III OSK 2/21

III OSK 2/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
I OSK 2458/16 - Postanowienie NSA z 2019-03-22
II SA/Wa 1791/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-04-19
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Umorzono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 161 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1791/15 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 lipca 2015 r. nr 266/Kadr w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy postanawia: umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1791/15, oddalił skargę P. S. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 lipca 2015 r. nr 266/Kadr w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 i art. 115 ust. 1 i 4 w zw. z art. 114 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 10 pkt 3 oraz art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 z późn. zm.), § 15 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 670), w dniu 8 maja 2015 r. wydał rozkaz personalny nr 37, którym zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem 30 czerwca 2015 r. i przeniósł do rezerwy wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej.
Po rozpoznaniu odwołania, Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 268a Kpa w zw. z pkt 1 ppkt 1 lit. h) upoważnienia nr 41/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON Nr 17, poz. 256), w dniu 27 lipca 2015 r. wydał decyzję nr 266/Kadr, którą:
1) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej ustalenia daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy i ustalił nową datę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy na dzień 14 sierpnia 2015 r.,
2) utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny w pozostałej części.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił i przeanalizował sytuację kadrową żołnierza w aspekcie, w jakim ma ona wpływ na jego status w strukturach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Z treści art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej wynika, że żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej, w przypadku otrzymania ogólnej oceny dostatecznej w opinii dowódca jednostki wojskowej może wystąpić z wnioskiem do organu zwalniającego, za pośrednictwem organu właściwego do wyznaczenia na stanowisko służbowe, o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej.
Zwolnienie żołnierza na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 wojskowej ustawy pragmatycznej ma charakter fakultatywny, co oznacza że ustawodawca przyznał organowi możliwość wyboru ustalenia sytuacji kadrowej żołnierza, który otrzymał dostateczną ocenę z opiniowania okresowego. Podjęta decyzja wymaga uzasadnienia z punktu widzenia słusznego interesu strony i interesu społecznego, w tym przypadku – potrzeb Sił Zbrojnych RP, zdefiniowanych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e) wojskowej ustawy pragmatycznej, jako celowość zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej.
Dowódca [...] był uprawniony, przed wystąpieniem z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej, do zbadania podejścia opiniowanego żołnierza do wykonywania obowiązków służbowych po zakończeniu procesu opiniowania. Po kilku miesiącach obserwacji, dowódca nie zauważył poprawy, wobec czego wystąpił z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Nadto organ pierwszej instancji dokładnie wskazał przesłanki jakimi się kierował podejmując rozkaz personalny o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej.
Minister podkreślił, że w Siłach Zbrojnych RP prowadzona jest polityka kadrowa zorientowana na efektywne zarządzanie zasobami kadrowymi resortu obrony narodowej. Zasadniczym celem tej polityki jest skuteczne zaspokajanie potrzeb osobowych Sił Zbrojnych RP, z uwzględnieniem obowiązujących kryteriów ilościowych i jakościowych, w tym utrzymanie stanu osobowego niezbędnego dla obsady stanowisk służbowych. Nadto, w profesjonalnej armii nie można pozwolić, aby stanowiska służbowe, związane z dowodzeniem podległymi żołnierzami powierzać żołnierzom nieodpowiedzialnym. Siły Zbrojne posiadają podoficerów, którzy uzyskują z opiniowania służbowego oceny bardzo dobre i wzorowe, a ich kwalifikacje i doświadczenie dają rękojmię najlepszego wykonywania obowiązków służbowych.
Dalej Minister wskazał, że merytoryczna zawartość opinii służbowej należy do autonomicznego obszaru wewnętrznej sfery ocennej, do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Opinie takie nie podlegają więc ocenie co do ich treści w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej oceny ogólnej z opiniowania służbowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest uprawniony do badania zasadności, czy słuszności tych opinii i nie jest uprawniony do jej uchylenia ani w trybie nadzoru służbowego ani w jakimkolwiek innym trybie. Minister Obrony Narodowej nie jest uprawniony do badania dlaczego przełożony ocenił żołnierza w taki, a nie inny sposób. Nie mniej organ odwoławczy ma obowiązek zbadania procedury opiniowania wynikającej z przepisów prawa. Minister nie stwierdził, aby w tym zakresie doszło do uchybień.
W świetle powyższego Minister uznał, że nie można zarzucić organowi I instancji podjęcie rozstrzygnięcia dowolnego, arbitralnego i nie mającego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
Od wymienionej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazując na uznaniowy charakter decyzji, o której mowa w art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Sąd podkreślił, że kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona i nie obejmuje ich celowości. Sąd bada natomiast prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania, w tym wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz właściwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz rozkaz personalny organu pierwszej instancji spełniają wyżej wskazane warunki i w ocenie Sądu – organ, wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący otrzymał dostateczną ogólną ocenę służbową, od której się nie odwołał. Opinia stała się ostateczna, co oznacza, że została spełniona przesłanka zezwalająca organowi na prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
W ocenie Sądu I instancji, organy obydwu instancji wskazały i wyjaśniły powody, które przemawiały za zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Organ I instancji dokładnie wskazał, wbrew zarzutom skarżącego, przesłanki jakimi się kierował zwalniając go ze służby. Organ podkreślił, iż profesjonalizacja służby wojskowej powoduje, że żołnierze powinni dążyć do podniesienia poziomu swoich kwalifikacji i predyspozycji zawodowych. W ocenie organu, skarżący nie robił w tym zakresie żadnych postępów. Nadto skarżący przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, co, w ocenie Sądu, zostało prawidłowo ocenione jako ograniczenie dyspozycyjności żołnierza.
Stanowisko organu I instancji zostało podtrzymane przez organ odwoławczy, dlatego Sąd przyjął, że zaskarżone decyzje odpowiadają brzmieniu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zaskarżone decyzje zawierają wszystkie elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, w tym także te dotyczące zastosowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji podkreślił ponadto, że podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiła aktualna opinia (z oceną dostateczną), a nie kwestie związane ze stanem zdrowia skarżącego i przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, choć okoliczności te organ miał prawo wziąć pod uwagę w toku prowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przewidują możliwości zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej z tego powodu, że przebywa na zwolnieniach lekarskich. Nie można jednak pominąć wpływu przebywania przez żołnierza na długotrwałych zwolnieniach lekarskich na sposób wykonywania jego obowiązków służbowych, co zostało odpowiednio wykazane w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegające na dowolnym zamiast swobodnym zastosowaniu tego przepisu przez organ;
2) § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej;
3) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, polegające na tym, iż uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji jest diametralnie różne od podstawy prawnej tej decyzji oraz od uzasadnienia prawnego;
4) art. 6 K.p.a. poprzez niezastosowanie go w przedmiotowej sprawie, polegające na tym, iż nie został uwzględniony słuszny interes prawny skarżącego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Postanowieniem z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2458/16, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie przed tymże Sądem. W uzasadnieniu wskazał, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt II SA/Wa 154/19 zawisło postępowanie ze skargi skarżącego na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 września 2018 r. nr 496/Kadr, która utrzymała w mocy decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia 24 lipca 2018 r. nr 119/Pers o stwierdzeniu wygaśnięcia z dniem 14 sierpnia 2015 r. rozkazu personalnego tego organu z dnia 8 maja 2015 r. nr 37 oraz decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 lipca 2015 r. nr 266/Kadr, tj. rozstrzygnięć zaskarżonych przez skarżącego w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy uznał, że zasadne jest zawieszenie postępowania sądowego. Zagadnienie prawidłowości stwierdzenia wygaśnięcia z dniem 14 sierpnia 2015 r. rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia 8 maja 2015 r. nr 37 oraz decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 lipca 2015 r. nr 266/Kadr, będące przedmiotem sprawy o sygn. akt II SA/Wa 154/19, ma bowiem wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2032/21, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 154/19.
W związku z w/w wyrokiem, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 października 2022 r., podjął zawieszone postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. Ponadto sąd administracyjny na każdym etapie postępowania jest zobowiązany do wzięcia z urzędu pod uwagę innych okoliczności sprawy, które mogą stanowić przeszkodę w kontynuacji toczącego się postępowania bądź w wydaniu orzeczenia, co może wynikać z przepisów art. 124, 125, 161 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2032/21, zaistniały okoliczności, które należało wziąć pod uwagę z urzędu i które skutkowały umorzeniem postępowania kasacyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że zwrot "stało się bezprzedmiotowe" użyty w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oznacza, że "chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie" (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2798/15; wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn", o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., mamy więc do czynienia, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja istnieje w szczególności wówczas, gdy zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności) lub w rezultacie skorzystania przez organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 P.p.s.a. i uchylenia jej, albo w przypadku wygaśnięcia decyzji będącej przedmiotem skargi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka właśnie sytuacja wystąpiła w analizowanej sprawie, albowiem zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 lipca 2015 r. nr 266/Kadr w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia go do rezerwy, na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r. została prawomocnie wygaszona. Zdaniem NSA, doprowadziło to do wygaśnięcia przedmiotu toczącego się postępowania, a tym samym spełnienia przesłanek z art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy i umorzenia postępowania sądowego prowadzonego przed tutejszym Sądem z uwagi na jego bezprzedmiotowość, która wiąże się z powstaniem przeszkody w kontynuacji postępowania, która nie pozwala na osiągnięcie celu, dla jakiego postępowanie zostało wszczęte.
Zauważyć dodatkowo należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyroki wojewódzkiego sądu administracyjnego pod kątem ich zgodności z prawem w momencie wydawania tych orzeczeń, jednakże nie można oceniać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, kiedy w momencie orzekania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zaistniała sytuacja, że nie ma w obiegu prawnym aktu administracyjnego, będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Dlatego też najbardziej adekwatnym rozstrzygnięciem jest orzeczenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. odnoszące się do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Jednocześnie wskazać trzeba, że nie było podstaw do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 189 P.p.s.a., gdyż przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego zaistniała dopiero przed Naczelnym Sadem Administracyjnym, a nie istniała w momencie orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Dla sytuacji, kiedy przyczyna umorzenia postępowania powstanie po wyroku Sądu I instancji właściwym orzeczeniem ze względów racjonalności i ekonomii procesowej będzie orzeczenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. w odniesieniu do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż staje się ono bezprzedmiotowe wobec braku aktu administracyjnego będącego przedmiotem kontroli postępowania sądowego. Kontrola merytoryczna Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku Sądu I instancji byłaby bowiem zbędna z uwagi na to, że wyrok odnoszący się do nieistniejącego aktu nie wywiera żadnych skutków prawnych i byłoby to orzekanie praktycznie pozbawione racjonalności, trudno bowiem wyobrazić sobie kontynuowanie postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji byłby także zobowiązany do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 287/07 oraz postanowieniach z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2702/12 oraz z dnia 14 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1988/11.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Przyjęta podstawa rozstrzygnięcia powoduje, że niecelowe jest odnoszenie się do podstaw kasacyjnych, gdyż nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia.