III OSK 1998/24

III OSK 1998/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 41/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-04-17
Skarżony organ
Starosta~Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust 1, 10 ust 1, 1 ust 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 41/24 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Starosty [...] w udostępnieniu informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od M. B. na rzecz Starosty [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 41/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi M.B. (dalej także jako: "skarżący") na bezczynność Starosty Ostrowieckiego (dalej także jako: "Starosta", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: w punkcie pierwszym – zobowiązał Starostę Ostrowieckiego do rozpoznania wniosku M.B. z dnia 10 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktacji ofert, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; w punkcie drugim – stwierdził, że Starosta Ostrowiecki dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – zasądził od Starosty Ostrowieckiego na rzecz M.B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
W dniu 31 stycznia 2024 r. skarżący wniósł to tut. Sądu, za pośrednictwem Starosty, skargę na bezczynność tego organu, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p."), przez nierozpoznanie jego wniosku z dnia 10 stycznia 2024 r. w wymaganym prawem terminie w pełnym zakresie i wniósł o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że dnia 10 stycznia 2024 r. zwrócił się do organu drogą elektroniczną o przesłanie na adres e-mail informacji odnośnie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu Ostrowieckiego w 2024 r. i podanie list startujących organizacji wraz z punktacją ofert oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników. Organ w odpowiedzi z dnia 23 stycznia 2024 r. przesłał skan oferty i podał listę startujących organizacji, natomiast odmówił podania punktacji dotyczącej poszczególnych ofert. Skarżący wyjaśnił, że wnosi o podanie punktacji, a nie o udostępnienie dokumentów. Bez takiej informacji nie jest w stanie zweryfikować, dlaczego została wybrana konkretna oferta.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zarzucają skarżącemu błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący chce wejść w posiadanie wiedzy, którą dysponowała komisja konkursowa podejmując oceny, analizy, zapiski, notatki, stosując wielopłaszczyznowe kryteria ocenne, po to aby mieć pełne spektrum informacji o oferencie. Skarżący otrzymał informacje o podmiotach o dorobku punktowym zwycięzcy. Informacja o ilości punktów uzyskanych przez inne konkurujące podmioty była przeznaczona dla komisji, na potrzeby rozstrzygnięcia konkursowego, tym samym były to dokumenty wewnętrzne, niestanowiące informacji publicznej. Na poparcie tego stanowiska przywołał wyrok WSA w Warszawie w sprawie II SAB/Wa 257/20 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 25/12.
W piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2024 r. skarżący podniósł, że ewentualne powoływanie się na nadużycie prawa do informacji publicznej musi być zastrzeżone jedynie dla przypadków skrajnych, w których wnioskodawca ma dużą dozę złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić funkcjonowanie i wypełnianie ustawowych kompetencji przez organ. Ponadto, w przypadku stwierdzenia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej organ zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie udostępnienia posiadanej informacji publicznej w trybie art. 16 lub 17 u.d.i.p. Na poparcie tego stanowiska skarżący przywołał stosowne orzecznictwo NSA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktacji ofert, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji informacji dotyczącej ww. punktacji ofert jako informacji publicznej.
Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu – w którym znalazły się m.in. informacje: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c), majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f). Wskazać należy, że wykonywanie zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej jest realizacją zadań publicznych przez powiat, co wprost wynika z ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 945). Zgodnie z art. 11 ust. 1 zd. pierwsze tej ustawy powiat powierza połowę punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową", z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Tryb wyłaniania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej reguluje m.in. art. 10 cyt. ustawy, natomiast w myśl jej art. 11 ust. 2 organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, adwokat lub radca prawny udziela nieodpłatnej pomocy prawnej na podstawie umowy zawartej z powiatem. Umowa zawiera m.in. określenie wynagrodzenia za udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej (ust. 2 pkt 2).
Organ argumentuje, że informacja o ilości punktów uzyskanych przez inne konkurujące podmioty była przeznaczona dla komisji, na potrzeby rozstrzygnięcia konkursowego, tym samym były to dokumenty wewnętrzne, niestanowiące informacji publicznej.
W ocenie Sądu takie stanowisko jest nieuprawnione. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wypracowany na tle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 22 lutego 2019 r., sygn. 1 OSK 520/17).
Punktacja ofert złożonych w konkursie na realizację zadania publicznego stanowi niewątpliwie informację wytworzoną przez organ administracji publicznej w trakcie tego konkursu, dokumentującą ocenę ofert, co w konsekwencji przekłada się na wynik konkursu, który decyduje o tym, kto będzie realizował zadanie publiczne, komu przydzielone zostaną środki z majątku publicznego. Liczba uzyskanych punktów powiązana jest z dokonaną przez komisję oceną wniosków. Niezasadne jest więc twierdzenie organu, że punktacja ofert stanowi dokumenty wewnętrzne nieprzesądzające o kierunku działania organu, a służące jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, równoważne z zapiskami, notatkami, protokołami. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko WSA w Rzeszowie wyrażone w wyroku z 7 marca 2024 r., sygn. II SAB/Rz 11/24.
Wobec powyższego Sąd stwierdziwszy bezczynność Starosty w załatwieniu wniosku z dnia 10 stycznia 2024 r. w zakresie punktacji ofert, zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku).
Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p., Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Podkreślić bowiem należy, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu "rażącym naruszeniem prawa" jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu ocenianego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. 11 OSK 468/13).
W niniejszej sprawie sytuacja taka, zdaniem Sądu, nie miała miejsca. Organ zareagował bowiem na wniosek skarżącego terminowo, natomiast pozostawał jedynie w błędnym przekonaniu co do charakteru jednej z informacji – co jednak, zdaniem Sądu, nie wynikało ze złej woli organu, lecz wadliwej oceny okoliczności sprawy.
O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika zawodowego (480 zł) ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800, ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ administracji publicznej Starosta zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:
1. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący składając wniosek o udzielenie informacji publicznej, działała w kierunku uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, występując o przedstawienie punktacji uzyskanych przez organizacje pozarządowe, które nie zakwalifikowały się do wykonywania zadania publicznego w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej – stanowią informację publiczną,
2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że informacja dotycząca punktacji, o której mowa w pkt 1 zarzutów, stanowią informację publiczną podczas gdy obliczenia i punktów oraz ich wynik są dokumentem wewnętrznym będącym wytworem wewnętrznej komisji i podstawą dla komisji konkursowej dla celów ustalenia właściwej kolejności i podjęcia decyzji o wyborze oferty,
2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi – nie wyjaśnienia wszystkich istotnych elementów prawy poprzez zaniechanie odniesienia się w swoich prawnych rozważaniach kwestii instytucji dokumentów wewnętrznych, stwierdzenia statusu tych dokumentów na które powoływał się organ, jako okoliczność uznania, iż zakres żądanych informacji nie spełnia przesłanek uznania ich za informację publiczną.
Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącego oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach i kosztów w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że punktacja uzyskana przez organizacje pozarządowe, które nie zakwalifikowały się do wykonywania zadania publicznego w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej – stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p i podlega w całości udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie, a nieudostępnienie jej stanowiło bezczynność Organu.
W sprawie nie jest sporne, że Starosta jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc, czy żądane przez skarżącego informacje w postaci punktacji uzyskanej przez organizacje pozarządowe, które nie zakwalifikowały się do wykonywania zadania publicznego w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej mają charakter informacji publicznej.
W tym zakresie wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob. w tej materii: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne (w tej materii zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1846/18). To stanowisko odwołuje się z kolei do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (zob. S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom D-Ś, Warszawa 2008, s. 843).
Jeżeli więc określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo ich związku z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu.
Należy nadto odnotować, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 945 ze zm.), dalej jako "u.n.p.p.", powiat powierza połowę punktów (w których udzielana jest nieodpłatna pomoc prawna lub świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie - art. 4a ust. 7 u.n.p.p.) do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej na zasadzie porozumienia, o którym mowa w art. 10 tej ustawy), a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.n.p.p. organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody.
Nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej może udzielać także: 1) doradca podatkowy - w zakresie prawa podatkowego, z wyłączeniem spraw podatkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej; 2) osoba, która: a) ukończyła wyższe studia prawnicze i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej, b) posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, c) korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych, d) nie była karana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe; 3) mediator w zakresie nieodpłatnej mediacji (ust. 3).
Z kolei nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może świadczyć osoba, która: 1) posiada wykształcenie wyższe, 2) ukończyła z oceną pozytywną szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 (ust. 3a).
Zadania z zakresu edukacji prawnej mogą być realizowane (m.in.) przez organizacje pozarządowe, co wynika z treści art. 15 ust. 1 u.n.p.p. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 571) dalej jako "u.d.p.p.w.". Do zlecania zadań publicznych w zakresie edukacji prawnej stosuje się przepisy art. 13-19a u.d.p.p.w. (art. 15 ust. 2 u.n.p.p.).
Z powyższego wynika, że organizację pozarządową, której zleca się wykonywanie zadań publicznych w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także w zakresie edukacji prawnej, wyłania się w drodze otwartego konkursu ofert przeprowadzanego w trybie przepisów art. 13 i n. u.d.p.p.w.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.p.p.w. oferta realizacji zadania publicznego złożona w trybie (m.in.) otwartego konkursu ofert, zawiera w szczególności: 1) szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji; 2) termin i miejsce realizacji zadania publicznego; 3) kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego; 4) informację o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne; 5) informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację danego zadania pochodzących z innych źródeł; 6) deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego.
Oferta realizacji zadania publicznego w sposób określony w art. 16a oprócz informacji, o których mowa w ust. 1, zawiera także zasady i tryb przeprowadzenia konkursu na realizatorów projektów, w tym warunki i kryteria ich wyboru, oraz zasady i sposób monitorowania i oceny realizowanych przez nich projektów (ust. 1a).
Ponadto w myśl art. 14 ust. 2 u.d.p.p.w. dwie lub więcej organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 działające wspólnie mogą złożyć ofertę wspólną. Zgodnie z art. 14 ust. 3 u.d.p.p.w. oferta wspólna wskazuje: 1) jakie działania w ramach realizacji zadania publicznego będą wykonywać poszczególne organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3; 2) sposób reprezentacji podmiotów, o których mowa w ust. 2, wobec organu administracji publicznej.
Art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert: 1) ocenia możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3; 2) ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania; 3) ocenia proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 będą realizować zadanie publiczne; 4) w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego; 5) uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków; 6) uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków.
Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania.
W świetle przepisów art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), ww. umowa powinna zawierać: 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; 2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności; 3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 4) tryb kontroli wykonywania zadania; 5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji; 6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą – 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania.
Na tle powyższych regulacji stwierdzić należy, że oferta organizacji pozarządowej złożona w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, obejmuje w szczególności dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie. W zakresie natomiast danych odnoszących się do zadania publicznego będącego przedmiotem konkursu, takich jak jego zakres rzeczowy, termin i miejsce realizacji, czy kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji, oferty zawierają jedynie propozycje organizacji, bazujące na jej dotychczasowym doświadczeniu w tego rodzaju działalności i wypracowanych przez nią rozwiązaniach. Propozycje te nie przesądzają jednak o ostatecznym kształcie zakresu i zasad wykonania zleconego zadania publicznego, nawet w przypadku ofert wyłonionych w konkursie. Te kwestie ostatecznie reguluje bowiem umowa zawierana z wybraną w drodze konkursu organizacją pozarządową (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. w zw. z 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.). Warto w tym miejscu wskazać, że oferta podmiotu prywatnego ubiegającego się o realizację określonego zadania publicznego nie stanowi "realizacji zadania", a jej rolą jest wyłącznie uruchomienie konkursu ofert. W odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania czyli – jak w realiach sprawy – konkretnych realiach prowadzenia punktu. Jest ona niezbędna do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena oferty oraz zawarcie umowy. Przedmiotowy dokument ma zatem fundamentalne znaczenie na etapie poprzedzającym procedurę konkursową oraz rozpoczęcie prac komisji, zawierając wyłącznie dane indywidulane, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Innymi słowy, zobowiązanie oferenta do wykonania zadania publicznego nie wynika z treści wniosku (oferty), lecz z treści umowy o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 – 7 u.d.p.p.w. Z uwagi na zapatrywanie, że dokument oferty odnosi się do realizacji usługi publicznej, nie można a limine uznać, że należy go korelować ze sprawą publiczną w takiej formule jak tego wymaga dyspozycja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy przepis – co należy podkreślić – nie pozwala traktować jako danych publicznych informacji zawartych w dokumencie nie wytworzonym przez organ i nie stanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej.
Powyższe zapatrywanie determinuje uznanie, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej postrzegać należy jako dokumenty prywatne. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych – jak wskazano powyżej – w art. 11 i art. 15 ust. 1 u.n.p.p. oraz dokonania oceny złożonych ofert według kryteriów określonych w art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. Oferty zachowują jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W konsekwencji punktacja uzyskana przez organizacje pozarządowe, które nie zakwalifikowały się do wykonywania zadania publicznego w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej nie mają charakteru informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę dostrzega rozbieżności jakie na tle analizowanego w sprawie problemu pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednakże stanowiska wyrażanego w części zapadłych judykatów, wedle którego za przypisaniem ofercie wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, charakteru informacji publicznej pomimo prywatnych walorów tego dokumentu, przemawia konieczność zapewnienia możliwości weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu (zob. w tej materii m.in. prawomocne wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2023 r.; sygn. akt II SAB/Bd 107/23 oraz w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2024 r.; sygn. akt II SAB/Kr 74/24). Przedmiotowe stanowisko – podobnie jak stanowisko wyrażone wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – nawiązuje do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 7186/21), który zapadł na tle zupełnie odrębnej procedury konkursowej, to jest procedury uregulowanej przepisami Działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej – Funduszu Sprawiedliwości (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 683 ze zm.). Podkreślenia zaś wymaga wskazanie, że w przypadku ofert składanych w otwartym konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i n. u.d.p.p.w. przytaczanemu argumentowi co do niezbędności pozyskania tego dokumentu w trybie u.d.i.p. dla zapewnienia możliwości sui generis społecznej weryfikacji prawidłowości wyników określonego konkursu (w istocie prawidłowości wyboru określonej oferty) nie można przypisać waloru argumentu niepodważalnego. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w. każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Tym samym stosowne żądanie może zatem złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, ale który to z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami dokonanego wyboru lub motywami odrzucenia konkretnej oferty.
W świetle powyższych zapatrywań skonstatować finalnie należy, że sporządzone na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyboru, jak i umowa zawarta z wybraną organizacją pozarządową, mają charakter informacji publicznej. Takiego waloru nie nabywają jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę oferty złożone w konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i n. u.d.p.p.w., a w konsekwencji tego również takiego waloru nie nabywa punktacja uzyskana przez organizacje pozarządowe, które nie zakwalifikowały się do wykonywania zadania publicznego w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej.
Konkludując uznać należy, że skarżący w części wniosku dostępowego złożonego w trybie u.d.i.p. odnoszącego się do punktacji uzyskanej przez organizacje pozarządowe, które nie zakwalifikowały się do wykonywania zadania publicznego w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej domagał się dostępu do danych nie mieszczących się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Organ nie miał tym samym obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a wystarczającym było – co też organ w sprawie uczynił – poinformowanie skarżącego, że jego żądaniu – w opisanej wyżej części – nie można uczynić zadość.
Nadmienić należy, że podobne przypadki do analizowanego problemu prawnego były już przedmiotem rozstrzygnięć wydawanych przez NSA, m.in. w wyroku z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 741/24, jak i w wyroku z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2967/23 (wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady, w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej powołanych orzeczeniach.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i skargę oddalił. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.