III OSK 2002/21

III OSK 2002/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Gd 253/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-07-04
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 996
art. 39 ust. 5 i ust. 5b, art. 88 ust. 1 i ust. 2, art. 95 ust. 3 i ust. 4, art. 130 ust. 5, art. 133 ust. 1, art. 39 ust. 8
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 148, art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 253/19 w sprawie ze skargi Gminy K. na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie planu sieci publicznych szkół podstawowych oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz [...] Kuratora Oświaty 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
fUZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 253/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia 12 lutego 2019 r. nr DT.545.8.2019.BA w przedmiocie opinii w sprawie planu sieci publicznych szkół podstawowych oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych: uchylił zaskarżoną opinię (pkt 1) i zasądził na rzecz skarżącej Gminy [...] zwrot kosztów postępowania (pkt 2).
[...] Kurator Oświaty dnia 12 lutego 2019 r., nr DT.545.8.2019.BA działając na podstawie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] z dnia 30 stycznia 2019 r., znak sprawy ROM0006.1.2019.K, wyraził negatywną opinię w sprawie zgodności planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę [...] oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, obowiązującego od dnia 1 września 2019 r., z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a tej ustawy.
Zdaniem [...] Kuratora Oświaty (dalej jako - "Kurator"), w przesłanym do zaopiniowania projekcie uchwały Rada Gminy [...] nieprawidłowo ustaliła granice obwodów szkół. Kurator powołując się na brzmienie przepisu art. 39 ust. 5b prawa oświatowego podniósł, że "w projekcie uchwały granice obwodów są tożsame dla szkoły oraz szkoły filialnej, przy czym jedynie szkole filialnej w [...] ograniczono strukturę organizacyjną do klas I-III".
Organ wskazał również, że w przedstawionym projekcie uchwały nie zostały ujęte klasy dotychczasowego Publicznego Gimnazjum w [...] prowadzonego w Publicznej Szkole Podstawowej w [...] z siedzibą przy ul. [...], które przestaną istnieć w dniu 31 sierpnia 2019 r.
Zatem projekt planu sieci publicznych szkół podstawowych naruszał art. 39 ust. 5b prawa oświatowego. Niezgodność planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę [...], obowiązującego od dnia 1 września 2019 r., z warunkami określonymi w tym przepisie, skutkować musiał wydaniem negatywnej opinii w sprawie zgodności ww. planu z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a cyt. ustawy.
Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę [...] Kuratorium Oświaty wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z "innymi szkołami", co mogłoby stanowić naruszenie ustawowego zakazu posiadania wspólnego obwodu (części wspólnych). Nie można bowiem przyjąć, że szkoła filialna jest "inną szkołą" w odniesieniu do swojej szkoły macierzystej w rozumieniu przepisów prawa oświatowego. Tym samym, uprawnione jest stanowisko, że obwód szkoły filialnej nie jest obwodem - innej szkoły podstawowej - w stosunku do obwodu swojej szkoły matki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że Kurator w uzasadnieniu opinii odnośnie do spornej kwestii oprócz powołania treści przepisu ustawy, ograniczył się do stwierdzenia, że - "W projekcie uchwały granice obwodów są tożsame dla szkoły oraz szkoły filialnej, przy czym jedynie szkole filialnej w [...] ograniczono strukturę organizacyjną do klas I-III". Niewątpliwie uzasadnienie opinii w tym zakresie jest lakoniczne i dopiero w odpowiedzi na skargę Kurator przedstawił szczegółową argumentację na poparcie swojego stanowiska. Takie zachowanie Kuratora jest nieprawidłowe i nie może być aprobowane, zwłaszcza w sytuacji gdy mamy do czynienia z tzw. aktem nadzoru. Motywy jakimi kierował się Kurator powinny znaleźć się w uzasadnieniu opinii.
Sąd I instancji wskazał, że Kurator negatywnie opiniując projekt uchwały dokonał wadliwej wykładni przepisu ustawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kurator powinien uwzględnić rozważania zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji, a następnie wydać opinię zgodnie z art. 39 ust. 8 ustawy. Odnośnie do drugiego zasadniczego zarzutu skargi związanego z nie ujęciem w projekcie uchwały klas dotychczasowego Publicznego Gimnazjum w [...], które przestaną istnieć w dniu 31 sierpnia 2019 r., to pełnomocnik skarżącej w związku z wyjaśnieniami Kuratora zawartymi w odpowiedzi na skargę, nie podtrzymał zarzutów w tym zakresie (vide: protokół rozprawy z dnia 4 lipca 2019r.). Jak zaakcentował Sąd I instancji przedmiotowa okoliczność nie stanowiła podstawy do wydania negatywnej opinii.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Kurator Oświaty, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie prawa materialnego, a to:
1. art. 39 ust. 5b ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148) poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że:
a) obwód szkoły podstawowej może posiadać część wspólną z obwodem podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej, podczas gdy, w wyniku prawidłowej wykładni, należało przyjąć, że obwód szkoły podstawowej nie może posiadać części wspólnej z obwodem podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej;
b) szkoła podstawowa filialna nie jest "inną szkołą", w rozumieniu tego przepisu, w stosunku do szkoły podstawowej, której jest organizacyjnie podporządkowana, podczas gdy, w wyniku prawidłowej wykładni, należało przyjąć, że na potrzeby tego przepisu określono, że przez szkołę podstawową należy rozumieć zarówno szkołę podstawową o pełnej strukturze, jak i szkołę podstawową o ograniczonej strukturze oraz szkołę podstawową filialną; co prowadzi do wniosku, że za szkołę podstawową "inną" od szkoły podstawowej (w tym filialnej) należało uznać każdą: szkołę podstawową o pełnej strukturze, szkołę podstawową o ograniczonej strukturze oraz szkołę podstawową filialną, w tym także szkołę, której szkoła filialna jest podporządkowana organizacyjnie;
2. art. 88 ust. 1 i 2 w zw. z art. 95 ust. 3 i ust. 4 ustawy prawo oświatowe poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że aktem założycielskim szkoły filialnej jest akt założycielski szkoły podstawowej, której szkoła filialna jest organizacyjnie podporządkowana, podczas gdy, w wyniku prawidłowej wykładni, należało przyjąć, że szkołę filialną zakłada się w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę, a także określa jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu;
3. art. 32 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że dopuszczalne jest przekazanie organowi wykonawczemu gminy uprawnienia do decydowania o tym, do jakiej szkoły (szkoła podstawowa czy organizacyjnie jej podporządkowana szkoła filialna) będą uczęszczały dzieci, których rodzice w trybie art. 133 w zw. z art. 130 ustawy prawo oświatowe dokonali zgłoszenia dziecka do 1 klasy w obu szkołach, naruszając tym samym zasadę równości, zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne;
4. art. 39 ust. 5b w zw. z art. 130 ust. 5 i art. 133 ust. 1 ustawy prawo oświatowe:
a) poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że art. 39 ust. 5b ustawy prawo oświatowe nie budzi wątpliwości, podczas gdy literalne brzmienie nasuwa liczne wątpliwości co do interpretacji, a ponadto wykładnia literalna prowadzi do absurdalnej i sprzecznej z zasadami konstytucyjnymi i innymi przepisami ustawowymi sytuacji, w której dziecko z urzędu musi być przyjęte równocześnie do dwóch szkół,
b) poprzez niezastosowanie pomocniczo wykładni celowościowej, która powinna uwzględniać intencję ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej art. 39 ust. 5b ustawy prawo oświatowe oraz zasady konstytucyjne i zasady racjonalności prawodawcy, co powinno doprowadzić do przyjęcia, że dziecko nie może być jednocześnie przyjęte do dwóch różnych szkół, a co za tym idzie, obwody szkoły podstawowej i podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej nie mogą posiadać części wspólnych;
5. art. 39 ust. 5 w zw. z ust. 8 ustawy prawo oświatowe poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że moment przyjęcia przez organ wykonawczy projektu planu sieci publicznych szkół podstawowych i określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych lub moment przekazania projektu do zaopiniowania organowi nadzoru de facto stanowi moment, w którym dochodzi do przyjęcia planu sieci publicznych szkół podstawowych oraz do określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, podczas gdy, w wyniku prawidłowej wykładni, należało przyjąć, że plan sieci publicznych szkół podstawowych oraz określenie ich granic podejmowany jest dopiero po etapie projektowania i opiniowania, w wyniku przyjęcia stosownej uchwały przez radę gminy;
6. art. 88 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 5 i ust. 5b ustawy prawo oświatowe poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że granice obwodów określone w planie sieci publicznych szkół podstawowych muszą zostać dostosowane do obwodów określonych w aktach założycielskich szkół objętych tym planem, podczas gdy, w wyniku prawidłowej wykładni, należało przyjąć, że nie ma możliwości zmiany aktu założycielskiego już działającej szkoły, gdyż jest to jednorazowa czynność prawna mająca znaczenie tylko przy jej utworzeniu oraz że to w planie sieci szkół ustala się każdorazowo obwody szkół;
7. art. 39 ust. 5b w zw. z art. 88 ust. 2 ustawy prawo oświatowe poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że na etapie przygotowywania i opiniowania projektu planu sieci publicznych szkół podstawowych oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych musi zachodzić spójność pomiędzy granicami obwodów wskazanymi w planie sieci oraz wskazanymi w aktach założycielskich szkół objętych tym planem sieci, podczas gdy, w wyniku prawidłowej wykładni, należało przyjąć, że nie ma możliwości zmiany aktu założycielskiego już działającej szkoły, gdyż jest to jednorazowa czynność prawna mająca znaczenie tylko przy jej utworzeniu oraz że to w uchwale w sprawie planu sieci publicznych szkól podstawowych oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych określa się każdorazowo obwód poszczególnych szkół;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 148 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi na akt nadzoru i jego uchylenie, w sytuacji gdy należało zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę w całości;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej zarzutu sformułowanego w treści uzasadnienia wyroku, a dotyczącego "lakonicznego" uzasadnienia opinii przez [...] Kuratora Oświaty oraz poprzez niewskazanie, jakich elementów uzasadnienia w opinii brakowało, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie;
3. art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niepoparte żadnym dowodem znajdującym się w aktach sprawy dokonanie ustalenia, że to Rada Gminy [...] podjęła projekt uchwały w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych mających siedzibę na obszarze Gminy [...] , w sytuacji gdy projekt ten został sporządzony z upoważnienia Wójta Gminy [...] (kopia projektu znajduje się w aktach sprawy), co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do nadania projektowi większego znaczenia niż zwykłemu projektowi przygotowanemu przez organ wykonawczy i do przekonania, że już na etapie projektowania planu sieci publicznych szkół podstawowych należy zachować spójność pomiędzy obwodami szkół wskazanymi w projektowanym planie sieci oraz w aktach założycielskich szkół.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 253/19, uwzględniającego skargę Gminy [...] na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia 12 lutego 2019 r. nr DT.545.8.2019.BA w przedmiocie opinii w sprawie planu sieci publicznych szkół podstawowych oraz określenia obwodów publicznych szkół podstawowych i oddalenie skargi Gminy [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z 24 września 2019 r. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 6 kwietnia 2023 r.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Tymczasem zarzut naruszenia tego przepisu został odniesiony tylko do fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku i to w zakresie przyjętego stanu faktycznego tj. "lakonicznego" uzasadnienia opinii przez [...] Kuratora Oświaty. Zarzut ten nie został zresztą uargumentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ubocznie jedynie podzielić należy ocenę Sądu I instancji w tym zakresie, gdyż istota uzasadnienia opinii [...] Kuratora Oświaty dnia 12 lutego 2019 r. ogranicza się do jednego zdania - "W projekcie uchwały granice obwodów są tożsame dla szkoły oraz szkoły filialnej, przy czym jedynie szkole filialnej w [...] ograniczoną strukturę organizacyjną do klas I-III".
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Podobnie jak poprzedni zarzut również ten nie został uargumentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nadto przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Sam fakt, iż projekt uchwały w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych mających siedzibę na obszarze Gminy [...] został sporządzony z upoważnienia Wójta Gminy [...] , a nie przez Radę Gminy [...] nie ma żadnego znaczenia dla jego oceny i rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie.
Natomiast w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła dokonanie błędnej wykładni art. 39 ust. 5b ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r., poz. 1148) polegającej na przyjęciu, iż a) obwód szkoły podstawowej może posiadać część wspólną z obwodem podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej, podczas gdy, w wyniku prawidłowej wykładni, należało przyjąć, że obwód szkoły podstawowej nie może posiadać części wspólnej z obwodem podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej; b) szkoła podstawowa filialna nie jest "inną szkołą", w rozumieniu tego przepisu, w stosunku do szkoły podstawowej, której jest organizacyjnie podporządkowana, podczas gdy, w wyniku prawidłowej wykładni, należało przyjąć, że na potrzeby tego przepisu określono, że przez szkołę podstawową należy rozumieć zarówno szkołę podstawową o pełnej strukturze, jak i szkołę podstawową o ograniczonej strukturze oraz szkołę podstawową filialną; co prowadzi do wniosku, że za szkołę podstawową "inną" od szkoły podstawowej (w tym filialnej) należało uznać każdą: szkołę podstawową o pełnej strukturze, szkołę podstawową o ograniczonej strukturze oraz szkołę podstawową filialną, w tym także szkołę, której szkoła filialna jest podporządkowana organizacyjnie;
Z treści przepisu art. 39 ust. 5b prawa oświatowego wynika, że obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły.
Zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy szkoła podstawowa oraz szkoła filialna mają ten sam obwód, czy też dla każdej z tych szkół powinny być wyznaczane odrębne obwody.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dostrzega potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 39 ust. 5b prawa oświatowego wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej tego przepisu, zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można jedynie do nich ograniczać się i uprawnione jest potwierdzenie, a niekiedy nawet odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej przepisu, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, w tym celowościowej.
Oceniając postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że proces wykładni przepisów prawa dokonywany przez organy stosujące prawo i sądy jest procesem refleksyjnym zmierzającym do odkodowania z przepisu normy prawnej wraz z jej percepcją. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu upatrującego szczególnego i rozstrzygającego znaczenia wykładni językowej, ani tym bardziej stanowiska, według którego próba dokonania wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa, stanowi naruszenie zasady praworządności. Otóż trzeba podkreślić, że proces wykładni z oczywistych względów musi rozpocząć się od wykładni językowej, skoro przepisy prawne, w których zakodowane są normy prawne, napisane są w określonym języku. Chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia jednak – nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zweryfikowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dopiero wykorzystywanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezrefleksyjności. Takie kompleksowe działanie nie jest jednoznaczne z prawotwórstwem organów czy sądów. Postulat tzw. pełnej wykładni, zgodnie z którym proces interpretacyjny należy prowadzić równolegle za pomocą wszystkich typów dyrektyw (t. dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych) bez zakładania z góry pierwszeństwa i szczególnego znaczenia wykładni językowej w stosunku do pozostałych metod wykładni, znajduje podstawy w poglądach nauki (por. E. Smoktunowicz: Clara non sunt interpretanda w prawie administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 303-309; M. Zieliński: Podstawowe zasady współczesnej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 120; A. Mączyński: O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 167, E. Łętowska: O nauczaniu opisowej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 245), wskazujących na charakter systemu prawa administracyjnego (rozbudowanego, zróżnicowanego, mającego wielu twórców, częstokroć uwikłanych w ścisłe zależności polityczne i działających bez fachowych komisji doradczych), który sprawia, że istnienie tzw. "cienia semantycznego" można w tym prawie traktować jako regułę, a poprawność rezultatów wykładni językowej powinna być weryfikowana, a także na wielość i różnorodność źródeł prawa administracyjnego determinujących szczególną rolę, jaką w działaniach organu administracji powinna odgrywać wykładnia systemowa, czy wreszcie na zadania, jakie stoją przed organami administracji publicznej i prawem administracyjnym, tj. okoliczność, że na organach stosujących prawo administracyjne spoczywa w jednakowym stopniu obowiązek stosowania określonej normy prawnej determinującej kształt sprawy administracyjnej, jak i obowiązek zrealizowania interesu publicznego poprzez zastosowanie tej normy, co uwypukla z kolei znaczenie metody wykładni celowościowej w prawie administracyjnym. Również w nowszych opracowaniach i orzecznictwie przyjmuje się, że "jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie założenie o swoistej wyższości jednego rodzaju wykładni nad innymi" (zob. M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.): System prawa administracyjnego, Tom 4: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 225) podkreślając, że "wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym równoczesnego stosowania wszystkich trzech (językowej, systemowej, funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Rezultaty wykładni językowej są więc nie tyle poddawane weryfikacji, co dalszemu uściśleniu i rozwinięciu poprzez stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poszczególnych rodzajów wykładni nie można zatem traktować jak luźno ze sobą powiązanych etapów procesu interpretacji prawa, lecz jako części składowe tego procesu tworzące razem pewną całość (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2010 r., II FSK 445/09; 8 lutego 2013 r., II FSK 147111, 23 sierpnia 2016 r., II FSK 2120/14; 13 września 2016 r., II FSK 2411/14).
Nie zachodzą zatem wątpliwości, że treść normy zakodowanej w przepisie art. 39 ust. 5b prawa oświatowego należy odczytywać i weryfikować z uwzględnieniem reguł wykładni nie tylko językowej, ale i systemowej oraz funkcjonalnej.
Już samo językowe rozumienie treści art. 39 ust. 5b prawa oświatowego prowadzi do odmiennych wniosków niż te, które przyjął Sąd I instancji. Przechodząc do jego analizy tego przepisu wskazać należy, że mogą istnieć: szkoła podstawowa o pełnej strukturze organizacyjnej (klasy I-VIII, do czego powinny dążyć rady gmin – art. 39 ust. 6 pkt 1 prawa oświatowego), szkoły podstawowe o niepełnej strukturze organizacyjnej (klasy I-III lub I-IV – art. 95 ust. 2 prawa oświatowego) oraz szkoły filialne (art. 95 ust. 3-5 prawa oświatowego).
In principio art. 39 ust. 5b prawa oświatowego wymieniono, w sposób równoważny właśnie te trzy rodzaje szkół i konsekwentnie tym rozróżnieniem prawodawca posługuje się w dalszej części tego przepisu. Użycie po sformułowaniu "szkoły podstawowej" zwrotu "w tym" oznacza, że słowo "obwód" odnosić należy odrębnie także do szkoły podstawowej o niepełnej strukturze organizacyjnej oraz szkoły filialnej, a nie (jak zdaje się przyjmować Sąd I instancji), że obwód szkoły podstawowej w pełnej strukturze obejmuje także szkołę podstawową o niepełnej strukturze organizacyjnej oraz szkołę filialną. Z treści art. 39 ust. 5b prawa oświatowego wynika więc, że obwód szkoły podstawowej, (obwód) szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej (szkoła o niepełnej strukturze organizacyjnej) lub (obwód) szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej. Wprowadzony przez prawodawcę wyjątek obejmuje tylko sytuację, gdy obwód szkoły podstawowej o pełnej strukturze organizacyjnej jest wspólny z obwodem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub obwodem szkoły filialnej, lecz tylko w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły podstawowej. Zatem w przepisie tym przez szkołę podstawową rozumie szkołę podstawową (o pełnej strukturze organizacyjnej), natomiast posiadanie wspólnego obwodu odnosi się także do szkoły podstawowej o niepełnej strukturze organizacyjnej oraz szkoły filialnej.
Na tle analizowanego przepisu nie ma żadnego znaczenia podporządkowanie organizacyjne szkoły filialnej szkole podstawowej o pełnej strukturze organizacyjnej, jak wywodzi to w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji. Fakt, iż szkoła filialna nie jest podmiotem samodzielnym organizacyjnie i finansowo, nie przekłada się w żaden sposób na wyodrębnienie strukturalne (prowadzenie odrębnych klas) i realizację przez nią w tej formie strukturalnej zadań publicznych – zapewnienia prawa do kształcenia oraz wychowania i opieki odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Szkoła filialna, chociaż podporządkowana organizacyjnie innej jednostce (szkole podstawowej o pełnej strukturze organizacyjnej), to nie przestaje być szkołą podstawową (art. 95 ust. 3 prawa oświatowego – w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły podstawowe filialne obejmujące strukturą organizacyjną klasy I-III albo klasy I-IV).
Jak zasadnie podniosła strona skarżąca kasacyjnie, gdyby przyjąć, że obwód szkoły filialnej jest tożsamy z obwodem szkoły "macierzystej", to zbędna byłaby dalsza część przepisu art. 39 ust. 5b prawa oświatowego, określająca wyjątek w zakresie szkoły filialnej. Skoro szkoła macierzysta i filialna posiadałyby wspólny obwód, to nigdy nie będzie zachodził wyjątek określony w tym przepisie w zakresie szkoły filialnej.
Gdyby przyjąć, że szkoła macierzysta i filialna mają wspólny obwód, to założenie takie wprost naruszałoby ten przepis, ponieważ szkoła podstawowa posiadałaby obwód wspólny ze szkołą podstawową filialną w zakresie szerszym niż tylko w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną szkoły filialnej. Gdyby przyjąć, że w przytoczonym przepisie mowa o innej szkole niż szkoła macierzysta (na co wskazuje Sąd I instancji) prowadziłoby to do sytuacji, w której wyjątek określony w przepisie w ogóle nie znajduje zastosowania, ponieważ szkoła filialna nie będzie mogła posiadać wspólnego obwodu z inną szkołą podstawową, gdyż inna szkoła podstawowa musiałaby mieć wtedy obwód wspólny ze szkołą odstawową macierzystą. A jak Sąd I instancji słusznie zauważył, nie ma wątpliwości co do tego, że szkoła podstawowa o pełnej strukturze organizacyjnej nie może posiadać wspólnego obwodu, nawet w części, z inną szkołą podstawową o pełnej strukturze. Przyjęcie więc wykładni, która uznaje prawidłowość wspólnego obwodu dla szkoły macierzystej i szkoły filialnej, prowadzi do niemożności zastosowania wyjątku przewidzianego w dalszej części omawianego przepisu, czyli do jego wewnętrznej sprzeczności.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 95 ust. 3 prawa oświatowego szkołę filialną tworzy się jedynie w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami. Przyjęcie, że obwód szkoły filialnej może być tożsamy z obwodem szkoły macierzystej prowadzi do niemożności uzasadnienia miejscowymi warunkami potrzeby tworzenia takiej filii. Otóż takimi miejscowymi warunkami uzasadniającymi tworzenie szkoły filialnej jest np. duży obszar i słabe zaludnienie gminy, tak że zakładanie szkół o zredukowanej strukturze organizacyjnej przyczynia się do obniżenia kosztów dojazdu małych dzieci do szkół zbiorczych, których droga do szkoły powinna być jak najkrótsza (por. art. 39 ust. 2 pkt 1 prawa oświatowego), a tym samym zwiększa dostępność szkół podstawowych dla miejscowej ludności. W przypadku, gdy obwody szkoły filialnej i macierzystej są tożsame, należy przyjąć, że do szkoły filialnej mogą uczęszczać wszystkie dzieci z obwodu szkoły macierzystej, jak i może nie uczęszczać żadne dziecko z obwodu. W takim przypadku nie sposób wykazać, że zachodzi przypadek uzasadniony warunkami miejscowymi umożliwiający utworzenie szkoły filialnej, skoro akceptowane przez gminę jest uczęszczanie wszystkich dzieci do szkoły macierzystej.
Co istotne obwód szkolny, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, określa zasięg terytorialny - określonej szkoły. Określenie obwodu następuje w akcie założycielskim publicznej szkoły podstawowej, gdzie realizowany jest obowiązek szkolny (art. 36 ust. 8 prawa oświatowego). Najważniejszym skutkiem wskazania obwodu szkoły jest zapewnienie dostępu do szkoły podstawowej (art. 133 ust. 1 prawa oświatowego) oraz uporządkowanie kontroli spełniania obowiązku szkolnego przez ucznia (art. 41 ust. 1 prawa oświatowego). Do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, przyjmuje się na podstawie zgłoszenia rodziców dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie (art. 133 ust. 1 prawa oświatowego). Nadto do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie przyjmuje się z urzędu (art. 133 ust. 5 prawa oświatowego). Zatem prawu ucznia do uczenia się w szkole podstawowej, która obejmuje swoim obwodem jego miejsce zamieszkania odpowiada obowiązek dyrektora szkoły do przyjęcia takiego ucznia do tej szkoły. W przypadku, gdyby szkoła podstawowa o pełnej strukturze organizacyjnej oraz podporządkowana jej organizacyjnie szkoła filialna miały ten sam obwód, to mogłoby dojść do naruszenia tego przepisu. Wszystko zależałoby bowiem od decyzji dyrektora szkoły podstawowej o pełnej strukturze organizacyjnej. On bowiem wedle uznania kierowałby ucznia do szkoły macierzystej lub do szkoły filialnej. Uczeń (jego rodzice) nie miałby na to żadnego wpływu, ani możliwości weryfikacji takiej decyzji dyrektora o skierowaniu do szkoły "macierzystej" albo filialnej. Wskazane przez Sąd I instancji rozumienie przepisu art.39 ust. 5b prawa oświatowego kreuje w konsekwencji dyskrecjonalne uprawnienie dyrektora szkoły podstawowej (macierzystej) do decydowania o tym, do której placówki (szkoły filialnej, czy też szkoły macierzystej) będzie chodził uczeń - nie mając ku temu żadnej podstawy prawnej.
W tym miejscu wskazać także należy na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw; w zakresie dodania ust. 5b do art. 39 ustawy Prawo oświatowe. W uzasadnieniu tym wskazano, że "utworzenie szkoły filialnej w miejsce szkoły samodzielnej i ustalenie obwodu szkoły filialnej w praktyce dla klas objętych strukturą szkoły filialnej) tożsamego z obwodem szkoły macierzystej może prowadzić do likwidacji ww. szkoły filialnej z powodu braku lub niewielkiej liczby uczniów. W związku z tym proponuje się dodanie w art. 39 ustawy – Prawo oświatowe nowego przepisu (ust. 5b) doprecyzowującego kwestię ustalania obwodów samorządowych i niesamorządowych szkół podstawowych, w tym szkół obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej oraz szkół filialnych. Zgodnie proponowanym przepisem obwód szkoły, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej oraz szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły. Doprecyzowano również, że obwód szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej posiada, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły, część wspólną z obwodem innej szkoły" (druk VIII.2861). Jak wprost wynika z powyższego uzasadnienia, celem wprowadzenia przepisu art. 39 ust. 5b ustawy Prawo oświatowe było wyznaczenie obowiązku określenia odrębnego obwodu dla szkoły filialnej i odrębnego dla szkoły macierzystej, w celu ochrony szkoły filialnej przed faktyczną, a w konsekwencji tego, także prawną likwidacją, ze względu na zbyt małą liczbę uczniów.
Nadto wyraźnie w art. 88 ust. 3 prawa oświatowego wskazano dla jakich szkół nie wyznacza się obwodów (nie ustala się obwodów szkołom specjalnym, szkołom integracyjnym, szkołom dwujęzycznym, szkołom dla mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługujących się językiem regionalnym, szkołom sportowym, szkołom mistrzostwa sportowego, szkołom artystycznym, szkołom w okręgowych ośrodkach wychowawczych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich oraz szkołom przy zakładach karnych i aresztach śledczych).
Niezależnie od powyższych wywodów wskazać należy, że przedstawiony do zaopiniowania projekt uchwały ustalający plan sieci szkół prowadzonych przez Gminą [...] zawiera:
1. Publiczną Szkołę Podstawową w [...] oraz granice obwodu tej szkoły.
2. Publiczna Szkołę Podstawową w [...]– Szkołę Filialna w [...] oraz granice obwodu tej szkoły.
Pomijając fakt, że wskazane obwody obu szkół są tożsame, to skoro Gmina uważała, że ustala się tylko jeden wspólny obwód dla obu szkół (dla szkoły macierzystej - Szkoły Podstawowej w [...] ch, który miałby obejmować także Szkołę Filialną w [...]), to w konsekwencji brak było podstaw i potrzeby odrębnego ustalania obwodu dla szkoły filialnej.
Podsumowując Publiczna Szkoła Podstawowa w [...] może posiadać wspólny obwód ze Szkołą Filialną w [...] (o strukturze organizacyjnej klas I-III) jedynie dla klas od IV do VIII, zaś w zakresie klas od I do III obwody tych szkół nie mogą posiadać części wspólnej.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi Gminy [...] na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia 12 lutego 2019 r. nr DT.545.8.2019.BA.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.