III OSK 1997/24

III OSK 1997/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 38/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-03-20
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Ke 38/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia X w D. na bezczynność Marszałka Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Ke 38/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia X w D. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Marszałka Województwa Świętokrzyskiego (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 31 stycznia i 9 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych osób, które otrzymały premie, dodatki i nagrody oraz ich wysokości kwotowych w odniesieniu do każdego z pracowników z wyłączeniem osób pełniących funkcje techniczne, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił skargę w pozostałej części (pkt III); nakazał ściągnięcie od organu na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) kwotę 100 (sto) złotych tytułem nieuiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi (pkt IV) oraz zasądził zwrot kosztów (pkt V).
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 31 stycznia 2022 r. skarżąca złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
a) udostępnienia listy imion i nazwisk oraz stanowisk pracowników podległych Marszałkowi, którzy w 2021 r. otrzymali nagrodę/nagrody, premie, dodatki oraz wysokości kwotowe w odniesieniu do każdego z pracowników oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody, premii, dodatku — w odniesieniu do każdego pracownika,
b) podania, czy w stosunku do pracowników o których mowa w pkt. a, którzy otrzymali nagrody w 2021 r. wpływały do organu skargi,
c) podania wysokości wynagrodzenia zasadniczego na wszystkich stanowiskach pracy,
d) podania wysokości podwyżek wynagrodzenia zasadniczego na wszystkich stanowiskach pracy (z wyszczególnieniem stanowiska) w ostatnich 6 miesiącach licząc od dnia otrzymania wniosku,
e) podania, na których stanowiskach w jednostkach podległych w 2021 r. wypłacono nagrodę/nagrody, premie, dodatki z uwzględnieniem wysokości kwotowych w odniesieniu do każdego stanowiska oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody, premii, dodatku — w odniesieniu do każdego pracownika. Jeśli na danym stanowisku występowały zróżnicowania kwotowe, to wyszczególnienie każdego przypadku,
f) podania, czy w stosunku do pracowników o których mowa w pkt. e, którzy otrzymali nagrody w 2021 r. wpływały do jednostki skargi,
g) podania wysokości wynagrodzenia zasadniczego na wszystkich stanowiskach pracy w jednostkach podległych,
h) podania wysokości podwyżek wynagrodzenia zasadniczego na wszystkich stanowiskach pracy w jednostkach podległych (z wyszczególnieniem stanowiska) w ostatnich 6 miesiącach licząc od dnia otrzymania wniosku.
W piśmie z 28 lutego 2022 r. organ ustosunkował się do powyższych pytań.
W dniu 9 marca 2022 r. skarżąca podniosła, że organ, wbrew zapytaniu, podjął automatyczną anonimizację danych wszystkich osób, które w 2021 r. otrzymały, nagrody, premie i dodatki i dlatego wezwała organ do wykonania niezrealizowanej części wniosku, to jest uzupełnienia danych osób, które otrzymały premie, dodatki, nagrody z wyłączeniem osób pełniących funkcje techniczne lub do wydanie decyzji odmownej wraz z uzasadnieniem.
W odpowiedzi w piśmie z 17 marca 2022 r. organ wyjaśnił, że 28 lutego 2022 r. zrealizował wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie wnioskowanych danych.
W dniu 5 lutego 2024 r. skarżąca wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Kielcach uwzględnił skargę w części. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że informacje dotyczące wysokości nagród, premii i dodatków wypłaconych pracownikom skarżonego organu – co do zasady – stanowią informację publiczną. Skoro zatem wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie.
W niniejszej sprawie organ przesłał skarżącej informacje dotyczące nagród, premii i dodatków oraz ich wysokości kwotowe, ale wbrew żądaniom wniosków z 1 lutego 2022 r. i 9 marca 2022 r., bez przypisania tych kwot do konkretnego pracownika. Jak wynika z pisma z 17 marca 2022 r. organ dokonał anonimizacji danych pracowników "ze względu na potrzebę ochrony danych wrażliwych" oraz ze względu na obowiązek ochrony danych osobowych.
Stosując się do wykładni art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") WSA wskazał, że przewidziane w nim ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" odnosi się do osoby, która w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych.
Niewątpliwie pracownikami organu są osoby pełniące funkcje publiczne, czy mające związek z pełnieniem tych funkcji, a w konsekwencji ograniczenie w dostępie do informacji publicznej o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tych osób nie dotyczy. Na to ograniczenie organ nie zwrócił jednak żadnej uwagi, anonimizując wszystkie przesłane skarżącej dane pracowników Urzędu. Przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga, że jeżeli organ uważał, że określone informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to powinien odmówić ich udostępnienia
poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W uzasadnieniu wyroku podano, że organ nie wydał odmownej decyzji administracyjnej w zakresie danych osób, które otrzymały premie, dodatki, nagrody oraz podania ich wysokości kwotowych w odniesieniu do każdego pracownika – z wyłączeniem osób pełniących funkcje techniczne, co oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, co do załatwienia wniosku z 9 marca 2022 r. i w części punktu oznaczonego literą a) we wniosku z 1 lutego 2022 r.
Organ zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej pkt I, II, IV i V, zarzucając naruszenie:
przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędne zastosowanie przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") i uznania bezczynności organu, mimo iż informacja publiczna została udostępniona skarżącemu w terminie, a organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o której mowa w ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej: u.d.i.p.);
prawa materialnego tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że organ zobowiązany był do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w przypadku uznania, iż określone informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy ustawa nie wskazuje sposobu ograniczenia dostępu do informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udzielenia, a anonimizacja danych wrażliwych jest dopuszczalną formą powyższego ograniczenia.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpatrzenia; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa
w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. uzasadniają przyczyny systemowe. Powołany przepis określa procesową formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Jest to zatem przepis wynikowy, który nie stanowi wzorca kontroli działalności administracji publicznej, nie zawiera reguł postępowania, których naruszenie może powodować uwzględnienie wniesionej do sądu skargi. Jest to przepis procesowy stosowany przez sąd administracyjny na etapie, w którym kwestia zasadności zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest już zweryfikowana i przesądzona. Oznacza to, że skuteczność zarzutu kasacyjnego opartego na naruszeniu art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. wymaga związkowego powołania innych przepisów prawa, które stanowiły podstawę oceny zaskarżonej działalności organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie, takich przepisów – w skorelowaniu z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. – nie powołano.
Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut błędnej wykładni art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W jego ramach skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko WSA, że w razie gdy zachodzą podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, niewystarczające jest zanonimizowanie wrażliwego zakresu jej treści, albowiem należy wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, że anonimizacja danych zawartych w dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, stanowi realizację obowiązków wynikających z u.d.i.p. tylko wówczas, gdy czynność ta nie pozbawia dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku – zob. wyroki NSA z 21 listopada 2024 r., III OSK 760/23, z 9 lipca 2024 r., III OSK 2229/23.
Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczone ustawowo z uwagi na konieczność ochrony praw i wolności podmiotów, których ta informacja dotyczy – art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowią rozwinięcie przedmiotowej klauzuli limitacyjnej, albowiem ograniczają prawo dostępu do informacji publicznej, jeżeli dotyczy ona prywatności osoby fizycznej. Niewątpliwie dane osobowe w postaci imienia i nazwiska pracownika mieszczą się w zakresie jego prywatności. Podlegają one ochronie na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1781) oraz art. 1 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz.UE.L 119 z 04.05.2016, str. 1).
Ograniczenie dostępu do informacji publicznej obejmującej dane osobowe osoby fizycznej może przybrać formę anonimizacji jedynie wówczas, gdy wniosek dostępowy nie zawierał w swej treści jednoznacznego (wyraźnego) żądania ich udostępnienia. Jeżeli wnioskujący wprost domaga się udostępnienia informacji publicznej, której zakres obejmuje dane osobowe osoby fizycznej, to ograniczenie dostępu do takich informacji musi przybrać formę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, stosownie do rygorów przewidzianych w art. 16 ust 1 u.d.i.p.
W realiach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że skarżący w swych wnioskach z 31 stycznia 2022 r. i 28 lutego 2022 r. domagał się udostępnienia informacji publicznej obejmującej "listę imion i nazwisk oraz stanowisk pracowników podległych Marszałkowi, którzy w 2021 r. otrzymali nagrodę/nagrody, premie, dodatki oraz wysokości kwotowe w odniesieniu do każdego z pracowników oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody, premii, dodatku — w odniesieniu do każdego pracownika." Jeżeli więc skarżący kasacyjnie organ prezentuje stanowisko, że dostęp do przedmiotowej informacji podlega ograniczeniu w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to miał obowiązek wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia. Decyzja taka powinna zostać uzasadniona zgodnie z reżimem kodeksowym (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.), a zatem ujawniać argumentację pozwalającą na zweryfikowanie stanowiska organu, co do zasadności zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jedynie wówczas, w razie zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, będzie możliwa merytoryczna kontrola przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.