III OSK 1999/21

III OSK 1999/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Kr 242/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-04-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Tezy
Organ nie jest uprawniony do korzystania z instytucji przewidzianej w przepisie art. 64 § 2 k.p.a. w zakresie sprecyzowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdyż osoba składająca wniosek sama musi wiedzieć jakiego rodzaju, w jakim zakresie i w jakiej formie oczekuje zaspokojenia jej publicznego prawa do informacji publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 242/19 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję nr 4/2018 M. S.A. w K. z dnia 18 grudnia 2018 r., znak: DCZ/0181/16/2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 242/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. B. na decyzję nr 4/2018 M. S.A. w K. z 18 grudnia 2018 r., znak: DCZ/0181/16/2018, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 16 listopada 2018 r., przesłanym pocztą elektroniczną, Z. B. wystąpił do M. S.A. w K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów umowy z 16 września 1999 r., Rep. [...] oraz umowy z 13 stycznia 2003 r., Rep. [...]. Skarżący wniósł o przesłanie odpowiedzi pocztą elektroniczną.
W odpowiedzi z 27 listopada 2018 r. spółka udzieliła skarżącemu negatywnej odpowiedzi, powołując się na art. 1 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330; dalej "u.d.i.p."). Poinformowała skarżącego, że na podstawie art. 1 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Ponadto wskazała, że prawo do informacji publicznej podlega w tym przypadku ograniczeniu również ze względu na prywatność osoby fizycznej, tj. właściciela nieruchomości, z którym zawierano ww. umowy. Wgląd do treści umów, znajdujących się w aktach księgi wieczystej nr [...], przysługuje wyłącznie osobie mającej interes prawny oraz notariuszowi, w obecności pracownika sądu wieczystoksięgowego.
Decyzją z 18 grudnia 2018 r. M. S.A.
w K., działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Z. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymało odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu wskazała, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, tj. umów zawartych w formie aktów notarialnych, nie mogą być udostępnione skarżącemu w trybie przewidzianym w u.d.i.p., niezależnie od zakwalifikowania ich bądź nie jako informacji publicznej. Kwestia udostępniania aktów notarialnych została bowiem uregulowana w sposób szczególny w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2291) oraz w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r.
o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1916). Organ wskazał, że dostęp do aktów notarialnych został ograniczony przez ustawodawcę do wybranego kręgu podmiotów określonych w ww. ustawach. Poza tym dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżący, nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą one ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na rzecz spółki przez osobę fizyczną. Organ podkreślił, że nie jest podmiotem zaliczonym do sektora finansów publicznych, a Gmina Kraków nie jest udziałowcem spółki. Nawet gdyby przyjąć, że żądane przez skarżącego akty notarialne zawierają informacje publiczną, ponieważ dotyczą ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, tj. prawa użytkowania nieruchomości na cele budowy i eksploatacji miejskiej sieci ciepłowniczej, to właśnie z uwagi na przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie mogą zostać udostępnione przez M. S.A.
w trybie przepisów tej ustawy.
Organ podkreślił również, że prawo dostępu do informacji publicznej określonej we wniosku z 5 grudnia 2018 r. podlega ograniczeniu także na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten określa jako podstawę dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej tajemnicę przedsiębiorcy, a także prywatność osoby fizycznej, tj. w tym przypadku właściciela nieruchomości, z którym zawierano określone we wniosku o udostępnienie informacji publicznej umowy. Udostępnienie żądanej we wniosku informacji pozwalałoby na identyfikację i ustalenie pewnych cech konkretnych osób. Oceniając z tej perspektywy przedmiotowy wniosek należy stwierdzić, że dotyczy on sprawy prywatnej, tj. finansów określonych osób – kwot pozyskanych przez te osoby
z tytułu ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomości. Organ podkreślił, że nie dysponuje zgodą osoby fizycznej, z którą zawierał wnioskowane umowy, na udostępnianie osobom trzecim wypisów zawartych w formie aktów notarialnych umów, czy też informacji na temat postanowień umownych, stanowiących ich treść.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Krakowie wniósł Z. B.
W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności omówił przepisy u.d.i.p. Wskazał, że M. S.A. w Krakowie jest podmiotem, którego działalność podlega tej ustawie. Analizując okoliczności sprawy oraz zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy, Sąd uznał, że spółka prawidłowo odmówiła udostępnienia żądanej informacji.
Zdaniem tego Sądu, pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Bez wątpienia akt notarialny może w swej treści zawierać informację publiczną podlegającą udostępnieniu, jednak nie implikuje to możliwości uzyskania jego kopii, odpisu czy skanu, nawet w postaci zanonimizowanej. Udostępnianiu aktów notarialnych w ramach dostępu do informacji publicznej sprzeciwiają się przede wszystkim przepisy ustawy Prawo o notariacie (art. 110 § 1 i 2), ale także ustawy o księgach wieczystych i hipotece (art. 361), czy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 725) - art. 24 ust. 5. W ocenie Sądu przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa przepisów wskazanych wyżej ustaw. Na poparcie swojego stanowiska powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 marca 2019 r., I OSK 794/17.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił przedmiotową skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 ust. 3 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż dostęp informacji objętej wnioskiem z 5 grudnia 2018 r. w postaci skanów umowy z 16 września 1999 roku (Rep. [...]) oraz umowy z 13 stycznia 2003 r. (Rep. [...]) podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, tj. właściciela nieruchomości, z którym zawierano ww. umowy, podczas gdy ww. informacja stanowi informację publiczną, która winna być udostępniona przez organ administracji publicznej po jej anonimizacji na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f pkt 5 u.d.i.p., bowiem informacje objęte wnioskiem z 16 listopada 2018 r. stanowią informację o majątku spółki będącej wyłączną własnością Gminy Miejskiej Kraków;
2) art. 110 § 1 Prawa o notariacie poprzez jego zastosowanie do stanu faktycznego nieobjętego zakresem hipotezy tej normy prawnej - tj. do wniosku, który nie dotyczy żądania wydania wypisu aktu notarialnego, lecz wniosku
o wydanie dokumentów elektronicznych w formie skanu skanów umowy z 16 września 1999 r. (Rep. [...]) oraz umowy z 13 stycznia 2003 r. (Rep. [...]), nie zawierających informacji, których udostępnienie mogłoby naruszyć normy obowiązującego prawa odnoszące się do ochrony danych osobowych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 64 § 2, 77 § 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja spółki z 18 grudnia 2018 r. została wydana bez naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zgodnie z przepisami prawa regulującego prowadzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję, w istocie zaakceptował procedowanie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z 16 listopada 2018 r., a polegające na niewypełnieniu przez ten organ obowiązku dążenia do sprecyzowania rzeczywistej woli wnoszącego działającego bez profesjonalnego pełnomocnika co do formy dokumentu elektronicznego (skanu) wnioskowanej informacji, tak iż niewprawna
w aspekcie językowym treść wniosku - mająca jednak podstawowe znaczenie - doprowadziła do wydania decyzji administracyjnej sprzecznej z wolą skarżącego;
4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo iż skarga na decyzję administracyjną zawierała uzasadnione podstawy i jako taka zasługiwała na uwzględnienie przez Sąd orzekający;
5) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie
i nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zarzutów.
W piśmie procesowym z 16 września 2019 r. spółka wniosła i jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zarządzeniem z 17 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz
z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. W piśmie procesowym z 16 marca 2023 r. organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a,. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Istota zarzutu pierwszego (oznaczonego jako zarzut 3) opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sprowadza się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji szczegółowo wskazanych w treści zarzutu przepisów przez zaakceptowanie procedowania z ich naruszeniem przez organ, co sprowadzać się miało do niedopełnienia przez organ obowiązku dążenia do sprecyzowania przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie informacji publicznej. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zdaniem jej autora obowiązkiem organu było wezwanie z urzędu wnioskodawcy na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków wniosku przez wyjaśnienie i sprecyzowanie swojego żądania. Zarzut ten jest nieuzasadniony.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Stanowi o tym wyraźnie przepis art. 16 ust. 2 u.d.i.p., wskazując zakres zastosowania przepisów k.p.a. do postępowania o udzielenie informacji publicznej. Generalnie rzecz ujmując k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do przypadków, gdy organ zamierza wydać decyzję administracyjną. Co do zasady nie znajduje więc zastosowania przepis art. 64 § 2 k.p.a. Pewne jest, że przepis ten nie znajduje zastosowania do precyzowania zakresu wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca, musi zostać we wniosku w sposób pełny skonkretyzowane. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku
z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, że: "każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem". Podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem mieć możliwość prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wobec tego wniosek powinien spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie. Zauważyć należy, że złożony w sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej wypełnia powyższe wskazania – jest jasny i czytelny, wynika z niego zakres przedmiotowy żądania skarżącego. Wątpliwości, które się zrodziły były związane z ustaleniem czy wydanie skanu aktu notarialnego jest wydaniem wypisu aktu notarialnego. Organ nie jest uprawniony do korzystania z instytucji przewidzianej w przepisie art. 64 § 2 k.p.a. w zakresie sprecyzowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdyż osoba składająca wniosek sama musi wiedzieć jakiego rodzaju, w jakim zakresie i w jakiej formie oczekuje zaspokojenia jej publicznego prawa do informacji publicznej. Z tych względów nie został naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 64 § 2 k.p.a.
Z treści skargi nie wynika w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miałby dopuścić się naruszenia pozostałych przepisów podniesionych w powyższym zarzucie. W tym zakresie zarzut uznać należy za abstrakcyjny, gdyż z treści skargi kasacyjnej nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Należy także pamiętać, że zarzuty muszą zostać również należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2005, GSK 402/04). Przypadek taki zachodzi właśnie w tym przypadku. Czyni to cały zarzut pierwszy pozbawiony podstaw.
Zarzuty drugi i trzeci (oznaczone jako 4 i 5) są nieuzasadnione. Zostaną one rozpoznane łącznie. Podstawą sformułowania zarzutu może być przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a., ale tylko w związku z przepisami postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ administracji, a naruszenia tego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji albo też Sąd błędnie uznał za naruszone w postępowaniu administracyjnym. Nie można więc na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 151 p.p.s.a. zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, można natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub art. 151 p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej. W wyroku z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05 (LEX nr 196840), Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że: "niewskazanie naruszenia konkretnego przepisu postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje, że tak sformułowany zarzut kasacyjny jest jedynie niepodpartą konkretnymi przepisami prawa prostą opozycją co do ocen sądu. Taki zarzut już więc ze swojej istoty nie może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego wyroku. Ponadto zarzut ten dotyczy samej oceny, podczas gdy w postępowaniu kasacyjnym bada się, czy nie nastąpiły naruszenia prawa, a nie trafność dokonanych ocen. Chyba że nietrafność dokonanych ocen wynika z naruszenia konkretnego przepisu prawa, ale przepis ten musi być w skardze kasacyjnej jednoznacznie wskazany".
W odniesieniu do zarzutu trzeciego wskazać także należy, iż niedopuszczalne jest formułowanie zarzutu niezastosowania określonego przepisu. Zgodnie
z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl.; z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; publ. CBOSA). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej, zarzucając niezastosowanie określonego przepisu, jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.
Zarzut pierwszy naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. W jego ramach autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, lecz z treści zarzutu wynika, iż kwestionuje on w rzeczywistości naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Na wstępie należy wyraźnie zaznaczyć, iż poddana kontroli decyzja administracyjna jest rozbudowana w swych rozważaniach prawnych. Organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej przeprowadził dwustopniowe rozważania prawne. Po pierwsze uznał, że w sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., tj. ustawa ta nie znajduje zastosowania, gdyż wydawanie wypisów aktów notarialnych następuje według zasad wynikających z odrębnych przepisów. Po drugie wskazał, iż podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a następnie uzasadnił przyczynę odmowy. Prowadzenie rozważań prawnych w ten sposób nie powinno mieć miejsca, gdyż albo u.d.i.p. znajduje zastosowanie, albo brak jest podstaw prawnych do jego zastosowania. Rozważań tych, jak i samej decyzji nie sposób jednak zdyskwalifikować, gdyż organ miał problem z oceną czy wniosek o wydanie skanu aktu notarialnego można traktować jako wniosek o wypis aktu notarialnego. I właśnie na kanwie tych rozterek odmówił wydania informacji publicznej w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jednocześnie wprowadzając do treści uzasadnienia decyzji rozważania prawne przeprowadzone na tle art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji, dokonując poprawnej kontroli zaskarżonej decyzji, nie uwypuklił niestety obu tych kwestii i w pisemnym uzasadnieniu wyroku skoncentrował się na pierwszym aspekcie sprawy, powodując wrażenie, jakoby w przypadku, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zachodziła konieczność wydania decyzji odmownej, co jest oczywiście konkluzją zupełnie błędną.
Przechodząc do merytorycznego odniesienia się do zarzutu wskazać należy co następuje. Zarzuty naruszenia przepisów art. 1 ust. 3 pkt 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie zostały sprecyzowane przez określenie w jakiej formie, tj. czy przez błędną wykładnię czy przez niewłaściwe zastosowanie miałoby dojść do ich naruszenia, następnie jakim działaniem Sądu pierwszej instancji miałyby zostać naruszone, jak również nie zostały uzasadnione. W tej postaci są to zatem zarzuty abstrakcyjne, nienadające się do merytorycznego rozpoznania.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Istota tego przepisu sprowadza się do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w przypadku stwierdzenia, że wnioskowana informacja publiczna dotyczy sfery prywatnej osoby fizycznej. Wówczas sama informacja nie traci swojego charakteru prawnego informacji publicznej, lecz ze względu na konieczność ochrony wartości prawa do prywatności dostęp do niej zostaje ograniczony, także w zakresie informacji publicznej szczegółowo wymienionej w przepisach art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w tym w punktach 2f i 5 art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Dalej należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny treści wniosku dokonanych przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia jego podpadania pod zakres pojęcia prawa do prywatności. Inaczej ujmując, sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie podważa w nim dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę konkretnych, wymienionych w złożonym w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dokumentów, jako dokumentów zawierających
w sobie informacje objęte ochroną ze względu na prywatność osoby fizycznej.
W rzeczywistości więc zarzut ten nie dotyczy błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 u.d.i.p., ani także błędnego zastosowania powołanych przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy.
W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie - gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy.
Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje
w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. nie czyni tego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są w tym stanie rzeczy są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Z tych względów brak było podstaw do uznania zarzutu pierwszego za uzasadniony.
Zarzut drugi naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że skarżący, składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, domagał się udostępnienia aktu notarialnego w postaci skanu. Bez wątpienia zatem wniosek dotyczył udostępnienia kopii dokumentu – aktu notarialnego. Rozpoznając sprawę w tak ustalonym stanie faktycznym Sąd dokonał prawidłowej wykładni przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu drugiego naruszenia prawa materialnego.
Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Bez wątpienia akt notarialny może zawierać informację publiczną, co zresztą podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie odmawiając tym samym stronie skarżącej prawa do uzyskania informacji publicznej zawartej w akcie notarialnym. Niemniej jednak właściwie Sąd ten przyjął, że przeciwko udostępnieniu aktów notarialnych w ramach dostępu do informacji publicznej świadczą przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1796), a ograniczenie dostępu do aktów notarialnych wynika także z treści ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 790). Wynika ono także z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1629). Trafne jest stanowisko, że przeciwko udostępnianiu postaci dokumentu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa przepisów wskazanych wyżej ustaw. Niewątpliwie częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie, który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Zgodnie z § 2 cyt. przepisu wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego.
W świetle powyższej regulacji prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym intencją ustawodawcy było ograniczenie dostępu do dokumentów, jakim są akty notarialne, zwłaszcza gdy się zważy, że w sytuacji gdyby dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy u.d.i.p., unormowanie zawarte w art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza niż każdej
z osób ubiegających się o udostępnienie postaci tego dokumentu w oparciu o przepisy u.d.i.p. Zauważyć dodatkowo należy, że dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie – Prawo o notariacie, ale również w ustawie o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Akta ksiąg wieczystych przechowywanych w sądzie może przeglądać, w obecności pracownika sądu, osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 361 ust. 2 ustawy), przy czym nie wydaje się dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych, jeżeli dokumenty te stanowią podstawę wpisu, a odpisy dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych wydaje się na żądanie osób mających interes prawny lub na żądanie sądu, prokuratora, notariusza, organu administracji rządowej albo jednostki samorządu terytorialnego (art. 361 ust. 3 i 4 ustawy). Z kolei art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Postać dokumentu aktu notarialnego jest zatem chroniona w systemie prawa w sposób komplementarny, co oznacza, że nie może być on ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej
z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jak wyżej już podkreślono, ograniczenie dostępu do dokumentu jakim jest akt notarialny nie wyłącza dostępu do treści tego dokumentu
w zakresie, w jakim treść ta ma charakter informacji publicznej i właśnie w związku z tą okolicznością organ wydał decyzję odmowną w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Należ także zwrócić uwagę, że przepisy u.d.i.p. przewidują wyraźne rozróżnienie w zakresie prawa dostępu do treści informacji publicznej i prawa dostępu do treści
i postaci informacji publicznej. Z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. wynika, że prawo dostępu do treści i postaci informacji publicznej ograniczone zostało wyłącznie do dokumentów urzędowych, których definicja legalna zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Treść przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. nie pozwala przyjąć, aby umowa cywilnoprawna zawarta w formie aktu notarialnego, której jedną ze stron jest osoba prywatna była dokumentem urzędowym, do którego dostęp na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. byłyby zagwarantowany tak w zakresie treści jak i postaci aktu notarialnego. W konsekwencji powyższych uwag nie ma podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącego kasacyjnie zawartego w zarzucie drugim skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagała się w piśmie procesowym z 16 września 2019 r. (nazwanego odpowiedzią na skargę kasacyjną, wniesionym 15 października 2019 r.). Stosownie bowiem do art. 179 p.p.s.a. termin na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wynosi 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną
i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. Złożona do akt niniejszej sprawy odpowiedź na skargę kasacyjną (pismo z 16 września 2019 r.) nie mogła wywołać skutków procesowych, bowiem została ona wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.