego zarzutu, który pozwalałby wywieść, że kwestionuje on przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek A. winien być rozpoznany w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji brak jest podstaw by szerzej odnosić się do ww. problemu.
Wobec wadliwej konstrukcji zarzutów skarga kasacyjna nie mogła być przedmiotem merytorycznej oceny.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.