III OSK 1999/22

III OSK 1999/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 594/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-10
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 594/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 27 stycznia 2022 r. nr DKO-420/1144/2019/mt w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 594/22 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "strona skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 27 stycznia 2022 r., nr DKO-420/1144/2019/mt w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "Śląski WIOŚ", "organ I instancji") decyzją z 15 listopada 2019 r. znak WP.7062.22.2019.PS, na podstawie art. 49 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2020 r. poz. 797, ze zm., dalej: "u.o."), wymierzył Spółce, administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru BDO czyli rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, prowadzonego przez Marszałka Województwa.
GIOŚ decyzją z 27 stycznia 2022 r., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o., art. 196 u.o., art. 197 pkt 1 u.o., art. 198 u.o. i art. 199 u.o. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. c u.o., utrzymał w mocy decyzję Śląskiego WIOŚ z 15 listopada 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji GIOŚ wskazał, że w trakcie przeprowadzonej od 16 kwietnia do 27 czerwca 2019 r. kontroli ustalono, że strona skarżąca prowadziła działalność w zakresie sprzedaży odpadów w postaci mułu węglowego czego dowodem są faktury VAT. Spółka jako sprzedawca odpadów jest zobligowana na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. c u.o. do uzyskania wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego. Natomiast jak wynika z publicznie dostępnego rejestru BDO, Spółka do dnia wydania niniejszej decyzji nie uzyskała wpisu w ww. rejestrze jako sprzedawca odpadów. Tak więc w okresie od 25 lipca 2018 r. prowadziła działalność bez wymaganego wpisu naruszając w tym zakresie przepisy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że sankcją za prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) prowadzonego przez właściwego Marszałka Województwa jest wynikająca z art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o., administracyjna kara pieniężna w wysokości nie mniej niż 1000 zł i nie większej niż 1 000 000 zł. Sankcja w takiej najniższej wysokości została ustalona przez ustawę z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1648 dalej: "p.o.ś"), która weszła w życie w 23 września 2021 r. W ocenie GIOŚ, ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej Śląski WIOŚ wziął pod uwagę okoliczności wskazane w art. 199 u.o. i wymierzył karę w wysokości 20 000 zł.
W skardze Spółka zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania tj.:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez wydanie decyzji pomimo braku wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego na przyjęcie, że muł węglowy nabywany przez skarżącą, a następnie sprzedawany M. S., który prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...], jest "odpadem" w rozumieniu art. 3 u.o., w szczególności przez brak ustalenia przez organy administracji parametrów mułu węglowego nabywanego od [...] S.A. (dalej: [...] S.A.), a z znajdującego się w należących do niej osadnikach położonych w Knurowie, w tym przez odniesienie jego jakości do polskich norm oraz innych produktów kopalni, w tym mułów węglowych pochodzących z bieżącej produkcji kopalni; wydanie decyzji pomimo braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organy administracji publicznej do całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że zamiarem [...] S.A. było pozbycie się mułu i [...] jako odpadu podczas gdy była to sprzedaż "produktu energetycznego" (względnie półproduktu jako składnika mieszanek energetycznych) i pomimo jego przydatności i zapotrzebowania na rynku;
- art. 8 k.p.a. przez wszczęcie postępowania wyłącznie w stosunku do Spółki co stanowi naruszenie zasady bezstronności równego [...]owania w sytuacji gdy ten sam materiał, uznany bezpodstawnie przez organ za odpad, stanowił przedmiot obrotu w ramach wykonywanej działalności gospodarczej przez kontrahentów Spółki (M. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]), a głównie przez [...] S.A. - właściciela sprzedawanego materiału;
II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt. 5c u.o., polegające na przyjęciu, że przez sprzedaż mułu węglowego zakupionego od [...] S.A. Spółka prowadzi działalność w zakresie sprzedaży odpadów, a w konsekwencji podlega obowiązkowi wpisu Spółki do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego na podstawie art. 49 u.o., podczas gdy przedmiotowe muły węglowe stanowią pełnowartościowy towar handlowy na który jest zapotrzebowanie na rynku energetycznym albowiem może on stanowić paliwo w technologii spalania węgla w złożu fluidalnym, a pierwotnemu wytwórcy mułów nie można przypisać zamiaru "pozbycia się" ich.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy jaki zebrał Śląski WIOŚ był pełny i w głównej mierze opierał się na protokole z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji od 16 kwietnia 2019 r. do 27 czerwca 2019 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji organy I i II instancji szczegółowo wyjaśniły podstawy faktyczne i prawne wymierzenia stronie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru BDO. Organ odwoławczy w świetle kompletnego materiału dowodowego prawidłowo nie dał wiary zarzutom podniesionym przez stronę w odwołaniu, które nie mogły mieć wpływu na odstąpienie od wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej. Sąd I instancji wskazał, że zarówno Śląski WIOŚ, jak i GIOŚ w pełni rozważyli i przeanalizowali kompletny materiał dowodowy, który dał obraz aktualnego stanu faktycznego, nie pozostawiał żadnych wątpliwości. W ocenie Sądu, zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu oraz w skardze nie są zasadne. W uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji precyzyjnie wskazano podstawę prawną wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru BDO czyli rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, prowadzonego przez Marszałka Województwa, na podstawie art. 49 u.o. oraz wyjaśniono prawidłowo stan faktyczny. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy I i II instancji zebrały pełny materiał dowodowy, właściwie i wszechstronnie go ocenił zgodnie z normą wynikającą z art. 77 §1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd I instancji stwierdził, że sprzedawcy odpadów powinni na wniosek uzyskać wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) prowadzonego przez odpowiedniego Marszałka Województwa. Rejestr został utworzony w dniu 24 stycznia 2018 r. Potwierdza to treść komunikatu Ministra Środowiska z 24 stycznia 2018 r. w sprawie daty utworzenia rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (MP poz. 118). Zgodnie z art. 234 ust. 2 u.o., podmioty objęte obowiązkiem złożenia wniosku o wpis do rejestru są obowiązane do złożenia tego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia utworzenia rejestru, tj. do dnia 24 lipca 2018 r. Strona będąc sprzedawcą odpadów w wymaganym prawem terminie takiego wniosku do Marszałka Województwa Śląskiego nie złożyła. Sankcją za prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) prowadzonego przez właściwego Marszałka Województwa jest wynikająca z art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o., administracyjna kara pieniężna w wysokości nie mniej niż 1000 zł i nie większej niż 1 000 000 zł. Sankcja w takiej najniższej wysokości została ustalona przez ustawę z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo Ochrony Środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1648), która weszła w życie w 23 września 2021 r.
Celem przepisów sankcjonujących prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży odpadów przez podmioty nie wpisane do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami BDO jest wymuszenie realizacji tego obowiązku przez prewencję szczególną i ogólną. Dopuszczenie więc do sytuacji, że podmiot, który naruszał przepisy nie poniesie z tego tytułu konsekwencji doprowadziłoby do podważenia prawidłowego wykonywania obowiązków nałożonych na sprzedawcę odpadów, co podważyłoby cel regulacji w tym zakresie. Skarżąca nie wykonała nałożonego przez prawo obowiązku.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że obowiązek uzyskania wpisu do rejestru BDO czyli rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, prowadzonego przez Marszałka Województwa, na podstawie art. 49 u.o., jest pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska unormowanego w art. 74 i art. 86 Konstytucji. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku.
Odnosząc się do argumentu skarżącej dotyczącego uznania przez organ II instancji mułu węglowego za odpad Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.
Sąd podkreślił, że z definicji ustawowej pojęcia "odpady" (art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.) wynika dwoista natura odpadu. Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może być substancja lub przedmiot. Ta szczególna natura odpadu jest związana z określonymi zachowaniami posiadacza odpadów. Polegają one na: pozbywaniu się odpadów, zamiarze pozbycia się odpadów lub obowiązku pozbycia się odpadów. Czynność polegającą na pozbyciu się odpadu możemy odnosić do pojęcia subiektywnej lub obiektywnej wartości substancji lub przedmiotu, którą ona przedstawia dla posiadacza odpadów. Miernik wartościowy substancji lub przedmiotu wymaga stosowania kryteriów pozaprawnych. Zwłaszcza na gruncie analizy ekonomicznej możemy mówić np. o wartości początkowej oraz wartości bieżącej. TSUE podnosi, że zakres pojęcia "odpad" zależy od interpretacji pojęcia "pozbywać się" (Wyrok TSUE z 18 grudnia 1997r. w sprawie C-129/96 oraz wyrok TSUE z 8 września 2005 r. w sprawie C-121/03).
Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów u.o., którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia odpadu, nie może zatem być interpretowany wąsko. Kompleksowe zarządzanie gospodarką odpadami musi być uwzględnione w interpretacji pojęcia "pozbywać się". Pozbywanie się odpadu należy analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów. Ważnym elementem charakterystyki czynności polegającej na pozbyciu się odpadu powinna być informacja na temat cyklu życiowego substancji lub przedmiotu. Istotne zatem dla oceny czynności polegającej na pozbyciu się odpadu są dane o technologii produkcji, a w szczególności zasady dotyczące odzyskiwania surowców, materiałów oraz metod ostatecznego usuwania odpadu. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy także brać pod uwagę obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. Problem, jaki dostrzegamy, jest związany m.in z tym, że większość przepisów prawnych regulujących gospodarkę odpadami jest ukierunkowana na postępowanie z poszczególnymi rodzajami odpadów i nie przewiduje kompleksowego podejścia do czynności pozbycia się odpadu, uwzględniającej cały cykl życiowy substancji lub przedmiotu po utracie pierwotnej funkcji, dla której były wytworzone.
Ponadto obowiązujące przepisy nie zawierają sztywnych zakazów i ograniczeń dotyczących wykorzystywania różnego rodzaju substancji i przedmiotów. Znaczenie terminu "pozbywać się" należy łączyć wreszcie z łańcuchem obiegu substancji lub przedmiotu, które przechodzą cały cykl życiowy od ich wytworzenia do wykorzystania i przetworzenia. Pozbycie się odpadu powinno być także oceniane przez pryzmat zasady zapobiegania odpadom. Odchodzenie od metod poprodukcyjnego gospodarowania odpadami powinno stymulować działania mające na celu zmniejszenie ilości odpadów, oraz powtórne wykorzystanie substancji lub przedmiotu. Końcowa odpowiedzialność podmiotu pozbywającego się odpadu nie może być także oderwana od zasady "zanieczyszczający płaci". Koszty związane z zapobieganiem odpadom albo z naprawianiem szkód wywołanych przez odpady nie mogą pomijać podmiotu pozbywającego się odpadu na rzecz kolejnego posiadacza.
W kontrolowanej przez Sąd sprawie, pierwotny wytwórca pozbył się mułów węglowych powstających w procesie uszlachetniania węgla przez składowanie w osadnikach i na zwałowiskach, a następnie pozbywał się ich sprzedając innym podmiotom w tym m.in. skarżącej. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że przedmiotowe muły węglowe zostały prawidłowo zakwalifikowanie przez orzekające organy jako "odpad".
W ocenie Sądu, Spółka stała się posiadaczem odpadów o kodzie 01 04 81 - odpady z flotacyjnego wzbogacania węgla inne niż wymienione w 01 04 80, które sprzedawała w okresie od 17 kwietnia 2018 r. do 1 kwietnia 2019 r. spełniając tym samym ustawową definicję sprzedawcy odpadów. Sąd nie zgodził się z argumentem strony skarżącej co do błędnej interpretacji przez organ II instancji celu umowy na zakup mułu węglowego przez Spółkę. Z treści umowy jasno wynika, że celem sprzedaży było oczyszczenie terenów osadnika i zniwelowanie terenu co oznacza, że osadniki przeznaczone były do likwidacji i z tego powodu należało wcześniej pozbyć się mułów węglowych.
W kontrolowanej przez Sąd sprawie, choć nie podnosiła tego skarżąca, GIOŚ prawidłowo rozważył także, czy strona skarżąca spełnia przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189f k.p.a. Biorąc więc pod uwagę treść art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który zastosowanie ma do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), a więc do postępowań wszczętych od dnia 1 czerwca 2017 r., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Istotnym jest fakt, że wskazany przepis zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, czy stwierdzone naruszenie prawa jest znikome, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że Skarżący zaprzestał naruszenia prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie obie wskazane przesłanki nie zachodzą. Nie można powiedzieć, że naruszenie dokonane przez stronę miało charakter znikomy, w sytuacji gdy Spółka sprzedała ponad 30 000 mg odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru. Skarżąca nie zaprzestała też naruszenia prawa, gdyż do dnia wydania decyzji organu I instancji nie uzyskała wpisu do rejestru BDO. Również jak wynika z rejestru BDO, do dnia wydania decyzji przez organ II instancji nie uzyskała wpisu do ww. rejestru.
Sąd wyjaśnił, że jednym z celów wpisu do rejestru jest zapewnienie, że wpis uzyska każdy sprzedawca odpadów, co ma zapewnić odpowiednią kontrolę tych podmiotów. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ustawodawca przewidział termin wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) prowadzonego przez właściwego Marszałka Województwa do 24 lipca 2018 r., a obowiązujące regulacje prawne jednoznacznie wskazują, że karze podlega każdy, kto prowadzi działalność w zakresie sprzedaży odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) prowadzonego przez właściwego Marszałka Województwa. Spółka jako przedsiębiorca winna w sposób szczególny dbać o własne interesy i dotrzymywać terminów realizacji ciążących na niej obowiązków wynikających z obowiązujących regulacji prawnych.
Sankcja za prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży odpadów bez wpisu do rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego ma za zadanie wymuszenie realizacji tego obowiązku przez prewencję szczególną i ogólną. Zdaniem Sądu I instancji, dopuszczenie do sytuacji, że podmiot, który naruszał przepisy nie poniesie z tego tytułu konsekwencji doprowadziłoby do podważenia prawidłowego wykonywania obowiązków nałożonych na sprzedawcę odpadów, co podważyłoby cel regulacji w tym zakresie. Według Sądu, w niniejszej sprawie nie ma podstaw także do zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a., gdyż odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie spełnieni celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna w zakresie wytworzenia prewencji ogólnej. Bezsprzecznym bowiem pozostaje fakt, że Spółka prowadziła działalność jako sprzedawca odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego. W ocenie Sądu, analizując kryteria jakie należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu kary pieniężnej, skarżąca prowadziła działalność w zakresie sprzedaży odpadów bez wymaganego przepisami wpisu do rejestru BDO od 25 lipca 2018 r., a więc jest to znaczny okres czasu trwania naruszenia i rozmiar prowadzonej działalności był znaczny. W rezultacie skarżąca sprzedała ponad 30 000 mg odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru. Skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa i do dnia wydania decyzji nie uzyskała wpisu w rejestrze BDO. Istotą wymierzania kary za czyn wskazany w art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o. jest jej wymierzanie za formalne niezastosowanie się do dyspozycji normy prawnej, bez względu na fakt, czy niezastosowanie się do tej normy wywołało czy też nie jakiekolwiek skutki materialne. Dobrem chronionym przez ten przepis jest ogólny porządek prawny i zapewnienie, że wszystkie podmioty obowiązane wpiszą się do rejestru BDO w terminie i bez wezwania przez właściwego marszałka województwa. Sam zaś wpis podmiotów obowiązanych ma zwiększyć skuteczność kontroli w zakresie obrotu odpadami. Według Sądu, wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej skarżącej powinno wpłynąć na wykształtowanie się przekonania wśród uczestników obrotu gospodarczego, jak i u strony, że każde naruszenie prawa administracyjnego spotka się z odpowiedzią organu, nawet takich obowiązków jak wpis do rejestru BDO. W ocenie Sądu, kara pieniężna w wysokości 20 000 zł jest adekwatna do stopnia szkodliwości popełnionego prze stronę naruszenia i mieści się w dolnej granicy wysokości administracyjnej kary pieniężnej wynikającej z art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o.
Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania tj.:
1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., wyrażające się w powieleniu dokonanej przez organy, nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie i materiału dowodowego, będącej następstwem braku wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego na przyjęcie, że muł węglowy nabywany przez Spółkę a następnie sprzedawany M. S., który prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...], jest ,,odpadem’’ w rozumieniu art. 3 u.o.; zaniechaniu dokonania analizy właściwości mułu węglowego sprzedawanego przez Skarżącą, w tym jego właściwości i parametrów opałowych, jak również odniesienia jego jakości do polskich norm oraz innych produktów kopalni, w tym mułów węglowych pochodzących z bieżącej produkcji kopalni; Zaniechanie to doprowadziło do zakwalifikowania przedmiotowych mułów jako odpadów; a także błędnej interpretacji umowy łączącej Spółę z [...] S.A. ([...] S.A.) polegającą na niezasadnej interpretacji woli stron, których zamiarem było nie oczyszczenie terenu ale celem umowy była sprzedaż konkretnego materiału handlowego w postaci mułu węglowego;
2. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., wyrażające się w odmowie uchylenia decyzji organu II instancji w sytuacji, w której organ II instancji zaniechał ustosunkowania się do wszystkich zarzutów, a także zaniechał wyjaśnienia, z jakich przyczyn wszczął postępowanie w stosunku do jednego podmiotu będącego tylko częścią łańcucha sprzedaży w sytuacji gdy ten sam materiał stanowił przedmiot obrotu w ramach wykonywanej działalności gospodarczej przez kontrahentów Spółki (M. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]), a głównie przez [...] S.A., co skutkowało naruszeniem przez organy administracji zasady bezstronności i równego [...];
II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 5c u.o. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w konsekwencji błędu subsumpcji Sąd niezasadnie przyjął, że poprzez sprzedaż mułu węglowego zakupionego od [...] S.A. Skarżąca prowadzi działalność w zakresie sprzedaży odpadów, a w konsekwencji podlega obowiązkowi wpisu Spółki do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego na podstawie art. 49 u.o. podczas gdy przedmiotowe muły węglowe stanowią pełnowartościowy towar handlowy na który jest zapotrzebowanie na rynku energetycznym.
Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, skarżonej decyzji GIOŚ oraz poprzedzającej ją decyzji Śląskiego WIOŚ, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych
Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
1. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
2. Istota sporu w tej sprawie dotyczy tego, czy Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę spółki od decyzji organów nakładających na skarżącą spółkę karę pieniężną (w wysokości 20 000 zł) w związku z niewpisaniem się spółki do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami BDO prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego jako sprzedawca odpadów.
W pierwszej kolejności wskazać należy na okoliczności prawne i faktyczne mające istotne znaczenie dla spawy:
- zasadą jest, że sprzedawcy odpadów powinni (na wniosek) uzyskać wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) prowadzonego przez odpowiedniego Marszałka Województwa; rejestr taki został utworzony 24 stycznia 2018 r. (potwierdza to komunikat Ministra Środowiska z 24 stycznia 2018 r. w sprawie daty utworzenia rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami; MP poz. 118); zgodnie z art. 234 ust. 2 u.o., podmioty objęte obowiązkiem złożenia wniosku o wpis do rejestru są obowiązane do złożenia tego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia utworzenia rejestru, tj. do 24 lipca 2018 r.;
- jednym z celów wpisu do rejestru BDO jest zapewnienie, że wpis uzyska każdy sprzedawca odpadów; to miało zapewnić odpowiednią kontrolę wpisanych podmiotów; obowiązek uzyskania wymaganego wpisu do rejestru BDO jest zatem wyrazem funkcji organizatorskiej norm prawnych chroniących środowisko;
- skarżąca, będąc sprzedawcą odpadów, w wymaganym prawem terminie takiego wniosku do Marszałka Województwa Śląskiego nie złożyła;
- skarżąca prowadziła działalność w zakresie sprzedaży odpadów bez wymaganego przepisami wpisu do rejestru BDO od 25 lipca 2018 r. i sprzedała ponad 30 000 mg odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru; skarżąca nie zaprzestała tego naruszenia prawa i do dnia wydania decyzji organów w tej sprawie nie uzyskała wpisu w rejestrze BDO;
- sankcją za prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) prowadzonego przez właściwego Marszałka Województwa jest wynikająca z art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o., administracyjna kara pieniężna w wysokości nie mniej niż 1000 zł i nie większej niż 1 000 000 zł.; w niniejszej sprawie organy nałożyły na skarżącą karę (odpowiednio to uzasadniając w decyzjach) w wysokości 20 000 zł (a więc w niższych możliwych przewidzianych przez prawo "widełkach");
- sankcja za prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży odpadów bez wpisu do rejestru prowadzonego przez Marszałka ma za zadanie wymuszenie realizacji tego obowiązku przez prewencję szczególną i ogólną; dopuszczenie do sytuacji, że podmiot, który naruszał przepisy nie poniesie z tego tytułu konsekwencji doprowadziłoby do podważenia prawidłowego wykonywania obowiązków nałożonych na sprzedawcę odpadów, co podważyłoby cel regulacji w tym zakresie.
3. Istotną kwestią było również odpowiedź na pytanie, czy "muł węglowy" stanowi "odpad" (jak twierdzą organy i Sąd I instancji), czy też jest to "produkt energetyczny" (jak twierdzi skarżąca kasacyjnie). W tym zakresie szeroko wypowiedział się Sąd I instancji i ustalenia te NSA w pełni akceptuje.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. przez "odpad" rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wskazał w uzasadnieniu wyroku na dwoistą naturę odpadów, rozumienie i interpretację pojęcia "pozbycia się" odpadów dokonaną w orzecznictwie i doktrynie prawa. Wskazał, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie pierwotny wytwórca pozbył się "mułów węglowych" powstających w procesie uszlachetniania węgla przez składowanie w osadnikach i na zwałowiskach, a następnie pozbywał się ich sprzedając innym podmiotom - w tym m.in. skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę przedmiotowe "muły węglowe" zostały prawidłowo zakwalifikowanie przez orzekające organy jako "odpad". Skarżąca stała się więc posiadaczem "odpadów" o kodzie 01 04 81 - odpady z flotacyjnego wzbogacania węgla inne niż wymienione w 01 04 80, które sprzedawała w okresie od 17 kwietnia 2018 r. do 1 kwietnia 2019 r. spełniając tym samym ustawową definicję sprzedawcy "odpadów". NSA w pełni zgadza się z taką konkluzją wskazaną przez Sąd I instancji.
Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na to, że z umowy łączącej skarżącą z [...] S.A. wynika wprost, że "muł węglowy" nie jest [...]owany przez strony jako "odpad", jeżeli wartość opałowa mułu węglowego będzie wyższa niż 8000 kJ/kg (por. § 3 pkt 14 umowy). Swobodne (umowne) wskazanie wartości opałowej "odpadu" w umowie cywilnej nie czyni automatycznie z tego "odpadu" nowej kategorii towaru jakim jest "produkt energetyczny". Zdaniem NSA, treść umowy cywilnoprawnej nie może w tym przypadku zmieniać, czy modyfikować ustawowego pojęcia jakim jest "odpad". Zasadnie wskazał również Sąd I instancji, iż z samej treści umowy jasno wynika, że celem sprzedaży było oczyszczenie terenów osadnika i zniwelowanie terenu co oznacza, że osadniki przeznaczone były do likwidacji i z tego powodu należało wcześniej pozbyć się "mułów węglowych". Tym samym bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt. 6 u.o. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 5c u.o. Teoretyczne rozważania skarżącego kasacyjnego związane z rozwojem techniki w zakresie konstrukcji nowoczesnych pieców centralnego ogrzewania i potencjalnej możliwości zastosowania mułu węglowego (podobnie jak tzw. ekogroszku) jako materiał opałowy – nie mają w niniejszej sprawie żadnego znaczenia prawnego. Przypomnieć bowiem trzeba, że "muł węglowy" w niniejszej sprawie spełniał definicję "odpadu" a skarżący nie dopełnił obowiązku wpisu do rejestru BDO.
4. Bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. a także art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej został zatem oparty na naruszeniu przepisu wynikowego, który przyznaje sądowi pierwszej instancji kompetencję do uwzględnienia skargi w sytuacji stwierdzenia ww. przesłanki. Tak sformułowany zarzut nie może być uznany jest skuteczny. Istotnym jest przy tym również wskazanie, że skoro sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy w niniejszej sprawie wypełniły obowiązki wynikające z treści art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ponieważ dokonały czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej, przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zasadnie również Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez orzekające organy art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Organy w niniejszej prawie, jak słusznie uznał Sąd I instancji, prawidłowo wyjaśniły podstawy prawne i faktyczne do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł.
W ocenie NSA, zasadnie uznał Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie było żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez orzekające organy był poprawny.
5. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.