III OSK 2005/23

III OSK 2005/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
658
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 751/22 w sprawie ze skargi R.T. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 751/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: Sąd I instancji) odrzucił skargę R.T. na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej: organ) w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia.
W uzasadnieniu wskazano, że skarga R.T. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w sprawie rozpatrzenia ponaglenia od decyzji z 15 października 2021 r. nr 133/B/2021 została wniesiona - w dniu 5 października 2022 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), tj. po zakończeniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. postępowania w sprawie ww. skargi, poprzez wydanie przez Komendanta Głównego Policji decyzji nr 27/2022. Powołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, Sąd I instancji uznał, że skoro R.T. wniósł skargę po ostatecznym zakończeniu postępowania, to podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się R.T. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową, a także kosztów stawiennictwa skarżącego kasacyjnie w Sądzie oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
I. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 39 i 40 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej k.p.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej w sytuacji, w której postępowanie przed wniesieniem skargi nie zostało zakończone, a tym samym skarżący kasacyjnie uprawniony był do jej wniesienia i skarga ta była zasadna, co doprowadziło do zakończenia postępowania i nierozpoznania wniesionej przez skarżącego kasacyjnie skargi;
II. naruszenie art. 3 § 2 i art. 149 p.p.s.a mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu nie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, nie zobowiązał organu do podjęcia czynności, nie wymierzył organowi grzywny, a nadto nie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy, pomimo dysponowania prawidłowym adresem skarżącego kasacyjnie, organ uporczywie kierował korespondencję do miejsca z którego skarżący wyprowadził się wiele miesięcy wcześniej (co było organowi wiadome), a tym samym decyzja nie mogła wywrzeć skutków prawnych;
III. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 § 1, art. 39 i art. 40 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie skargi w konsekwencji wadliwego przeprowadzenia przez Sąd kontroli stosowania prawa i niedostrzeżenie uporczywego wysłania decyzji na błędny adres skarżącego, co skutkowało brakiem jej doręczenia, a w konsekwencji niemożnością zakończenia postępowania i odrzucenie skargi pomimo obowiązku odmiennego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie na dzień wniesienia skargi nie zakończyło się, albowiem pomimo wydania decyzji, organ nie doręczył jej skarżącemu. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1989 r., sygn. akt IV SA 455/89, skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Tym samym, wobec braku doręczenia decyzji skarżącemu nie można było przyjąć, iż postępowanie zakończyło się. W dniu wniesienia skargi decyzja nie była skarżącemu doręczana od 6 miesięcy, tym samym stan bezczynności trwał nadal, a Sąd I instancji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, był władny do zobowiązania organu do podjęcia określonych działań, tj. doręczenia skarżącemu decyzji.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie. Od dnia złożenia odwołania od decyzji nr 133/B/2021 z 15 października 2021 r., do dnia złożenia skargi na przewlekłość upłynęło dziesięć miesięcy. Przewlekłe postępowanie organu polegało na niedoręczaniu skarżącemu decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można uznać za spełnienie obowiązku z art. 39 i 40 k.p.a. przesłanie orzeczenia do miejsca, w którym skarżący nie przebywa. Zauważono, że o powyższej okoliczności organ posiadał wiedzę – skarżący kasacyjnie wielokrotnie wskazywał swoje miejsce zamieszkania (w T.), prosząc o przesyłanie korespondencji wyłącznie na ww. adres. Wniosek ten organowi był z całą pewnością znany, albowiem decyzja nr 133/B/2021 z 15 października 2021 r. została skarżącemu (po jego interwencji) prawidłowo doręczona.
Konkludując skarżący kasacyjnie podkreślił, że w dacie wnoszenia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania postępowanie wciąż się toczyło. Wobec niedoręczenia decyzji nie mogła ona wywołać żadnych skutków, w tym związanych z zakończeniem postępowania. Skarżący na skutek opieszałości organu pozbawiony był możliwości realizacji swoich praw w postaci chociażby wniesienia skargi na decyzję. Taka praktyka organu, nie może zostać uznana za prawidłową.
Pismem z 27 czerwca 2023 r. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie przyjął, że skarga na bezczynność złożona po zakończeniu postępowania administracyjnego była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniała różnica poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia jednej z tych skarg zakończone. Rozbieżność poglądów, a w szczególności trudność w rozstrzygnięciu powstałych na tym tle zagadnień prawnych, spowodowała podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów dwóch uchwał: z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności oraz z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości.
W uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 NSA wskazał, że "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.". Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały, objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został, określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, warunek dopuszczalności wniesienia skargi. Jednocześnie podkreślono, że kontrolowany w wyniku wniesienia skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Termin "w każdym czasie", którym posłużono się w art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność, za nieprawidłowy uznano również pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi.
Wyjaśnić trzeba, że powyższy pogląd ma, z uwagi na treść art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, charakter wiążący, co oznacza, że uchwała ta pozostaje wiążąca również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. Przepis ten bowiem nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość wzruszenia poglądu wyrażonego w uchwale wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym sprawę, nie ma jednak ku temu jakichkolwiek podstaw. Stanowisko zawarte w powołanej uchwale zasługuje bowiem w pełni na akceptację. W sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po załatwieniu sprawy, nie istnieje już bowiem stan bezczynności, a to oznacza że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia.
Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Ocena wystąpienia bezczynności winna być więc dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro w niniejszej sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności, bowiem Komendant Główny Policji wydał decyzję z 28 kwietnia 2022 r. - w kontekście uchwały 7 sędziów NSA II OPS 5/19 - brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się bezczynności.
W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących niedoręczenia skarżącemu decyzji z 28 kwietnia 2022 r. należy wskazać, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem, ponieważ w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie. Przyjęcie innego stanowiska, pozbawiałoby logicznego sensu art. 110 k.p.a. (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1051/21). Przyjąć zatem należy, że decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona.
Warto zwrócić uwagę, że w treści uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt: II OPS 5/19, jak i w jej uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność z samym faktem "wydania decyzji", co ma znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem decyzja organu z 28 kwietnia 2022 r. została wydana, a problem pojawił się wyłącznie w zakresie prawidłowości jej doręczenia. Pogląd wiążący ustanie stanu bezczynności z faktem załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności jest poglądem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego tę sprawę, jest poglądem trafnym (vide wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3747/18, wyrok NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 1401/17, wyrok NSA z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 198/10). W orzecznictwie tym zasadnie podnosi się, że "zaniechanie czynności doręczenia decyzji nie stanowi bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a." (vide postanowienie NSA z 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1833/20; postanowienie z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1047/19). Czynność doręczenia nie przyznaje, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków, nie stanowi również załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia, wobec czego sama prawidłowość doręczenia decyzji nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi (vide wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2835/19). Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje więc prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Kwestia prawidłowości doręczenia wydanej przez organ decyzji nie może być zatem rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność, gdyż nie mieści się w pojęciu bezczynności. (vide wyrok NSA z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1295/17).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że w dniu składania skargi na bezczynność (5 października 2022 r. - data nadania w urzędzie pocztowym) istniała już decyzja wydana przez Komendanta Głównego Policji z 28 kwietnia 2022 r., zatem organ ten na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, na co słusznie wskazał Sąd I instancji odrzucając tę skargę. Stan bezczynności bada się bowiem na dzień złożenia skargi, a taki stan na dzień złożenia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie nie występował. W świetle przedstawionych powyżej rozważań zawartych w uchwale II OPS 5/19, skarga podlegała zatem odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a wobec tego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze kasacyjnej oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosków o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do ich uwzględnienia. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.