III OSK 2004/24

III OSK 2004/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2353/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-16
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4 ustawy
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.127§ 3, art. 138 § 2 ustawy
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2353/23 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 30 października 2023 r., nr KOP.0164.9.2023.UKM w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako: Spółka) na decyzję Ministra Zdrowia (dalej także jako: organ) z dnia 30 października 2023 r., nr KOP.0164.9.2023.UKM w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2353/23 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 lipca 2023 r., nr KOP.0164.5.2023.ABG, a w punkcie 2 wyroku zasądził od organu na rzecz Spółki kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 12 maja 2023 r. Spółka zwróciła się do organu, na podstawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie:
1. wszystkich umów zawartych pomiędzy firmą O. sp. z o.o. a Ministerstwem Zdrowia na realizację zamówień publicznych wraz z aneksami (jeżeli były zawierane) oraz protokołami odbioru;
2. informacji czy były naliczane na ww. podmiot kary umowne, a jeśli tak to o udostępnienie informacji o wysokości naliczonych kar, z jakiego tytułu były naliczone oraz udostępnienie korespondencji prowadzonej w tym zakresie z F. J. K. (np. informacje o naliczonych karach, oświadczenia o potrąceniu, noty księgowe etc.).
W związku z uznaniem, że wnioskowane informacje mają przetworzony charakter organ pismem z dnia 4 lipca 2023 r. wezwał Spółkę do wykazania, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na ww. wezwanie, pismem z dnia 10 lipca 2023 r., Spółka wyjaśniła, że nie oczekuje udostępnienia "dokumentów przetworzonych, ani również ingerencji w poszukiwanie informacji (...) oczekuje jedynie dokumentów świadczących o należytym wykonaniu przedmiotów umów postępowań publicznych, w tym: umów wraz z załącznikami Opisu Przedmiotu Zamówienia, Raportów z realizacji umów, Protokołów odbioru umów podpisanych przez Zamawiającego, kar wynikających z nienależytego wykonania umów z Zamawiającym".
Organ decyzją z dnia 13 lipca 2023 r., nr KOP.0164.5.2023.ABG, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił Spółce udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej uznając, że treść wniosku obejmuje w całości żądanie informacji publicznej przetworzonej, zaś Spółka zarówno we wniosku, jak i w wyjaśnieniach z dnia 10 lipca 2023 r., nie przedstawiła żadnych argumentów przekonujących o tym, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co stanowi warunek udostępnienia informacji przetworzonej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, orzeczenie co do istoty sprawy i udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 12 maja 2023 r. uzupełnionym w wyjaśnieniach z dnia 10 lipca 2023 r.
Pismem z dnia 4 października 2023 r., organ wezwał Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 12 maja 2023 r., przez przesłanie wniosku podpisanego własnoręcznie lub przesłanie przedmiotowego wniosku na elektroniczną skrzynkę podawczą Ministerstwa Zdrowia. Jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2023 r., z uwagi na konieczność podjęcia dodatkowych czynności w sprawie.
W dniu 9 października 2023 r. Spółka uzupełniła braki formalne wniosku przesyłając podpisany wniosek za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP.
Minister Zdrowia decyzją z dnia 30 października 2023 r., nr KOP.0164.9.2023.UKM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 i ust 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uchylił swoją decyzję z dnia 13 lipca 2023 r. nr KOP.0164.5.2023.ABG i orzekł ponownie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa we wniosku strony z dnia 12 maja 2023 r.
Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Zdrowia ustalił, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadami, skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Została ona bowiem wydana w sytuacji, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został złożony zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał w tym zakresie na uchybienie art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.
Jak wskazał organ w przedmiotowej sprawie wniosek wpłynął zaś do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Organ w toku postępowania w pierwszej instancji nie wezwał jednak Spółki do uzupełnienia braków formalnych w tym zakresie. W związku z tym organ uchylił swoją decyzję z dnia 13 lipca 2023 r. i orzekł ponownie co do istoty sprawy, w związku z faktem, iż Spółka uzupełniła braki formalne wniosku w toku postępowania w drugiej instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podtrzymał swoją ocenę co do uznania charakteru żądanej informacji za przetworzony, jak i co do tego, że Spółka nie wykazała, że udostępnienie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W piśmie z dnia 1 grudnia 2023 r. Spółka wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu i wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu z dnia 30 października 2023 r., a także decyzji z dnia 13 lipca 2023 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej wskazanej we wniosku Spółki z dnia 12 maja 2023 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że informacje, których udostępnienia skarżąca Spółka domagała się w ww. wniosku, uzupełnionym w wyjaśnieniach z dnia 10 lipca 2023 r. stanowią informacje przetworzone, podczas gdy są to informacje proste niewymagające uzasadnienia przez Spółkę, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;
ewentualnie naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej wskazanej we wniosku Spółki z dnia 12 maja 2023 r., uzupełnionym w wyjaśnieniach z dnia 10 lipca 2023 r., w wyniku bezzasadnego uznania, że uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie oceny charakteru informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku i w konsekwencji błędne ustalenie, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, podczas gdy żadna z wnioskowanych informacji nie ma takiego charakteru, jak również poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezawierającego wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2354323 stwierdził nieważność zaskarżonej w sprawie decyzji organu z dnia 30 października 2023 r., nr KOP.0164.9.2023.UKM w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 lipca 2023 r., nr KOP.0164.5.2023.ABG, a w punkcie 2 wyroku zasądził od organu na rzecz Spółki kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że ocena zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji poprzedzającej, wykazała, że obarczone są one wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia ich nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wedle tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia z dnia 30 października 2023 r. stanowi rażące naruszenie prawa poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji zaistnienia przesłanki nieważności decyzji poprzedzającej z dnia 13 lipca 2023 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), skutkuje koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jeśli Minister Zdrowia zamierzał wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji objętej wnioskiem z dnia 12 maja 2023 r., to wniosek ten stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane, zgodnie z art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d Kodeksu postępowania administracyjnego).
Jak podał Sąd I instancji z akt sprawy wynika tymczasem, że wniosek z dnia 12 maja 2023 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez wnioskodawcę ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Tak więc, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, decyzja Ministra Zdrowia z dnia 13 lipca 2023 r. została wydana mimo, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 maja 2023 r. nie spełniał wymogów określonych w art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo – art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji z dnia 13 lipca 2023 r. organ nie wezwał Spółki do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 12 maja 2023 r. Organ dopiero rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji wezwał Spółkę pismem z dnia 4 października 2023 r., do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 12 maja 2023 r., przez przesłanie wniosku podpisanego własnoręcznie lub przesłanie przedmiotowego wniosku na elektroniczną skrzynkę podawczą Ministerstwa Zdrowia. Zatem organ dostrzegł wadliwość decyzji z dnia 13 lipca 2023 r., jednak błędnie przyjął, że może być ona konwalidowana poprzez uchylenie tej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie w przypadku, gdy organ II instancji stwierdzi, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest merytorycznie (co do istoty sprawy) nieprawidłowe, tzn. jest niezgodne z przepisami prawa lub niecelowe. W takim przypadku, na podstawie ww. przepisu, organ II instancji wydaje decyzję merytoryczno-reformatoryjną, która składa się z dwóch części: w pierwszej organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji oznaczając zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej - w tym zakresie - rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jednak jak podkreślił Sąd I instancji powyższe dotyczy kwalifikowanej wadliwości decyzji organu I instancji w sferze prawa materialnego. Natomiast w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (np. jak w niniejszej sprawie decyzja została wydana, mimo formalnych przeszkód wynikających z braku wniosku strony) organ II instancji nie może dokonać oceny tejże decyzji co do istoty (co do meritum sprawy). Decyzja ta jest bowiem nieważna z powodu wadliwości o charakterze procesowym – braku wniosku strony stanowiącego podstawę jej wydania. Decyzja wydana w tych warunkach nie może być przedmiotem oceny organu II instancji (rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) co do istoty (co do meritum), bowiem nie wywołuje skutków w sferze prawa materialnego.
Sąd I instancji dodał, że w świetle art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ II instancji nie może w ramach postępowania odwoławczego wydać decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji i wyjaśnił w związku z tym, że w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności z tego powodu, że została wydana mimo braków formalnych wniosku, organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem organ I instancji może, w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, konwalidować omawianą kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że tylko w takim przypadku uszczerbku nie doznaje zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Istota tejże zasady sprowadza się do tego, że w rezultacie wniesienia zwykłego środka zaskarżenia decyzji sprawa jest rozpatrywana ponownie - w jej pełnym zakresie przedmiotowym - przez organ wyższego stopnia, a w określonych ustawowo sytuacjach - przez organ, który podjął zakwestionowane rozstrzygnięcie.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie, wobec wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasada dwuinstancyjności postępowania nie została dochowana i konkludując stwierdził, że z powodów wyżej przedstawionych eliminacji z obrotu prawnego podlegała zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 13 lipca 2023 r.
Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie na rzecz organu od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez faktyczne – niewyrażone w podstawie prawnej wyroku – niewłaściwe zastosowanie w sprawie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, w sytuacji w której nie zostało wykazane ziszczenie się przyczyny określonej w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, zaś art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi warunkuje stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części od zajścia przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, zaś Sąd nie wskazał, czy i które przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach zachodziły w sprawie, a odwołał się jedynie do podstawy w postaci "rażącego naruszenia prawa", co rodzi przypuszczenie, że powiązał to naruszenie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej nie wynika to wprost z zaskarżonego wyroku, w tym jego podstawy prawnej, ponadto Sąd nie wykazał, na czym w jego ocenie naruszenie to polegało, pomimo że orzekając na podstawie art 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd powinien w podstawie rozstrzygnięcia wskazać konkretną przesłankę wymienioną w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji;
2. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 oraz z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie w sprawie skutkujące naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznych, polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, w sytuacji gdy organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem rażące naruszenie prawa obejmuje zastosowanie normy prawnej i wyprowadzenie na jej podstawie konsekwencji prawnej do stanu faktycznego, który nie odpowiada hipotetycznemu stanowi zapisanemu w tej normie, zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie wdanej sprawie normy prawnej, zaś o takim naruszeniu nie można mówić w przypadku zaskarżonej decyzji, bowiem rozstrzygnięcie nią objęte odpowiadało prawu i było zgodne z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego;
3. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż tylko organ I instancji może, w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, konwalidować kwalifikowaną wadę decyzji, bowiem tylko w takim przypadku uszczerbku nie doznaje zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez Sąd tego przepisu w miejsce mającego zastosowanie w sprawie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z którego wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest odejściem od klasycznego układu zasady dwuinstancyjności, zaś postępowanie odwoławcze, w tym także prowadzone na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, winno mieć charakter merytoryczny, a nie tylko kontrolny, zaś postępowanie prowadzone w trybie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku którego wydana została zaskarżona decyzja, nie jest typowym postępowaniem dwuinstancyjnym, obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji, a Minister Zdrowia występował w okolicznościach sprawy objętą zaskarżoną decyzją zarówno jako organ I, jaki II instancji;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kształcie niezawierającym wskazania i wyjaśnienia podstaw prawnych oraz rozumowania Sądu, które doprowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także niezawierającym wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, pomimo uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, skutkującego koniecznością ponownego orzekania w sprawie przez Ministra Zdrowia, podczas gdy wyeliminowaniu decyzji z obrotu towarzyszyć musi jednoznaczność podstawy prawnej takiego orzeczenia oraz formułowanych wskazań co do dalszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia kontrolę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, a także jego wykonania przez organ;
2. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób skutkujący powstaniem sprzeczności pomiędzy sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem oraz podstawą prawną polegający na tym, że w sentencji wyroku Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, a w uzasadnieniu wyroku jako podstawę orzeczenia wskazał art. 145 § 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało w istocie wadliwą podstawą prawną zaskarżonego wyroku, gdyż art 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie miał zastosowania w sprawie;
3. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezastosowanie w sprawie oraz nieuwzględnienie konieczności odpowiedniego (zamiast wprost) stosowania przepisów o odwołaniach od decyzji do postępowania toczącego się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że Minister Zdrowia, ponownie rozpatrując sprawę, nie był władny skorygować uchybienia popełnionego w pierwszej instancji poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczenie co do istoty sprawy, gdyż w ocenie WSA tylko organ pierwszej instancji może konwalidować kwalifikowaną wadę decyzji pierwszej instancji, podczas gdy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zachodzi tożsamość podmiotowa organu pierwszej i drugiej instancji, a zatem Minister Zdrowia nie mógł, wbrew argumentacji WSA, wydać decyzji kasacyjnej, gdyż uchylając zaskarżoną decyzję nie mógł równocześnie przekazać sprawy do ponownego rozpoznania samemu sobie;
4. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące, w ocenie WSA, naruszenie prawa poprzez zastosowanie przez Ministra Zdrowia art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji I instancji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym, zaś organ odwoławczy, stwierdzając jedną z wad stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub do wznowienia postępowania, może orzec w jeden ze sposobów wskazanych w art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. może uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji, w konsekwencji czego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Ministra Zdrowia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji;
5. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 oraz art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie przez Sąd, iż w niniejszej sprawie, wobec wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasada dwuinstancyjności nie została dochowana, podczas gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku którego wydana została zaskarżona decyzja, nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym, obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji, gdyż jest ponownym rozpoznaniem sprawy przez ten sam organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi zmianami, bowiem zgodnie z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się w tym postępowaniu jedynie odpowiednio, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuprawnionego stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji;
6. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 i art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie przez Sąd, iż w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności z tego powodu, że została wydana mimo braków formalnych wniosku, organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy przekazanie sprawy "sobie" stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepis ten takiej sytuacji w ogóle nie przewiduje, bowiem w przypadku postępowania toczącego się na podstawie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zakres postępowania jest kształtowany jego specyfiką, a przede wszystkim tym, że jest to postępowanie jednoinstancyjne, do którego nie mogą być przyjmowane reguły rządzące postępowaniem odwoławczym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało zawarciem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkluzji, które nie odpowiadają prawu, a do których zastosowanie się przez organ stanowiłoby rażące naruszenie prawa,
a także, na wypadek uznania, iż przepisy przytaczane w ramach zarzutów sformułowanych w pkt I powyżej, nie mają charakteru materialnoprawnego, naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 3 i art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji zaistnienia przesłanki nieważności decyzji pierwszej instancji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy rozstrzygnięcie wydane przez organ odpowiada prawu i jest zgodne z zakresem uprawnień decyzyjnych organu orzekającego w warunkach zdeterminowanych treścią art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w których organ mógł realizować swoje kompetencje orzecznicze tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim wyznaczone one zostały przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji, tj. w ramach wyznaczonych wzorcem określonym art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego brak było podstaw do uznania, iż organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało nieuprawnionym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, a także naruszeniem zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego;
8. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 i art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego nie doznaje uszczerbku tylko w przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, bowiem tylko on, w ocenie WSA, może konwalidować kwalifikowaną wadę decyzji, o której mowa w art 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jest ponownym rozpoznaniem sprawy przez ten sam organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało błędnym przyjęciem, iż wobec wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji na podstawie art 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności nie została dochowana, a w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że nie sposób jest zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który pominął okoliczność, iż do wydania przez organ zaskarżonej decyzji doszło w warunkach wyznaczonych przez art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkowało dopuszczeniem się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydaniu wyroku szeregu uchybień wskazanych w podniesionych zarzutach. Jak wskazał bowiem organ skarżący kasacyjnie zgodnie z art. 127 § 3 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jednak podkreślił przy tym, że w ramach tego odesłania nie mieszczą się te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są związane z cechą dewolutywności odwołania.
W związku z powyższym w ocenie organu skarżącego kasacyjnie nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie normy wynikającej z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym jej niezastosowanie w sprawie, skutkowało wadliwym uznaniem przez Sąd I instancji, iż wobec wydania rozstrzygnięcia przez organ na podstawie art 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasada dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego nie została dochowana. Sąd I instancji pominął bowiem wskazywaną powyżej okoliczność, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku którego wydana została zaskarżona decyzja, nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym, obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji, gdyż jest ponownym rozpoznaniem sprawy przez ten sam organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi zmianami, bowiem zgodnie z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się w tym postępowaniu jedynie odpowiednio.
W konsekwencji zdaniem organu skarżącego kasacyjnie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o ponowne rozpoznanie sprawy, prowadząc postępowanie wyjaśniające i orzekając w warunkach zdeterminowanych treścią art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ mógł realizować swoje kompetencje orzecznicze tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim wyznaczone one zostały przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie nie mógł on więc, wbrew argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydać decyzji kasacyjnej, a to z tego powodu, że uchylając zaskarżoną decyzję, nie mógł równocześnie przekazać sprawy do ponownego rozpoznania samemu sobie. Jak podkreślił bowiem organ skarżący kasacyjnie odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań w postępowaniu prowadzonym w trybie art 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego kompetencję tego rodzaju i możliwość skorzystania z niej wyłączało. Jak podkreślił organ skarżący kasacyjnie z ugruntowanego orzecznictwa w tym zakresie wynika, że organ nie może przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem przekazać można sprawę tylko innemu organowi. Przekazanie sprawy sobie stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepis ten takiej sytuacji w ogóle nie przewiduje.
Powyższe zdaniem organu skarżącego kasacyjnie skutkowało także błędnym uznaniem Sądu I instancji, że organ ponownie rozpoznając sprawę nie był władny skorygować uchybienia popełnionego w pierwszej instancji, poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i ponowne orzeczenie co do istoty sprawy. Jeżeli bowiem organ rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpoznanie działa w sposób prawidłowy, to należy uznać, że ponownie rozpoznając sprawę "naprawia" błędy jakie wystąpiły w toku postępowania zakończonego decyzją, od której strona złożyła wniosek, o jakim mowa w art 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie takie działanie nie naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego), zgodnie z którą postępowanie odwoławcze, a także prowadzone na skutek wniosku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, winno mieć charakter merytoryczny, a nie tylko kontrolny.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w skardze kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., którego upatruje w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kształcie niezawierającym wskazania i wyjaśnienia podstaw prawnych oraz rozumowania Sądu, które doprowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także niezawierającym wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, pomimo uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, skutkującego koniecznością ponownego orzekania w sprawie przez organ, podczas gdy wyeliminowaniu decyzji z obrotu towarzyszyć musi jednoznaczność podstawy prawnej takiego orzeczenia oraz formułowanych wskazań co do dalszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia kontrolę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, a także jego wykonania przez organ.
W związku z treścią powyższego zarzutu wskazać należy, że organ skarżący kasacyjnie wytykając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. słusznie podnosi nienależyte i niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej oraz motywów rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, a także brak sformułowania wskazań co do dalszego postępowania, co z kolei skutkuje stwierdzeniem, że zarzut ten ma usprawiedliwione podstawy.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała w realiach niniejszej sprawy.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zrealizował wymogu należytego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz motywów rozstrzygnięcia. Sposób wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na możliwość skontrolowania trafności rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niewątpliwie, jak już wskazywano, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Dlatego też obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, wówczas gdy strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej żąda jego kontroli. Tymczasem uzasadnienie wyroku wydanego w niniejszej sprawie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął w swoich własnych rozważaniach konieczność wyjaśnienia kwestii zasadniczej rozpoznawanej sprawy. Sąd I instancji w treści uzasadnienia nie odniósł się bowiem do specyfiki postępowania prowadzonego wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, konstruując swoje wywody tak jakby w sprawie wniesiono odwołanie od decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji, o czym świadczą przede wszystkim rozważania ze strony 7 uzasadnienia wyroku, gdzie Sąd I instancji wprost wskazuje, że "W świetle art. 138 k.p.a., organ II instancji nie może w ramach postępowania odwoławczego wydać decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji (...). W przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności z tego powodu, że została wydana mimo braków formalnych wniosku, organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.", nie odnosząc się przy tym zupełnie do treści art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a.
W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Dlatego kluczową kwestią w niniejszej sprawie było dokonanie przez Sąd I instancji wykładni wyrażenia ustawowego "odpowiednie stosowanie", o jakim mowa w przywołanym wyżej przepisie. Natomiast niedokonanie tej wykładni i nieodniesienie jej rezultatów do realiów niniejszej sprawy świadczy o niewyjaśnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawy prawnej wydanego w sprawie orzeczenia. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ dopiero dokonanie powyższej wykładni umożliwiało dokonanie oceny podjętych przez organ w sprawie czynności.
Brak oceny Sądu I instancji w tym zakresie jest równoznaczny z brakiem odniesienia się do kluczowych w sprawie kwestii, co uniemożliwia ocenę prawidłowości czynności podjętych przez organ w niniejszej sprawie. Ponadto, rację ma także organ skarżący kasacyjnie, że poza przywołaną powyżej kwestią, o wadliwości uzasadnienia zaskarżonego w sprawie wyroku świadczy również brak sformułowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym orzeczeniu jakichkolwiek wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. To wszystko świadczy o tym, że Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśnił w sposób wskazany w art. 141 § 4 p.p.s.a. podstaw stwierdzenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej decyzji organu z dnia 30 października 2023 r., nr KOP.0164.9.2023, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 lipca 2023 r., nr KOP.0164.5.2023.ABG, przede wszystkim w kontekście brzmienia art. 127 § 3 k.p.a., co z kolei prowadzi do uznania skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że w związku z uwzględnieniem zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., przedwczesne byłoby wyrażanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19). Konieczne jest bowiem przede wszystkim dokonanie przez Sąd I instancji wykładni wyrażenia ustawowego "odpowiednie stosowanie" z art. 127 § 3 k.p.a. i przełożenie jego znaczenia na realia niniejszej sprawy, a następnie właściwe uargumentowanie przyjętego stanowiska co do konieczności stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji – w kontekście decyzji z dnia 13 lipca 2023 r. z uwagi na jej wydanie mimo braków formalnych złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś co do decyzji z dnia 30 października 2023 r. z uwagi na obarczenie wadą naruszającą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Na marginesie, odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowanych w skardze kasacyjnej w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 2 p.p.s.a. wskazać należy, że organ skarżący kasacyjnie słusznie zwrócił uwagę na powołanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej podstawy orzeczenie wydanego w niniejszej sprawy, tj. powołania art. 145 § 2 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zachowania adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć Spółkę kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.